Історія справи

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"12" червня 2014 р. м. Київ К/800/18220/14

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі

суддів: Васильченко Н.В., Калашнікової О.В., Леонтович К.Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження в приміщенні суду справу за касаційною скаргою Управління освіти, молоді і спорту Іршавської районної державної адміністрації Закарпатської області на постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 12 лютого 2013 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2014 року у справі № 2а-0770/3442/12 за позовом Державної фінансової інспекції в Закарпатській області до Відділу освіти Іршавської районної державної адміністрації Закарпатської області про зобов'язання виконати вимогу, -

в с т а н о в и л а :

У листопаді 2012 року Державна фінансова інспекція в Закарпатській області звернулася в суд позовом до відділу освіти, молоді і спорту Іршавської районної державної адміністрації Закарпатської області, в якому просила зобов'язати відділ освіти Іршавської районної державної адміністрації Закарпатської області в особі його керівника начальника відділу Хрипти Костянтина Володимировича забезпечити повне виконання вимоги Хустської об'єднаної державної фінансової інспекції від 11.06.2012 року за №15-13/469 щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань використання і збереження державних фінансових та матеріальних ресурсів, що призвели до втрат, на загальну суму 565340,22 грн.

Позовні вимоги мотивовані тим, що відповідачем не виконана вказана вимога та не забезпечене усунення виявлених фінансових порушень на загальну суму 565340,22 грн., що свідчить про невиконання та порушення вимог ст.15 Закону України "Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні" від 26.01.1993 року № 2939-XII (Далі - Закон № 2939-XII), якою передбачено, що законні вимоги службових осіб державної контрольно-ревізійної служби є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що ревізуються чи перевіряються.

Постановою Закарпатського окружного адміністративного суду від 12 лютого 2013 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2014 року, позовні вимоги задоволені. Зобов'язаний відділ освіти Іршавської районної державної адміністрації Закарпатської області в особі його керівника начальника відділу Хрипти Костянтина Володимировича забезпечити повне виконання вимоги Хустської об'єднаної державної фінансової інспекції від 11.06.2012 року № 15-13/469 щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань використання і збереження державних фінансових та матеріальних ресурсів, що призвели до втрат на загальну суму 565340 грн. 22 коп.

Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій управління освіти, молоді і спорту Іршавської районної державної адміністрації Закарпатської області звернулося до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права.

Перевіривши правову оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, доводи касаційної скарги, проаналізувавши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідно до п.3.3.3 Плану роботи Хустської об'єднаної державної фінансової інспекції на І квартал 2012 року та на підставі направлення від 07.02.2012 року за № 04, виданого начальником Хустської об'єднаної державної фінансової інспекції, заступником начальника інспекції з 08.02.2012 року по 17.04.2012 року, з перервою з 17.02.2012 року по 14.03.2012 року у зв'язку з проведенням зустрічних звірок відповідно до питань програми ревізії, проведена планова ревізія фінансово-господарської діяльності у відділі освіти Іршавської районної державної адміністрації за період з 01.07.2009 року по 31.12.2011 року, якою встановлений ряд порушень. Результати ревізії відображені в акті ревізії від 24.04.2012 року за № 15-16/016.

За результатами ревізії виявлені фінансові порушення, що призвели до втрат фінансових і матеріальних ресурсів, на загальну суму 2 864 064,48 грн., зокрема: незаконних витрат бюджетних коштів на суму 1 097 229,15 грн.; недоотримання фінансових ресурсів на суму 31 765,26 грн.; фінансових порушень, що не призвели до збитків (тендера) на суму 1 468 144,07 грн.; інших фінансових порушень на суму 266 926,00 грн.

В ході ревізії завдяки вжитим заходам відділу освіти Іршавської РДА відшкодовані незаконні витрати на суму 138 635,56 грн.

З метою забезпечення повного та своєчасного усунення виявлених фінансових порушень на підставі п.7 ст.10 та ст.15 Закону №2939-XI Хустською об'єднаною державною фінансовою інспекцією начальнику відділу освіти Іршавської районної державної адміністрації пред'явлена вимога №15-13/469 від 11.06.2012 р. "Про усунення недоліків та порушень", якою зобов'язано відповідача до 13.07.2012 року поінформувати контролюючий орган про вжиті заходи і виконання з наданням завірених копій належних документів, що підтверджують усунення порушень та недоліків. На виконання вимоги інспекції начальником відділу освіти Іршавської районної державної адміністрації Хриптою К.В. Хустська об'єднана державна фінансова інспекція проінформована про часткове усунення фінансових порушень на загальну суму 95347,95 грн. з наданням копій підтверджуючих документів.

Станом на 14 листопада 2012 року, невиконаною є частина вимог Хустської об'єднаної державної фінансової інспекції на загальну суму 565340,22 грн.

Суди першої та апеляційної інстанції, задовольняючи позов послалися на ті обставини, що право позивача на звернення до суду в інтересах держави, у разі не забезпечення виконання вимог підконтрольною установою щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, встановлене Законом № 2939-XII. При цьому відповідачем не надані докази виконання вимоги позивача в повному обсязі.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України не погоджується з наведеними з висновками судів першої та апеляційної інстанції виходячи з наступного.

Згідно обставин справи між сторонами виник спір щодо законності вимоги Хустської об'єднаної державної фінансової інспекції від 11.06.2012 року за № 15-13/469 щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань використання і збереження державних фінансових та матеріальних ресурсів, що призвели до втрат, на загальну суму 565340,22 грн. (Далі - Вимога).

Суди попередніх інстанцій посилалися на ті обставини, що склад допущених відповідачем порушень, що відображені у акті перевірки, є в межах компетенції позивача, тож, з огляду на невиконання положень викладених у Вимозі позов підлягає задоволенню.

Колегія суддів не погоджується з наведеними висновками судів попередніх інстанцій.

Судами було встановлено, що згідно Вимоги відділ освіти, молоді і спорту Іршавської районної державної адміністрації Закарпатської області зобов'язано: провести претензійно-позовну роботу з одержувачами коштів за неповернутими підзвітними сумами коштів на загальну суму 2777,39 грн.(п.3 Вимоги); відобразити в обліку заборгованість перед фізичними особами та донарахувати доходів у вигляді індексації заробітної плати на загальну суму 31765,26 грн. (п.4 Вимоги); стягнути 1090,62 грн. зайво виплачених виплат працівникам-сумісникам за невідпрацьований час, з осіб, які їх отримали безпідставно, в порядку та розмірах встановлених ст.ст.127,136 КЗпП України. У разі пропуску встановленого строку - відшкодувати порушення за рахунок керівника, що допустив зайві грошові виплати (ст. 133 КЗпП) (п.5 Вимоги); провести претензійно-позовну роботу з контрагентами (підрядниками надавачами послуг) щодо відшкодування зайвих виплат шляхом повернення коштів або виконання відповідного обсягу робіт чи надання послуг на суму 189081,32 грн.. В іншому випадку стягнути з осіб, винних у проведенні зайвих виплат, шкоду у порядку та розмірі встановленому ст.ст.130-136 Кодексу законів про працю України (п.6 Вимоги); провести претензійно-позовну роботу з контрагентом щодо відшкодування коштів на суму 179578,86 грн.. В іншому випадку стягнути з осіб, винних у безпідставному покритті за рахунок бюджетних коштів витрат сторонніх юридичних та фізичних осіб на суму 179578,86 грн. шкоду у порядку та розмірі встановленому ст.ст. 130-136 Кодексу законів про працю України. (п.7 Вимоги); провести перерахунок та відповідні взаємозвірки щодо сум внесків до державних цільових фондів та повернути зайво сплачені кошти в сумі 253460,79 грн. (зарахувати в рахунок майбутніх платежів), (п.8 Вимоги); стягнути з винних осіб нестачу матеріальних цінностей на загальну суму 2933,93 грн. в порядку та розмірах встановлених ст.ст.130-136 КЗпП України, постановою Кабінету Міністрів України від 22.01.1996 №116, з яких відповідну суму в порядку, визначеному вказаною постановою, перерахувати в дохід Державного бюджету (п.9 Вимоги); винних притягнути до дисциплінарної відповідальності (п.10 Вимоги); укласти угоди з орендарями щодо відшкодування витрат по оплаті комунальних послуг (теплопостачання, жодний водопостачання та водовідведення) (п.11 Вимоги).

Відповідно ст.2 Закону № 2939-XI головним завданням державної контрольно-ревізійної служби є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності в міністерствах та інших органах виконавчої влади, в державних фондах, у бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), виконанням місцевих бюджетів, розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.

Відповідно до статті 10 Закону №2939-XII органу державного фінансового контролю надається право, зокрема, звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечене виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Статтею 15 Закону № 2939-XII передбачено, що вимоги службових осіб державної контрольно-ревізійної служби є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що ревізуються.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що у Вимозі позивач ставить вимоги до відповідача по зобов'язанню провести претензійно-позовну роботу, а у разі неможливості стягнення збитків у судовому порядку, стягнути з осіб, винних у вказаному порушенні збитки в порядку, визначеному чинним законодавством.

Відповідно ст.2 Закону № 2939-ХІІ порядок проведення Державною контрольно-ревізійною службою державного фінансового аудиту та інспектування встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Пунктом 35 Порядку проведення інспектування державною контрольно ревізійною службою, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 р. № 550, визначено, що виявлені допущені об'єктом контролю порушення законодавства, контроль за дотриманням якого віднесений до компетенції служби, фіксуються в констатуючій частині акта ревізії з обов'язковим посиланням на норми законів чи інших нормативно-правових актів, які порушені, та зазначенням винних у їх допущенні осіб.

Пункт 50 Порядку передбачає, що за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи служби вживають заходів для забезпечення: притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущених порушеннях працівників об'єкту контролю; звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства; застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.

Аналізуючи головні завдання державної контрольно-ревізійної служби визначених у статті 2 і обсягу прав, встановлених статтею 10 Закону №2939-ХІІ слід зазначити, що відповідач здійснюючи державний фінансовий контроль за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, ефективним використанням коштів і майна реалізує такі повноваження через механізм вилучення в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, стягнення у дохід держави коштів, одержаних підконтрольними установами, за незаконними угодами, без встановлених законом підстав та з порушенням чинного законодавства, звернення до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечене виконання вимог щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також порушення перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства, накладати у випадках, передбачених законодавчими актами, на керівників та інших службових осі підконтрольних установ адміністративні стягнення.

Отже, в своїх позовних вимогах органи Держфінконтролю повинні чітко визначити, які саме дії має вчинити відповідач, а не ставити загальну вимогу щодо виконання вимоги про усунення порушень, які є обов'язковими до виконання, але не містять посилань на вчинення конкретних дій конкретними особами та спосіб вчинення цих дій.

При цьому, позивач в даних спірних правовідносинах ставить саме загальні вимоги щодо виконання Вимоги про усунення порушень від 11.06.2012 р., без зазначення винних осіб у допущених порушеннях та конкретних сум стягнення та з кого підлягає стягненню спірна сума, що унеможливлює визначитися у способі захисту порушеного права та інтересів держави.

Крім того, приписи зазначених норм матеріального права не наділяють суб'єкта владних повноважень правами щодо спонукання господарюючого суб'єкта на проведення претензійно-позовної роботи та зобов'язання звернення до суду про стягнення безпідставно отриманих коштів з іншого господарюючого суб'єкту.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

З урахуванням наведеного колегія суддів вважає, що Державна фінансова інспекція України зобов'язуючи відділ освіти, молоді і спорту Іршавської районної державної адміністрації Закарпатської області звернутися до суду для стягнення безпідставно отриманих коштів, вийшла за межі наданих владних повноважень.

Разом з тим, згідно з п.49 Порядку проведення інспектування державною фінансовою інспекцією, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №550 від 20.04.2006 року, у разі коли діями чи бездіяльністю працівників об'єкта контролю державі або підконтрольній установі заподіяна матеріальна шкода, орган служби ставить вимоги перед керівником об'єкту контролю та органом його управління щодо пред'явлення цивільних позовів до винних осіб

Відповідно до ст.130 Кодексу законів про працю України працівники несуть матеріальну відповідальність за шкоду, заподіяну підприємству, установі, організації внаслідок порушення покладених на них трудових обов'язків. При покладенні матеріальної відповідальності права і законні інтереси працівників гарантуються шляхом встановлення відповідальності тільки за пряму дійсну шкоду, лише в межах і порядку, передбачених законодавством, і за умови, коли така шкода заподіяна підприємству, установі, організації винними протиправними діями (бездіяльністю) працівника. Ця відповідальність, як правило, обмежується певною частиною заробітку працівника і не повинна перевищувати повного розміру заподіяної шкоди, за винятком випадків, передбачених законодавством.

За наявності зазначених підстав і умов матеріальна відповідальність може бути покладена незалежно від притягнення працівника до дисциплінарної, адміністративної чи кримінальної відповідальності.

Працівник, який заподіяв шкоду, може добровільно покрити її повністю або частково. За згодою власника або уповноваженого ним органу працівник може передати для покриття заподіяної шкоди рівноцінне майно або поправити пошкоджене.

Відповідно до ст.130 Кодексу законів про працю України не одержані або списані в доход держави прибутки з підстав, пов'язаних з неналежним виконанням працівником трудових обов'язків (так само як і інші неодержані прибутки) не можуть включатися до шкоди, яка підлягає відшкодуванню.

Позивачем у заявленій вимозі, а також судами попередніх інстанцій не встановлені, особи порушення фінансової дисципліни та яка шкода ними заподіяна, відшкодування якої має здійснюватися за рахунок винних матеріально-відповідальних осіб.

З огляду на зазначене, Вимога позивача стосовно стягнення з осіб, винних у проведенні зайвих виплат, шкоди у порядку та розмірі встановленому ст. ст. 130-136 Кодексу законів про працю України не відповідає вимогам закону.

Виходячи з наведеного колегія суддів вважає, що є наявні підстави для відмови у задоволенні позову.

Відповідно ст.229 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, якщо обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України прийшла до висновків, що обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанції при ухваленні судових рішень порушили норми матеріального та процесуального права, що призвело до ухвалення необґрунтованих та незаконних рішень.

За таких обставин доводи касаційної скарги спростовують висновки судів першої і апеляційної інстанцій, а тому касаційна скарга підлягає частковому задоволенню із скасуванням рішень судів першої і апеляційної інстанцій з ухваленням нового рішення про відмову в задоволенні позову за безпідставністю і необґрунтованістю виходячи з вищенаведеного.

Керуючись ст.ст. 220, 222, 223, 229, 230, 232 Кодексу адміністративного судочинства України колегія суддів Вищого адміністративного суду України, -

П О С Т А Н О В И Л А :

Касаційну скаргу управління освіти, молоді і спорту Іршавської районної державної адміністрації Закарпатської області задовольнити частково.

Постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 12 лютого 2013 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2014 року скасувати, ухвалити по справі нове рішення.

В задоволенні позову Державної фінансової інспекції в Закарпатській області до відділу освіти Іршавської районної державної адміністрації Закарпатської області про зобов'язання відділу освіти Іршавської районної державної адміністрації Закарпатської області в особі його керівника - начальника відділу Хрипти Костянтина Володимировича забезпечити повне виконання вимоги Хустської об'єднаної державної фінансової інспекції від 11.06.2012 року за № 15-13/469 щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань використання і збереження державних фінансових та матеріальних ресурсів відмовити.

Постанова набирає законної сили через 5 днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі і може бути переглянута Верховним Судом України з підстав передбачених ст.ст.237-239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді:

(підписи)

З оригіналом згідно

помічник судді М.В. Дрибас