Історія справи

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"23" квітня 2015 р. м.Київ К/800/43524/14

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

головуючий суддя Голяшкін О.В. (доповідач),

судді Калашнікова О.В.,

Стрелець Т.Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної фінансової інспекції в Кіровоградській області на постанову Кіровоградського окружного адміністративного суду від 14 березня 2013 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 09 липня 2014 року у справі за позовом Фінансового управління Кіровоградської міської ради, Управління капітального будівництва Кіровоградської міської ради до Державної фінансової інспекції в Кіровоградській області, третя особа: Кіровоградська міська рада, про визнання незаконними дій, скасування рішень суб'єкта владних повноважень, -

ВСТАНОВИВ:

У серпні 2011 року Фінансове управління Кіровоградської міської ради, Управління капітального будівництва Кіровоградської міської ради звернулись до суду з позовом до Державної фінансової інспекції в Кіровоградській області, в якому просили визнати протиправними дії головного контролера-ревізора Корнієнко І.Ф. по винесенню довідки до акту ревізії бюджету м.Кіровограда від 22 жовтня 2010 року; дії заступника начальника Управління капітального будівництва в Кіровоградській області Пономаренка А.М. по винесенню подання про зменшення бюджетних асигнувань розпоряднику коштів від 30 листопада 2010 року №11-08-15-15/6782; дії начальника Управління капітального будівництва в Кіровоградській області Вечеринського І.В. та виконуючого обов'язки начальника відділу інспектування органів державної влади Контрольно-ревізійного управління в Кіровоградській області Король В.А. по винесенню та затвердженню довідки щодо бюджетного правопорушення від 30 листопада 2010 року та скасувати довідку до акту ревізії бюджету м.Кіровограда від 22 листопада 2010 року; акт ревізії міського бюджету м.Кіровограда у фінансовому управлінні Кіровоградської міської ради від 22 жовтня 2010 року за №08-09/387 в частині визначення бюджетним порушенням фінансування ремонту пам'ятника архітектури місцевого значення Будинок колишнього суду, що знаходиться за адресою: вул.Велика Пермська,2 в м.Кіровограді; подання про зменшення бюджетних асигнувань розпоряднику коштів від 30 листопада 2010 року № 11-08-15-15/6782; довідку щодо бюджетного правопорушення від 30 листопада 2010 року.

В обґрунтування позовних вимог позивачі зазначили про безпідставність висновків відповідача щодо використання коштів міського бюджету спеціального фонду (бюджету розвитку) у сумі 948,53 тис.грн. на капітальний ремонт будівлі по вул.Велика Пермська,2 - балансоутримувач Апеляційний суд Кіровоградської області, який утримується за рахунок коштів Державного бюджету, не за цільовим призначенням, тому прийнятті за результатами ревізії документи підлягають скасуванню.

Постановою Кіровоградського окружного адміністративного суду від 14 березня 2013 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 09 липня 2014 року, у задоволенні адміністративного позову Фінансового управління Кіровоградської міської ради та Управління капітального будівництва Кіровоградської міської ради відмовлено; скасовано п.7 листа-вимоги Державної фінансової інспекції в Кіровоградській області «Про усунення порушень» від 30 листопада 2010 року №11-08-15-15-6781 в частині вжиття відповідних заходів щодо відшкодування Управлінням капітального будівництва Кіровоградської міської ради коштів у сумі 948,53 тис.грн., що використані не за цільовим призначенням.

В частині відмови у задоволенні позовних вимог суди попередніх інстанцій виходили із того, що оскаржувані документи, прийняті за результатами ревізії позивача, не є рішеннями суб'єкта владних повноважень, що спричиняють виникнення будь-яких прав і обов'язків, не породжують правовідносин, що можуть бути предметом спору, а носять лише інформаційний (доказовий) характер. Скасовуючи п.7 листа-вимоги від 30 листопада 2010 року №11-08-15-15/6781 в частині зобов'язання вжиття відповідних заходів щодо відшкодування управлінням капітального будівництва Кіровоградської міської ради коштів у сумі 948,53 тис.грн., які використані не за цільовим призначенням, суд першої інстанції, з висновком якого погодився і суд апеляційної інстанції, вийшовши за межі позовних вимог, виходив із спростування доводів відповідача про те, що Будинок колишнього суду, що знаходиться за адресою: м.Кіровоград, вул.В.Пермська, 2/57 є пам'яткою архітектури місцевого значення.

Не погоджуючись з ухваленими по справі рішеннями в частині скасування п.7 листа-вимоги «Про усунення порушень» від 30 листопада 2010 року №11-08-15-15/6781, Державна фінансова інспекція України в Кіровоградській області звернулася до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій в оскаржуваній частині, закрити провадження у справі.

У касаційній скарзі відповідач зазначає про правомірність листа-вимоги та вказує, що відповідно до ч.2 ст.11 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, і не може виходити за межі позовних вимог.

Фінансове управління Кіровоградської міської ради, Управління капітального будівництва Кіровоградської міської ради та Кіровоградська міська рада у поданих письмових поясненнях просять касаційну скаргу залишити без задоволення, судові рішення - без змін.

Заслухавши доповідача, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що у період з 04 жовтня 2010 року по 22 жовтня 2010 року Контрольно-ревізійним управлінням в Кіровоградській області проведено ревізію міського бюджету м.Кіровограда у фінансовому управлінні Кіровоградської міської ради за період з 01 січня 2008 року по 01 жовтня 2010 року.

Рішення судів попередніх інстанцій в частині відмови у задоволенні позовних вимог про визнання протиправними дій головного контролера-ревізора Корнієнко І.Ф. з винесення довідки до акту ревізії бюджету м.Кіровограда від 22 жовтня 2010 року; дій заступника начальника Управління капітального будівництва в Кіровоградській області Пономаренка А.М. по винесенню подання про зменшення бюджетних асигнувань розпоряднику коштів від 30 листопада 2010 року №11-08-15-15/6782; дій начальника Управління капітального будівництва в Кіровоградській області Вечеринського І.В. та в.о.начальника відділу інспектування органів державної влади Контрольно-ревізійного управління в Кіровоградській області Король В.А. по винесенню та затвердженню довідки щодо бюджетного правопорушення від 30 листопада 2010 року, скасування довідки до акту ревізії бюджету м.Кіровограда від 22 листопада 2010 року, акту ревізії міського бюджету м.Кіровограда у фінансовому управлінні Кіровоградської міської ради від 22 жовтня 2010 року за №08-09/387 в частині визначення бюджетним порушенням фінансування ремонту пам'ятника архітектури місцевого значення Будинок колишнього суду по вул.Велика Пермська,2 в м.Кіровограді, подання про зменшення бюджетних асигнувань розпоряднику коштів від 30 листопада 2010 року № 11-08-15-15/6782 та довідки щодо бюджетного правопорушення від 30 листопада 2010 року, сторонами не оскаржуються і, з урахуванням визначених ч.2 ст.220 Кодексу адміністративного судочинства України меж перегляду справи, судом касаційної інстанції не переглядаються.

Судами встановлено, що при проведенні ревізії правильності використання коштів спеціального фонду (бюджету розвитку) міського бюджету головним розпорядником коштів - УКБ Кіровоградської міської ради протягом 2008-2009 років відповідачем встановлено нецільове використання коштів міського бюджету спеціального фонду (бюджету розвитку) у сумі 948,53 тис.грн. на капітальний ремонт будівлі по вул.Велика Пермська,2 - балансоутримувач Апеляційний суд Кіровоградської області, який утримується за рахунок коштів Державного бюджету, що є порушенням ст.85 Бюджетного кодексу України в частині заборони планування видатків та фінансування установ з різних бюджетів.

На підставі акту ревізії від 22 жовтня 2010 року №08-09/387 Контрольно-ревізійним управлінням в Кіровоградській області 30 листопада 2010 року за №11-08-15-15/6781 надіслано до Фінансового управління Кіровоградської міської ради лист-вимогу «Про усунення порушень», пунктом 7 якої позивача зобов'язано на усунення виявлених ревізією порушень законодавств вжити відповідні заходи щодо відшкодування управлінням капітального будівництва Кіровоградської міської ради коштів у сумі 948,53 тис.грн., що використані не за цільовим призначенням.

Вимог щодо скасування п.7 вимоги від 30 листопада 2010 року за №11-08-15-15/6781 у даній справі не заявлялося, проте суд першої інстанції, з висновком якого погодився й апеляційний суд, вийшов за межі позовних вимог та скасував вказаний пункт вимоги в частині вжиття відповідних заходів щодо відшкодування Управлінням капітального будівництва Кіровоградської міської ради коштів у сумі 948,53 тис.грн.

Відповідно до ч.1 ст.2 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Закон № 2939-XII) головним завданням державної контрольно-ревізійної служби є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності в міністерствах та інших органах виконавчої влади, в державних фондах, у бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), виконанням місцевих бюджетів, розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.

За змістом п.п.7, 8, 10 ст.10 Закону №2939-ХІІ Головному контрольно-ревізійному управлінню України, контрольно-ревізійним управлінням в Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі, контрольно-ревізійним підрозділам (відділам, групам) у районах, містах і районах у містах надається право пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів; у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, одержані підконтрольними установами за незаконними угодами, без встановлених законом підстав та з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державної контрольно-ревізійної служби надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету, а у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір та звернутися до суду в інтересах держави з позовом про стягнення цих збитків, а також одержаних підконтрольними установами без встановлених законом підстав та з порушенням чинного законодавства коштів.

Вимога органу державної контрольно-ревізійної служби спрямована на приведення роботи підконтрольної організації у відповідність із вимогами законодавства у майбутньому і є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово відшкодовані шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення органу державного фінансового контролю до суду з відповідним позовом.

Таким чином, у органу державної контрольно-ревізійної служби є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

Пункт 7 вимоги від 30 листопада 2010 року за №11-08-15-15/6781 вказує на виявлені збитки та їхній розмір.

Зважаючи на те, що збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, підстави та правильність їх обчислення перевіряє суд при розгляді справи за позовом про їх стягнення, а не в порядку визнання такої вимоги протиправною та її скасування.

Вищевказані висновки відповідають правовій позиції, висловленій Верховним Судом України у постановах від 18 листопада 2014 року у справі № 21-461а14, від 25 листопада 2014 року у справі №21-442а14.

Відповідно до ч.2 ст.11 Кодексу адміністративного судочинства України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, і не може виходити за межі позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог тільки в разі, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів сторін чи третіх осіб, про захист яких вони просять.

Судами попередніх інстанцій обставини щодо правомірності вимоги від 30 листопада 2010 року за №11-08-15-15/6781 в частині пункту 7 розглянуті безпідставно.

Відповідно до ст.229 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, якщо обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України прийшла до висновків, що обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанції при ухваленні судових рішень в частині скасування п.7 вимоги від 30 листопада 2010 року за №11-08-15-15/6781 порушили норми матеріального та процесуального права, що призвело до ухвалення необґрунтованих рішень, які підлягають скасуванню.

Керуючись ст.ст.220, 222, 223, 229, 230, 232 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Державної фінансової інспекції в Кіровоградській області задовольнити частково.

Постанову Кіровоградського окружного адміністративного суду від 14 березня 2013 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 09 липня 2014 року в частині скасування п.7 листа-вимоги Державної фінансової інспекції в Кіровоградській області «Про усунення порушень» від 30 листопада 2010 року №11-08-15-15/6781 в частині вжиття відповідних заходів щодо відшкодування Управлінням капітального будівництва Кіровоградської міської ради коштів у сумі 948,53 тис.грн., що використані не за цільовим призначенням - скасувати.

В іншій частині судові рішення залишити без змін.

Постанова набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі, і може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строки та в порядку, передбачених статтями 237 - 239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді