Історія справи

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"18" червня 2015 р. м. Київ К/800/2200/14

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:

Суддів:Черпіцької Л.Т. Розваляєвої Т.С. Маслія В.І.розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами адміністративну справу за касаційною скаргою Публічного акціонерного товариства «Миколаївобленерго» на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 05 грудня 2013 року у справі №814/1903/13-а за позовом Публічного акціонерного товариства «Миколаївобленерго» до Вознесенської районної державної адміністрації Миколаївської області про скасування розпорядження,

ВСТАНОВИЛА:

У квітні 2013 року Публічне акціонерне товариство «Миколаївобленерго» (далі - ПАТ «Миколаївобленерго» звернулось до суду з позовом до Вознесенської районної державної адміністрації Миколаївської області про визнання протиправним та скасування розпорядження першого заступника голови Вознесенської районної державної адміністрації № 855-р від 28.11.2012 р. «Про затвердження акту про результати роботи комісії по визначенню та відшкодуванню збитків за фактичне використання земельних ділянок».

Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 21 червня 2013 року позов задоволено повністю.

Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 05 грудня 2013 року скасовано постанову суду першої інстанції, в задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, Публічне акціонерне товариство «Миколаївобленерго» звернулось з касаційною скаргою, у якій просить скасувати постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 05 грудня 2013 року, та залишити в силі постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 21 червня 2013 року, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, обговоривши доводи касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що розпорядженням голови Вознесенської районної державної адміністрації від 17.06.2008 р. № 240-ра (зі змінами внесеними розпорядженням від 10.08.2012 р. № 436-р) створено та затверджено склад комісії по визначенню та відшкодуванню збитків за фактичне використання земельних ділянок (далі - Комісія).

20.11.2012 року Комісією складено акт по визначенню та відшкодуванню збитків за фактичне використання земельних ділянок, згідно висновків якого у період за 2010-2012 роки ВАТ ЕК «Миколаївобленерго» користувався земельними ділянками без документів, які посвідчували право на ці земельні ділянки, чим завдав власнику землі - Вознесенській райдержадміністрації збитки у вигляді неодержаної за вказаний період орендної плати за землю у сумі 65 232,98 грн.

Розпорядженням Вознесенської районної державної адміністрації від 28.11.2012 року № 855-р затверджено акт по визначенню та відшкодуванню збитків за фактичне використання земельних ділянок від 20.11.2012 року, згідно якого визначено збитки за фактичне використання земельних ділянок без орендної плати ВАТ ЕК «Миколаївобленерго».

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що акт про визначення збитків власнику землі від 20.11.2012 року не є належним доказом, яким встановлено вину позивача у завданні збитків. Крім того, оскільки межі земельної ділянки в натурі не встановлені, розрахунок збитків відповідачем помилково проведено на підставі рішень сільських рад Вознесенського району про плату за оренду землі, який може бути застосовано лише щодо земельних ділянок в розумінні ст. 79 Земельного кодексу України.

Натомість, суд апеляційної інстанції відмовляючи у задоволенні позову дійшов висновку, що оскаржуване розпорядження, в якому зафіксовані розмір завданих збитків, не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні положень Кодексу адміністративного судочинства України та не спричиняє виникнення будь-яких прав і обов'язків осіб чи суб'єктів владних повноважень, оскільки, не містить обов'язкових приписів для позивача, дотримання яких забезпечується правовими механізмами.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає передчасними такі висновки судів виходячи з наступного.

У відповідності до статті 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Згідно з пунктом 1 частини 2 статті 17 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Відповідно до статті 6 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» на виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, щорічного послання Президента України до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України, актів Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які відповідно до закону забезпечують нормативно-правове регулювання, власних і делегованих повноважень голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники структурних підрозділів - накази.

Згідно з статтею 43 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» акти місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, актам Президента України та Кабінету Міністрів України або інтересам територіальних громад чи окремих громадян, можуть бути оскаржені до органу виконавчої влади вищого рівня або до суду.

Розпорядження голови державної адміністрації, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються Президентом України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку.

Таким чином, розпорядження першого заступника голови Вознесенської районної державної адміністрації № 855-р від 28.11.2012 р. є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні ст.17 КАС України.

Як вбачається зі змісту адміністративного позову, предметом спору у даній справі є питання щодо правомірності дій відповідача, як суб'єкта владних повноважень, при винесенні розпорядження про затвердження акту визначення розміру та відшкодування збитків.

В силу частини 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 156 Земельного кодексу України (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) визначено, що власникам землі та землекористувачам відшкодовуються збитки, заподіяні внаслідок: а) вилучення (викупу) сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагарників для потреб, не пов'язаних із сільськогосподарським і лісогосподарським виробництвом; б) тимчасового зайняття сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагарників для інших видів використання; в) встановлення обмежень щодо використання земельних ділянок; г) погіршення якості ґрунтового покриву та інших корисних властивостей сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагарників; ґ) приведення сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагарників у непридатний для використання стан; д) неодержання доходів за час тимчасового невикористання земельної ділянки.

Згідно з статтею 157 Земельного кодексу України (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам здійснюють органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, громадяни та юридичні особи, які використовують земельні ділянки, а також органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, громадяни та юридичні особи, діяльність яких обмежує права власників і землекористувачів або погіршує якість земель, розташованих у зоні їх впливу, в тому числі внаслідок хімічного і радіоактивного забруднення території, засмічення промисловими, побутовими та іншими відходами і стічними водами.

Порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі і землекористувачам встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.1993 року № 284 затверджено Порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, відповідно до пункту 1 якого встановлено, що власникам землі та землекористувачам відшкодовуються збитки, заподіяні вилученням (викупом) та тимчасовим зайняттям земельних ділянок та неодержанням доходів у зв'язку з тимчасовим невикористанням земельних ділянок.

Згідно з пунктом 2 Порядку розміри збитків визначаються комісіями, створеними Київською та Севастопольською міськими, районними державними адміністраціями, виконавчими комітетами міських (міст обласного значення) рад.

До складу комісій включаються представники Київської, Севастопольської міських, районних державних адміністрацій, виконавчих комітетів міських (міст обласного значення) рад (голови комісій), власники землі або землекористувачі (орендарі), яким заподіяні збитки, представники підприємств, установ, організацій та громадяни, які будуть їх відшкодовувати, представники державних органів земельних ресурсів і фінансових органів, органів у справах містобудування і архітектури та виконавчих комітетів сільських, селищних, міських (міст районного значення) рад, на території яких знаходяться земельні ділянки.

Результати роботи комісій оформляються відповідними актами, що затверджуються органами, які створили ці комісії.

Пунктами 3-5 Порядку визначено, що відшкодуванню підлягають: вартість житлових будинків, виробничих та інших будівель і споруд, включаючи незавершене будівництво; вартість плодоягідних та інших багаторічних насаджень; вартість лісових і дерево-чагарникових насаджень; вартість водних джерел (колодязів, ставків, водоймищ, свердловин тощо), зрошувальних і осушувальних систем, протиерозійних і протиселевих споруд; понесені витрати на поліпшення якості земель за період використання земельних ділянок з урахуванням економічних показників, на незавершене сільськогосподарське виробництво (оранка, внесення добрив, посів, інші види робіт), на розвідувальні та проектні роботи; інші збитки власників землі і землекористувачів, у тому числі орендарів, включаючи і неодержані доходи, якщо вони обгрунтовані*.

Розміри збитків визначаються в повному обсязі відповідно до реальної вартості майна на момент заподіяння збитків, проведених витрат на поліпшення якості земель (з урахуванням ринкової або відновної вартості).

Збитки відшкодовуються власникам землі і землекористувачам, у тому числі орендарям, підприємствами, установами, організаціями та громадянами, що їх заподіяли, за рахунок власних коштів не пізніше одного місяця після затвердження актів комісій, а при вилученні (викупі) земельних ділянок - після прийняття відповідною радою рішення про вилучення (викуп) земельних ділянок у період до видачі документа, що посвідчує право на земельну ділянку підприємства, установи, організації або громадянина.

Отже, Вознесенська районна державна адміністрація, вважаючи, що позивачем завдано збитків у вигляді неодержаних доходів, мала право та повноваження прийняти рішення про затвердження акту комісії щодо визначення розміру збитків.

З огляду на це, колегія суддів дійшла висновку, що приймаючи спірне розпорядження відповідач діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Водночас, колегія суддів вважає, що суди попередніх інстанцій помилково досліджували питання про наявність підстав для відшкодування збитків.

Так, відповідно до п.3 акту про результати роботи комісії по визначенню та відшкодуванню збитків за фактичне використання земельних ділянок, в разі несплати суми збитків в місячний термін з дня затвердження цього акту, матеріали будуть направлення до прокуратури з метою відшкодування збитків в судовому порядку.

Тобто, у разі несплати збитків у добровільному порядку, питання щодо наявності підстав для стягнення збитків з ПАТ «Миколаївобленерго» належить вирішувати під час розгляду справи про стягнення збитків.

Вказаний акт є лише одним з доказів, який може бути досліджений господарським судом у справі про стягнення збитків.

Повноваження відповідача у даному випадку обмежуються лише затвердженням акту комісії щодо визначення розміру збитків у встановленому порядку. Що ж стосується відшкодування виявлених збитків, вони відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Разом з тим, питання щодо наявності підстав для відшкодування збитків з Товариства належить вирішувати у порядку господарського судочинства під час розгляду справи про стягнення збитків. Саме під час розгляду такої справи відповідно до приписів статей 22, 1166 Цивільного кодексу України з'ясовується наявність усіх елементів правопорушення, що дає підстави для стягнення збитків: наявність шкоди, протиправна поведінка, причинний зв'язок між шкодою та протиправною поведінкою та виною.

Зважаючи на викладене, судова колегія дійшла висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.

Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку, що судові рішення ухвалені з порушенням норм матеріального права, а тому підлягають скасуванню з ухваленням нового рішення.

Відповідно до ст. 229 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, якщо обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення.

Керуючись статтями 220, 222, 223, 229, 230, 232 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Вищого адміністративного суду України, -

ПОСТАНОВИЛА:

Касаційну скаргу Публічного акціонерного товариства «Миколаївобленерго» задовольнити частково.

Постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 21 червня 2013 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 05 грудня 2013 року скасувати, та ухвалити у справі нове рішення.

В задоволенні позову Публічного акціонерного товариства «Миколаївобленерго» до Вознесенської районної державної адміністрації Миколаївської області про скасування розпорядження - відмовити.

Постанова набирає законної сили через п'ять днів після направлення копії особам, які беруть участь у справі та може бути переглянута в порядку ст.ст. 235-2391 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: