Історія справи

Постанова ВАСУ від 18.06.2015 року у справі №815/3598/14

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

18 червня 2015 року м. Київ К/800/6894/15

Вищий адміністративний суд України у складі: суддя-доповідач Кочан В.М., судді Пасічник С.С. , Швець В.В., розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ТОВ "Спільне підприємство "Аквавінтекс" на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 03.02.2015р. у справі за позовом ТОВ "Спільне підприємство "Аквавінтекс" до Територіального управління Держгірпромнагляду в Одеській області, Головного державного інспектора Державної інспекції нагляду в будівництві, у гірничодобувній промисловості, за об'єктами котлонагляду та підіймальними спорудами Держгірпромнагляду в Одеській області ОСОБА_2 про визнання дій протиправними, визнання протиправним та скасування припису,

В С Т А Н О В И В :

У червні 2014 року ТОВ "Спільне підприємство "Аквавінтекс" звернулось до суду з позовом до Територіального управління Держгірпромнагляду в Одеській області, Головного державного інспектора Державної інспекції нагляду в будівництві, у гірничодобувній промисловості ОСОБА_2 (далі - Головний державний інспектор Територіального управління ДІН в БГДП за ОКПС Держгірпромнагляду в Одеській області), в якому просило визнати протиправними дії відповідачів щодо встановлення в приписі № 21 від 16.04.2014р вимоги про отримання позивачем дозволу на користування надрами, визнати протиправним та скасувати припис № 21 від 16.04.2014р., складений Головним державним інспектором Територіального управління ДІН в БГДП за ОКПС Держгірпромнагляду в Одеській області ОСОБА_2 за результатами перевірки 16.04.2014р.

В обґрунтування позову позивач посилається на те, що в порушення вимог ч.4 ст. 5 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та п. 2.16 Положення про організацію та здійснення державного гірничого нагляду, державного нагляду (контролю) у сфері промислової безпеки та охорони праці в системі Держгірпромнагляду повідомлення про проведення планової перевірки виробничих об'єктів ТОВ «СП «Аквавінтекс» було направлено телефонограмою, яка складена з помилками, є неналежним повідомленням про проведення перевірки. Крім того, зазначає про необґрунтованість виявлених за результатами перевірки порушень, у зв'язку з чим просить скасувати припис № 21 від 16.04.2014р.

Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 23.07.2014р. позов задоволено. Визнано протиправними дії Територіального управління Держгірпромнагляду в Одеській області та Головного державного інспектора Територіального управління ДІН в БГДП за ОКПС Держгірпромнагляду в Одеській області ОСОБА_2 щодо встановлення вимоги отримати дозвіл на користування надрами. Визнано протиправним та скасовано припис № 21 від 16.04.2014 року, складений Головним державним інспектором Територіального управління ДІН в БГДП за ОКПС Держгірпромнагляду в Одеській області ОСОБА_2 за результатами перевірки 16.04.2014р.

Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 03.02.2015р. постанову суду першої інстанції скасовано та ухвалено нове рішення, яким в задоволенні позову відмовлено.

У касаційній скарзі представник ТОВ "Спільне підприємство "Аквавінтекс" з посиланням на порушення норм матеріального і процесуального права, допущених судом апеляційної інстанції, просить постанову суду апеляційної інстанції скасувати та залишити в силі постанову суду першої інстанції.

З'ясувавши обставини справи в межах, передбачених ст. 220 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів приходить до висновку про часткове задоволення касаційної скарги з урахуванням наступного.

Судами попередніх встановлено, що на підставі наказу від 18.03.2014р. № 110 та направлення на перевірку № 15/08-123 від 24.03.2014 року посадовими особами Територіального управління Держгірпромнагляду в Одеській області 16.04.2014р. проведено планову перевірку ТОВ «СП «Аквавінтекс». За результатами проведеної перевірки складено акт від 16.04.2014р. № 15/08-123/21, на підставі якого в цей же день відповідачем прийнято оскаржуваний припис № 21.

Як слідує зі змісту акту та оскаржуваного припису, Територіальне управління Держгірпромнагляду в Одеській області встановило, що у відповідача:

відсутній дозвіл на спецводокористування;

відсутній спеціальний дозвіл на користування надрами;

відсутній дозвіл Держгірпромнагляду щодо робіт, пов'язаних з експлуатацією свердловини № 5072 під час геологічного вивчення і розробки Великодолинського родовища підземних вод (ділянка Аккаржа);

відсутній план розробки (проект) Великодолинського родовища підземних вод;

не призначено наказом особу відповідальну за експлуатацію артсвердловини № 5072;

не розроблена посадова інструкція для відповідальної особи за експлуатацію свердловини;

не пройдено відповідальною особою спеціального навчання за рахунок роботодавця;

не забезпечено проведення одного разу на рік генеральної перевірки свердловини, устаткування та усіх трубопроводів с записом до паспорту свердловини;

не внесено до паспорту свердловини даних щодо ремонту свердловини та результатів перевірки та іспитів;

відсутній графік планово-попереджувального ремонту споруджень та устаткування свердловини;

не представлені протоколи вимірювання опору розтікання на основних заземлювачах і заземленнях магістралей і устаткування;

не розроблена інструкція з охорони праці при виконанні робіт з прийому чи спуску електричних насосів в свердловинах.

Вирішуючи спір та задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем порушено строки та порядок повідомлення про проведення контрольного заходу, не вручено позивачу акту перевірки в останній день перевірки, а також відсутній підпис представника позивача на цьому акті або відмови від підпису. Крім того, суд першої інстанції дійшов висновку про протиправність та необхідність скасування оскаржуваного припису з тих підстав, що частина порушень, зазначених в приписі, позивачем усунута, а решта вимог відповідача є необґрунтованими.

Скасовуючи постанову суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позову, апеляційний суд погодився із висновком суду першої інстанції про порушення відповідачем порядку та строків повідомлення про планову перевірку, однак щодо порушень, встановлених перевіркою та правомірності оскаржуваного припису суд апеляційної інстанції дійшов протилежних висновків. Зокрема зазначив, що термін дії спеціального дозволу на водокористування сплив 16.11.2013р., тому відповідач правомірно вимагав усунути позивачем порушення норм ст. 49 Водного кодексу України.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України погоджується із висновками судів щодо порушення відповідачем порядку та строків повідомлення про планову перевірку позивача, однак вказані порушення не можуть бути підставою для визнання дій та прийнятих за результатом перевірки рішень протиправними, оскільки суб'єкт господарювання, який вважає порушеним порядок та підстави призначення перевірки щодо нього, має захищати свої права шляхом недопуску посадових осіб контролюючого органу до такої перевірки. Якщо ж допуск до проведення перевірки відбувся, в подальшому предметом розгляду в суді має бути лише суть виявлених порушень чинного законодавства, дотримання якого контролюється контролюючими органами.

Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом України в постанові від 24.12.2010р. (справа № 21-25а10).

Водночас, колегія суддів не може погодитись з висновками суду апеляційної інстанції щодо правомірності вимог відповідача, зазначених в оскаржуваному приписі.

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб визначені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі- Закон № 877-V), який, зокрема, встановлює порядок, умови та вимоги до проведення заходів державного нагляду (контролю) у вигляді планових та позапланових заходів.

Згідно зі ст.1 Закону №877-V державний нагляд (контроль)- це діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, органів місцевого самоврядування, інших органів в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, прийнятного рівня безпеки для населення, навколишнього природного середовища; заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються шляхом проведення перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та інших дій.

Визначаючи правомірною вимогу відповідача щодо відсутності у позивача спеціального дозволу на водокористування, апеляційний суд зазначив, що за змістом ст. 49 Водного кодексу України спеціальне водокористування здійснюється на підставі дозволу, а строк дії такого дозволу у позивача закінчився 16.11.2013р. Посилання позивача на те, що Державне управління охорони навколишнього середовища в Одеській області, яке є уповноваженим органом з питань видачі та/або продовження дії дозволів на спецводокористування, починаючи з 27.03.2013р. перебуває в стані припинення, тому він не міг продовжити строк дії дозволу, апеляційним судом визнано безпідставним.

При цьому суд апеляційної інстанції не звернув уваги на те, що орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю) (ст.4 Закону № 877-V).

Пунктом 3 Положення про Державну службу гірничого нагляду та промислової безпеки України, затвердженого Указом Президента України від 06.04.2011 № 408/2011 (далі - Положення № 408/2011) передбачено, що до основних завдань Держгірпромнагляду України віднесено організацію та здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням законів та інших нормативно-правових актів, зокрема, з питань промислової безпеки, охорони праці, безпечного ведення робіт юридичними та фізичними особами, які відповідно до законодавства використовують найману працю.

Пунктом 4 Положення № 408/2011 визначено, що Держгірпромнагляд України відповідно до покладених на неї завдань здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням законодавства з охорони праці в частині безпечного ведення робіт, промислової безпеки, безпеки робіт у сфері поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення юридичними та фізичними особами, які відповідно до законодавства використовують найману працю, у тому числі з питань будівництва, реконструкції та експлуатації об'єктів підвищеної небезпеки, потенційно небезпечних об'єктів і виробництв; застосування технологій, технологічних процесів, машин, механізмів, устаткування, транспортних та інших засобів виробництва тощо.

У відповідності до п. 6 Положення № 408/2011 Держгірпромнагляд України здійснює свої повноваження безпосередньо та через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, у місті обласного значення Кривий Ріг.

В ст. 5 Закону № 877-V зазначено, що залежно від ступеня ризику органом державного нагляду (контролю) визначаються переліки питань для здійснення планових заходів, які затверджуються його наказом. У межах переліку питань кожен орган державного нагляду (контролю) залежно від цілей заходу має визначити ті питання, щодо яких буде здійснюватися державний нагляд (контроль).

Положенням про організацію та здійснення державного гірничого нагляду, державного нагляду (контролю) у сфері промислової безпеки та охорони праці в системі Держгірпромнагляду України від 11.08.2011 № 826 затверджено акт перевірки суб'єкта господарювання (виробничого об'єкта), розділом ІV якого, передбачено перелік питань для здійснення планових заходів державного нагляду у сфері промислової безпеки, охорони праці та гірничого нагляду.

Як вбачаться із акту перевірки суб'єкта господарювання (виробничого об'єкта) від 16.04.2014р. №15/08-123/21 серед питань з безпеки та охорони праці, що підлягають перевірці, відсутні питання стосовно спеціального дозволу на водокористування.

Пунктом 4.2 Положення про затвердження положень про територіальні органи Держекоінспекції України, затверджене наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 04.11.2011р. № 429, передбачено, що Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням територіальними органами центральних органів виконавчої влади, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності і господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами, зокрема, вимог законодавства про використання та охорону земель, про законодавства про охорону і раціональне використання вод та відтворення водних ресурсів, законодавства про поводження з відходами.

Процедуру проведення перевірок з питань здійснення державного контролю у сфері охорони навколишнього природного середовища та оформлення їх результатів визначено Порядком організації та проведення перевірок суб'єктів господарювання щодо дотримання вимог природоохоронного законодавства, затвердженим наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 10.09.2008р.

З урахуванням вказаного відповідач, зазначивши в п. 1 оскаржуваного припису про відсутність спеціального дозволу на водокористування (порушення вимог ст. 49 Водного кодексу України), скористався повноваженнями іншого контролюючого органу та вийшов за межі власних повноважень, чим порушив положення ст. 19 Конституції України, ст. 4 Закону № 877-V.

Також колегія суддів не погоджується із висновком суду апеляційної інстанції щодо правомірності п.2 оскаржуваного припису, яким зазначено про відсутність спеціального дозволу на користування надрами, з наступних підстав.

Визнаючи правомірним вказаний пункт припису, апеляційний суд виходив з того, що згідно звітів про використання води, наданих товариством, обсяги забраної води з артезіанської свердловини в період з IV кварталу 2013 року по І квартал 2014 року не перевищили 300 м3 кубічних метрів на добу, однак при цьому зазначив, що позивач фактично використовував воду на виробничі потреби, тому, не маючи спеціального дозволу на користування надрами, порушив ст. 21 Кодексу України про надра.

Відповідно до ст. 19 Кодексу України про надра надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу. При укладенні угод про розподіл продукції надра надаються в користування на підставі угоди про розподіл продукції з оформленням спеціального дозволу на користування надрами та акта про надання гірничого відводу. Користування надрами здійснюється без надання гірничого відводу чи спеціального дозволу у випадках, передбачених цим Кодексом.

Статтею 23 цього Кодексу встановлено, що землевласники і землекористувачі в межах наданих їм земельних ділянок мають право без спеціальних дозволів та гірничого відводу видобувати для своїх господарських і побутових потреб корисні копалини місцевого значення і торф загальною глибиною розробки до двох метрів, підземні води для власних господарсько-побутових потреб, нецентралізованого та централізованого (крім виробництва фасованої питної води) господарсько-питного водопостачання, за умови що продуктивність водозаборів підземних вод не перевищує 300 кубічних метрів на добу, та використовувати надра для господарських і побутових потреб.

Отже, землевласники та землекористувачі в межах наданих їм земельних ділянок мають право видобувати підземні води без отримання спеціального дозволу для власних господарсько-побутових потреб водозаборами, продуктивність яких не буде перевищувати 300 кубічних метрів на добу.

Верховний Суд України в постанові від 01.04.2015р.(справа № 3-32гс15) вказав на те, що однією з обов'язкових умов для звільнення суб'єкта господарювання від необхідності отримання дозволу на користування надрами є видобування води з метою її використання для власних господарсько-побутових потреб. Із системного аналізу приписів глави 11 (спеціальне водокористування для задоволення питних і господарсько-побутових потреб населення), глави 13 (особливості спеціального водокористування та користування водними об'єктами для потреб галузей економіки) Водного кодексу України та приписів глави 2 (надання надр у користування), глави 4 (плата за користування надрами) Кодексу України про надра вбачається, що законодавець відносить господарсько-побутові потреби до потреб населення, натомість, виробничі потреби підприємства охоплюються поняттями "водокористування для потреб галузей економіки" та "промислові потреби".

Як встановлено судами, потужність артезіанської свердловини № 5072 максимально можливий дебет на добу - 216 м3, тобто позивач не перевищив встановленні в ст. 23 Кодексу України про надра ліміти забору води.

При цьому суд апеляційної інстанції не встановлював, а відповідач всупереч вимог ст. 71 Кодексу адміністративного судочинства України не надав належних доказів того, що позивачем здійснюється водозабір зі артезіанської свердловини № 5072 саме для виробничих потреб.

Посилання суду апеляційної інстанції на дозвіл спеціального водокористування, що виданий позивачу 30.11.2010р., та в якому зазначено ціль водокористування - виробничі та господарсько-побутові потреби, як на підтвердження того, що позивач здійснює водозабір зі артезіанської свердловини № 5072 для виробничих потреб, є необґрунтованим, оскільки вказані цілі не є взаємовиключними та можуть використовуватись суб'єктом господарювання на власний розсуд.

Оскільки позивач використовує підземні води на власній земельній ділянці та для власних господарсько-побутових потреб в обсязі не більше 300 м3, він не зобов'язаний отримувати спеціальний дозвіл на користування надрами. Отже, апеляційний суд дійшов помилкового висновку про наявність правових підстав для визнання правомірним пункту 2 оскаржуваного припису, тому відсутні були підстави для скасування постанови суду першої інстанції в цій частині.

Відносно пункту 3 припису від 16.04.2014 року № 21, згідно якого встановлено порушення ст. 21 Закону України «Про охорону праці» щодо відсутності у позивача дозволу Держгірпромнагляду щодо робіт, пов'язаних з експлуатацією свердловини № 5072 під час геологічного вивчення і розробки Великодолинського родовища підземних вод (ділянка Аккаржа), судом першої інстанції на підставі встановлених обставин зроблено правильний висновок про те, що ТОВ «СП Аквавінтекс» не веде геологічне вивчення і розробку родовищ корисних копалин, а використовує підземні води для власних потреб, тому не підпадає під дію п. 10 Додатку 2 до Порядку видачі дозволів на виконання робіт підвищеної небезпеки та на експлуатацію (застосування) машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 26.10.2011р. № 1107, згідно якого роботодавцеві необхідно отримати дозвіл на виконання робіт підвищеної небезпеки, а саме - буріння, експлуатація та капітальний ремонт свердловин під час геологічного вивчення і розробки родовищ корисних копалин.

Також колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції щодо протиправності п. 4 оскаржуваного припису, яким встановлено порушення позивачем ст. 51 Кодексу України про надра (відсутність плану розробки (проекту) Великодолинського родовища підземних вод), оскільки ТОВ «СП «Аквавінтекс» не веде розробку родовищ твердих, рідких і газоподібних копалин та переробку мінеральної сировини, у зв'язку з чим вимога ст. 51 Кодексу України про надра на дії ТОВ «СП «Аквавінтекс» щодо використання підземних вод не поширюється.

Водночас, стосовно порушень, виявлених відповідачем під час перевірки та зазначених в приписі під пунктами 5-12, колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що усунення позивачем виявлених порушень після перевірки не можуть свідчити про протиправність вимог відповідача у приписі, тому висновок суду першої інстанції про задоволення позову в цій частині є помилковим.

За вказаних обставин постанову суду першої інстанції у цій частині необхідно скасувати, ухваливши в цій частині нове рішення про відмову в задоволенні позову.

Таким чином, колегія суддів приходить до висновку про необхідність зміни постанови суду першої інстанції.

Відповідно до ст. 225 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції має право змінити судове рішення, якщо у справі немає необхідності досліджувати нові докази або встановлювати обставини, а судове рішення, яке змінюється, є помилковим тільки в частині.

Керуючись ст.ст. 220, 223, 225, 230, 232 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ТОВ "Спільне підприємство "Аквавінтекс" задовольнити частково.

Змінити постанову Одеського окружного адміністративного суду від 23.07.2014р. шляхом викладення абзацу 1 резолютивної частини постанови в наступній редакції: "Позов ТОВ "Спільне підприємство "Аквавінтекс" задовольнити частково. Визнати протиправними та скасувати пункти 1-4 припису № 21 від 16.04.2014 року, складеного Головним державним інспектором Територіального управління ДІН в БГДП за ОКПС Держгірпромнагляду в Одеській області ОСОБА_2 за результатами перевірки 16.04.2014р.

Абзац 3 резолютивної частини постанови суду першої інстанції викласти в наступній редакції: "В задоволенні решти позову відмовити.".

В іншій частині постанову Одеського окружного адміністративного суду від 23.07.2014р. залишити без змін.

Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 03.02.2015р. скасувати.

Постанова набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі, може бути переглянута Верховним Судом України з підстав і в порядку, встановлених статтями 237-244 Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя-доповідач Кочан В.М.

судді Пасічник С.С.

Швець В.В.