Історія справи

Постанова ВАСУ від 24.03.2015 року у справі №2а/0470/14522/12
Постанова ВАСУ від 24.03.2015 року у справі №2а/0470/14522/12

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

24 березня 2015 року м. Київ К/800/63386/13

К/800/63925/13

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:

Головуючого судді - Черпіцької Л.Т.Суддів -Розваляєвої Т.С. Маслія В.І.при секретарі -Гуловій О.І.за участю представників:позивача - в.о. директора Сидорчук Л.В., Павлова Т.І.розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справуза касаційними скаргами1. Заступника прокурора Дніпропетровської області 2. Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській областінапостанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 09 квітня 2013 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2013 рокуу справі№2а/0470/14522/12за позовомДніпропетровського центру професійно-технічної освіти Державної служби зайнятостідоДержавної фінансової інспекції в Дніпропетровській областітретя особаПриватне підприємство «Експерт Придніпров'я»за участю прокуратури Дніпропетровської областіпровизнання протиправним та скасування листа-вимоги

ВСТАНОВИЛА:

У грудні 2012 року Дніпропетровський центр професійно-технічної освіти Державної служби зайнятості звернувся з позовом до Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області, третя особа - Приватне підприємство «Експерт Придніпров'я», за участю прокуратури Дніпропетровської області про визнання протиправною та скасування листа-вимоги від 31.102012 року № 04-31-05-15/13151 «Про усунення порушень, виявлених позаплановою ревізією з окремих питань фінансово-господарської діяльності Центру».

В обґрунтування позовних вимог, Дніпропетровський центр професійно-технічної освіти вказував на протиправність висновків відповідача, викладених в акті ревізії від 21.09.2012 р. № 31-22/19, про порушення законодавства у сфері державних закупівель, оскільки позивачем в повному обсязі було виконано вимоги чинного законодавства щодо визначення вартості будівлі, яка придбавалась, та сплачено збір на обов'язкове державне пенсійне страхування до Державного бюджету України у розмірі 1 % пенсійного збору з операції купівлі-продажу нерухомого майна. Тому, з боку позивача були виконані всі необхідні дії направлені на придбання незавершеного будівництвом корпусу № 118 (літ. Р-12) 75 % готовності в рамках наданих йому законом повноважень як державної організації.

Постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 09 квітня 2013 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2013 року, позов задоволено. Визнано протиправною та скасовано лист-вимогу Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області № 04-31-05-15/13151 від 31.10.2012 року «Про усунення порушень, виявлених позаплановою ревізією з окремих питань фінансово-господарської діяльності Центру».

Не погоджуючись з рішеннями суду першої та апеляційної інстанцій, Заступник прокурора Дніпропетровської області звернувся з касаційною скаргою, у якій просить скасувати судові рішення першої та апеляційної інстанції, посилаючись на те, що при прийнятті зазначених судових рішень було порушено норми матеріального та процесуального права.

Відповідач - Державна фінансова інспекція в Дніпропетровській області також звернулась з касаційною скаргою, у якій просить скасувати судові рішення першої та апеляційної інстанції та ухвалити нове про відмову у задоволенні позову, посилаючись на те, що при прийнятті зазначених судових рішень було порушено норми матеріального та процесуального права.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, обговоривши доводи касаційних скарг, колегія суддів дійшла висновку, що касаційні скарги підлягають частковому задоволенню.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що Статутом Дніпропетровського центру професійно-технічної освіти Державної служби зайнятості визначено, що центр є державним професійно-технічним навчальним закладом третього атестаційного рівня, підпорядкований Державному центру зайнятості Міністерства праці та соціальної політики України через Дніпропетровський обласний центр зайнятості, форма власності - державна, організаційно-правова форма за КОПФГ - державна організація (установа, організація), вид діяльності за КВЕД - 80.22.0 - професійно-технічна освіта. Головним завданням Дніпропетровського центру професійно-технічної освіти Державної служби зайнятості є забезпечення права громадян України на професійне навчання відповідно до їх покликань, інтересів, здібностей з метою задоволення потреб економіки країни у кваліфікованих і конкурентоспроможних на ринку праці робітниках.

У період з 07.09.2012 року по 21.09.2012 року Державною фінансовою інспекцією в Дніпропетровській області було проведено позапланову ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Дніпропетровського центру професійно-технічної освіти Державної служби зайнятості в частині дотримання вимог законодавства у сфері державних закупівель під час закупівлі за державні кошти нежитлової будівлі, відповідно до питань програми ревізії, яку погоджено зі слідчим управлінням Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Дніпропетровській області за період з 01.01.2009 року по 31.12.2011 року, про що складено акт ревізії від 21.09.2012 р. № 31-22/19.

Вказаним актом ревізії встановлені порушення вимог чинного законодавства:

- при купівлі об'єкту незавершеного будівництва в порушення вимог п. 9 ст. 1 Закону України «Про збір на обов'язкове державне пенсійне страхування»від 26.06.1997 року № 400/97-ВР (зі змінами), п. 15-1 Порядку сплати збору на обов'язкове державне пенсійне страхування з окремих видів господарських операцій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.11.1998 року № 1740 Дніпропетровським центром професійно-технічної освіти Державної служби зайнятості безпідставно перераховано збір на обов'язкове державне пенсійне страхування на суму 643 456, 80 грн., чим нанесено матеріальну шкоду (збитки) Фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття;

- у порушення вимог ч. 1 ст. 4 Закону України «Про здійснення державних закупівель» від 01.06.2010 року № 2289-VI (зі змінами) Дніпропетровським центром професійно-технічної освіти Державної служби зайнятості проводилась закупівля незавершеного будівництвом корпусу № 118, що суперечить річному плану закупівель на 2011 рік;

- у порушення вимог п. 2 ч. 2 ст. 39 Закону України «Про здійснення державних закупівель» прийнято неправомірне рішення щодо проведення закупівлі незавершеного будівництвом об'єкту шляхом застосування процедури закупівлі в одного учасника - Публічного акціонерного товариства «Веста-Дніпро»;

- у порушення вимог пп. 7 п. 3 Порядку погодження застосування процедури закупівлі в одного учасника, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.07.2010 року № 668 Дніпропетровським центром професійно-технічної освіти Державної служби зайнятості не направлено на адресу Уповноваженого органу оригіналів або засвідчених підписом уповноваженої особи замовника, скріпленим печаткою, із зазначенням посади і дати підпису копій експертних, нормативних, технічних та інших документів, прийнятих у поточному році, що підтверджують наявність підстав для застосування процедури закупівлі в одного учасника відповідно до ч. 2 ст. 39 Закону України «Про здійснення державних закупівель»;

- у порушення вимог п. 2.1 Порядку визначення предмета закупівлі, затвердженого наказом Міністерства економіки України від 26.07.2010 року № 921 Дніпропетровським центром професійно-технічної освіти Державної служби зайнятості предмет закупівлі визначено без урахування вимог п. 2.1 вказаного Порядку;

- у порушення вимог ч. 1 ст. 39 Закону України «Про здійснення державних закупівель» Дніпропетровським центром професійно-технічної освіти Державної служби зайнятості при проведенні даної процедури закупівлі не проведено переговори з Публічним акціонерним товариством «Веста-Дніпро»;

- у порушення вимог ч. 1 ст. 39 Закону України «Про здійснення державних закупівель» при проведенні поточної процедури закупівлі Дніпропетровський центр професійно-технічної освіти Державної служби зайнятості не вимагав від Публічного акціонерного товариства «Веста-Дніпро» документів, які б підтверджували відповідність вказаного учасника кваліфікаційним вимогам, встановленим ст. 16 Закону України «Про здійснення державних закупівель»;

- у порушення вимог ст. 2 Закону України «Про інформацію» від 02.10.1992 року № 2557-ХІІ п. 5, п. 6, п. 7 Звіту про результати проведення процедури закупівлі в одного учасника від 01.08.2011 року № 2 містили недостовірну інформацію;

- Дніпропетровським центром професійно-технічної освіти Державної служби зайнятості за договором купівлі-продажу від 29.07.2011 року, укладеного з Публічним акціонерним товариством «Веста-Дніпро» на адресу вказаного суб'єкта господарювання перераховано кошти у сумі 64 345 680, 00 грн.

- ревізією встановлено посадових осіб, які є відповідальними за допущені порушення під час проведення закупівлі незавершеного будівництва, розташованого за адресою: м. Дніпропетровськ, вул. Будівельників, 34.

31.10.2012 року, з метою усунення порушень, попередження їх виникнення в подальшому, керуючись пунктом 6.13 Положення про державні фінансові інспекції у районах, містах та міжрайонні, об'єднані в районах та містах державні фінансові інспекції, пунктом 46 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, відповідачем виставлені вимоги про усунення порушень, виявлених позаплановою ревізією з окремих питань фінансово-господарської діяльності Центру № 04-31-05-15/13151, якими вимагалось:

1) опрацювати матеріали ревізії, видати наказ за результатами розгляду акту та розглянути питання щодо притягнення до відповідальності винних осіб;

2) ревізією встановлено, що при визначенні ринкової вартості корпусу № 118 оцінювачем Приватного підприємства «Експерт Придніпров'я» було порушено вимоги п. 53 Національного стандарту № 1 «Загальні засади оцінки майна і майнових прав», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.09.2003 року № 1440, а також допущено інші недоліки, які в подальшому вплинули на об'єктивність визначення ринкової вартості вказаного об'єкту, що призвело до завищення ринкової вартості об'єкту на суму 35 175 638, 00 грн., у зв'язку із чим:

- відшкодувати зайво виплачені кошти у сумі 35 175 638, 00 грн. на адресу Публічного акціонерного товариства «Веста-Дніпро», у тому числі шляхом проведення претензійно-позовної роботи, з подальшим перерахуванням коштів у дохід Фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття;

3) ревізією встановлено, що Центром при купівлі об'єкту незавершеного будівництва у порушення вимог п. 9 ст. 1 Закону України «Про збір на обов'язкове державне пенсійне страхування» від 26.06.1997 року № 400/97-ВР (зі змінами), п. 15-1 Порядку сплати господарських операцій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.11.1998 року № 1740 за рахунок коштів Фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття безпідставно перераховано збір на обов'язкове державне пенсійне страхування, у зв'язку із чим:

- відшкодувати зайво перераховані Пенсійному фонду України кошти Фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття у сумі 643 456, 80 грн., у томі числі шляхом проведення претензійно-позовної роботи, а також шляхом стягнення збитків з винної особи в порядку, передбаченому ст.ст. 130-136 Кодексу Законів про працю, з подальшим їх перерахуванням в дохід Фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття;

4) в подальшому проведення за державні кошти закупівель товарів, робіт та послуг здійснювати у відповідності до річного плану закупівель та змін, внесених до нього, що передбачено ч. 1 ст. 4 Закону України «Про здійснення державних закупівель» від 01.06.2010 року № 2289-VI (зі змінами);

5) закупівлю товарів, робіт та послуг шляхом застосування процедури закупівлі в одного учасника здійснювати за наявністю підстав, визначених ч. 2 ст. 39 Закону України «Про здійснення державних закупівель»;

6) в подальшому закупівлю товарів, робіт та послуг шляхом застосування процедури закупівлі в одного учасника здійснювати з урахуванням вимог ч. 1 ст. 39 Закону України «Про здійснення державних закупівель» та не допускати випадків не проведення з учасником переговорів та не надання ним документів, які б підтверджували його відповідність кваліфікаційним вимогам, встановленим ст. 16 Закону України «Про здійснення державних закупівель»;

7) визначення предмету закупівлі проводити з урахуванням вимог Порядку визначення предмета закупівлі, затвердженого наказом Міністерства економіки України від 26.07.2010 року № 921;

8) при складанні документів у сфері державних закупівель не допускати внесення до них недостовірної інформації, яка не підтверджується документами наданими учасником та іншими офіційними документами.

Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що пункти 2, 3 вимоги є протиправними та підлягають скасуванню, а вимоги 4-8 носять інформаційний характер щодо подій, які можуть статися в майбутньому, та, фактично, рекомендують позивачу дотримуватись вимог чинного законодавства в частині здійснення державних закупівель, а тому не можуть бути предметом судового розгляду.

Колегія суддів вважає обґрунтованими висновки судів щодо скасування пунктів 4-8 листа-вимоги Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області №04-31-05-15/13151 від 31.10.2012 р., оскільки положеннями п.7 ст.10 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні», не передбачено право органу державної контрольно-ревізійної служби пред'являти вимоги щодо майбутньої поведінки службових осіб підконтрольних установ.

Поряд з цим, суди дійшли до передчасних висновків про скасування пунктів 2, 3 листа-вимоги Держфінінспекції.

Згідно з Положенням Державна фінансова інспекція України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Держфінінспекція України відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальність винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів <…> (підпункт 4 пункту 4 Положення).

Відповідно до пункту 6 Положення Держфінінспекція України для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.

Також Положенням установлено, що Держфінінспекція України має право звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Зазначені норми кореспондуються з положеннями пункту 7 статті 10 Закону № 2939-ХІІ, згідно з якими державній контрольно-ревізійній службі надано право пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Таким чином, у органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

В порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача.

У справі, що розглядається, Інспекція пред'явила вимоги, які вказують на виявлені збитки, їхній розмір та їх стягнення.

Зважаючи на те, що збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Аналогічна правова позиція висловлена у постановах Верховного Суду України від 15 квітня 2013 року №21-40а14, 13 травня 2013 року №21-89а14, 20 травня 2014 року №21-93а14.

Враховуючи те, що обставини справи встановлені з достатньою повнотою, але судові рішення в цій частині ухвалені з порушенням норм матеріального та процесуального права, вони підлягають частковому скасуванню з ухваленням нового рішення.

Керуючись статтями 220, 221, 223, 224, 225, 230, 232 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Вищого адміністративного суду України, -

ПОСТАНОВИЛА

Касаційні скарги Заступника прокурора Дніпропетровської області та Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області задовольнити частково.

Скасувати постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 09 квітня 2013 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2013 року в частині визнання протиправними та скасування пунктів 2, 3 листа-вимоги Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області № 04-31-05-15/13151 від 31.10.2012 року «Про усунення порушень, виявлених позаплановою ревізією з окремих питань фінансово-господарської діяльності Центру».

Прийняти в цій частині нове рішення, яким в задоволенні позовних вимог в цій частині відмовити.

В решті постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 09 квітня 2013 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2013 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та може бути переглянута в порядку ст.ст. 235-2391 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: