Історія справи

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"05" лютого 2014 р. м. Київ К/800/30607/13

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

головуючого - Смоковича М.І.,

суддів: Мороза В.Ф., Чумаченко Т.А.,

при секретарі судового засідання: Петриченко Ю.П.

за участі представника позивача: ОСОБА_1,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в касаційній інстанції адміністративну справу

за позовом фізичної особи - підприємця ОСОБА_2 до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у місті Києві про визнання протиправним та скасування наказу, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 - представника фізичної особи - підприємця ОСОБА_2 на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 березня 2013 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2013 року,

у с т а н о в и л а :

У грудні 2012 року фізична особа - підприємець (надалі по тексту також - ФОП) ОСОБА_2 звернувся до суду з адміністративним позовом до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у місті Києві про визнання протиправним та скасування наказу.

Обґрунтовуючи свої вимоги позивач зазначив, що 31 жовтня 2011 року Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у місті Києві зареєстровано декларацію про початок виконання будівельних робіт щодо реконструкції комплексу для короткочасного відпочинку «ІНФОРМАЦІЯ_1» на острові Жуків в Голосіївському районі міста Києва.

На підставі протесту прокуратури Голосіївського району міста Києва наказом Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у місті Києві від 13 листопада 2012 року №30 «д» реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт було скасовано.

Вважав, що прийнятий відповідачем наказ є незаконним, оскільки той не наділений компетенцією та повноваженнями скасовувати реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт. Також, позивач зазначив на безпідставність протесту прокурора Голосіївського району міста Києва, на підставі якого прийнято оскаржуваний наказ, оскільки спірна земельна ділянка, на якій здійснюється реконструкція комплексу короткочасного відпочинку на підставі скасованої декларації про початок виконання будівельних робіт, не знаходиться в межах ландшафтного заказника місцевого значення «Жуків острів».

Враховуючи зазначені обставини, просив визнати протиправним та скасувати наказ Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у місті Києві від 13 листопада 2012 року №30 «д» «Про скасування декларації про початок виконання будівельних робіт».

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 березня 2013 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2013 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

У касаційній скарзі представник позивача ОСОБА_1, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, просить скасувати їх судові рішення та прийняти нову постанову, якою задовольнити позов.

Касаційна скарга підлягають частковому задоволенню з таких підстав.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням Київської міської ради від 10 липня 2003 року №638-26/798 «Про надання і вилучення земельних ділянок та припинення права користування землею» ОСОБА_2 передано в довгострокову оренду на 10 років земельну ділянку площею 0,66 га для реконструкції, експлуатації та обслуговування комплексу короткочасного відпочинку на АДРЕСА_1 за рахунок земель міської забудови.

В подальшому на вказаній земельній ділянці ОСОБА_2 було зведено нежитлові будинки громадського призначення: літ «А» - площею 308,3 кв.м літ «Б» - площею 92,7 кв. м, літ. «Г» площею 31,6 кв. м.

Інспекцією Державного архітектурно-будівельного контролю 31 жовтня 2011 року була зареєстрована Декларація про початок виконання будівельних робіт № КВ 08211067216 «Реконструкція комплексу для короткочасного відпочинку «ІНФОРМАЦІЯ_1» АДРЕСА_1.

24 жовтня 2012 року прокурором Голосіївського району міста Києва за наслідками перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства при здійсненні забудови на о. Жуків було винесено протест на декларацію про початок виконання будівельних робіт № КВ 08211067216 від 31 жовтня 2011 року №37-8083вих-12, в якому вимагалося скасувати реєстрацію декларації у зв'язку з порушенням при здійсненні забудови ст.ст. 7, 14, 25, 26 Закону України «Про природно-заповідний фонд України».

За результатами розгляду протесту прокурора відповідач прийняв наказ від 13 листопада 2012 року № 30 «д» «Про скасування декларації про початок виконання будівельних робіт».

Вважаючи зазначений наказ таким, що не відповідає вимогам законодавства та порушує його права, ФОП ОСОБА_2 звернувся до суду з позовом.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог Окружний адміністративний суд міста Києва виходив з того, що шляхом реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт № КВ 08211067216 «Реконструкція комплексу для короткочасного відпочинку «ІНФОРМАЦІЯ_1» АДРЕСА_1 Інспекцією було фактично надано дозвіл на проведення капітального будівництва без отримання відповідного погодження та з порушенням вимог статей 61, 88, 89 Водного кодексу України. Також суд першої інстанції вважає, що оскаржуване рішення прийняте Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у місті Києві на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені чинним законодавством, а тому не може бути визнано протиправним.

Зазначену позицію підтримав також Київський апеляційний адміністративний суд, який переглянув постанову суду першої інстанції та залишив її без змін.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України вищенаведені висновки судів попередніх інстанцій вважає неправильними і необґрунтованими, оскільки вони були зроблені без детального дослідження всіх обставин цієї справи.

За приписами частин першої та другої статті 34 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (в його редакції станом на момент прийняття оскаржуваного наказу, надалі по тексту - Закон № 3038-VI) замовник має право виконувати будівельні роботи після реєстрації відповідною інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю декларації про початок виконання будівельних робіт - щодо об'єктів будівництва, що належать до I - III категорій складності. Зазначені у цій статті документи, що надають право на виконання будівельних робіт, є чинними до завершення будівництва.

Частиною третьої статті 34 вищезазначеного Закону встановлено, що Державна архітектурно-будівельна інспекція у порядку, визначеному центральним органом виконавчої влади з питань будівництва, містобудування та архітектури, веде єдиний реєстр отриманих повідомлень про початок виконання підготовчих будівельних робіт, зареєстрованих декларацій про початок виконання підготовчих і будівельних робіт, виданих дозволів на виконання будівельних робіт, зареєстрованих декларацій про готовність об'єкта до експлуатації та виданих сертифікатів, відмов у реєстрації таких декларацій та у видачі таких дозволів і сертифікатів, який формується на підставі інформації, поданої відповідними інспекціями державного архітектурно-будівельного контролю.

Відповідно до норм частини другої та третьої статті 36 Закону № 3038-VI за наявності зареєстрованої декларації про початок виконання будівельних робіт, отримання замовником та генеральним підрядником чи підрядником (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) інших документів дозвільного характеру для виконання будівельних робіт не вимагається. Форма декларації про початок виконання будівельних робіт, порядок її подання та реєстрації, форма повідомлення про зміну даних у зареєстрованій декларації визначаються Кабінетом Міністрів України.

Таким чином, відповідно до Закону № 3038-VI до повноважень Державної архітектурно-будівельної інспекції віднесені: реєстрація декларації про початок виконання підготовчих і будівельних робіт або відмова в такій реєстрації, ведення єдиного реєстру таких зареєстрованих декларацій, відмова у реєстрації таких декларацій, реєстрація зміни даних у зареєстрованих деклараціях.

Проте жодною нормою даного Закону не передбачено право відповідача скасовувати реєстрацію декларацій про початок виконання підготовчих і будівельних робіт. Також не передбачено такий вид санкції або відповідальності суб'єктів містобудування, як скасування декларації про початок виконання підготовчих і будівельних робіт, нормами Закону України від 14 жовтня 1994 року № 208/94-ВР «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженого Указом Президента України від 8 квітня 2011 року № 439/2011.

Статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини тертої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

За встановленими частинами першою та другою статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України правилами кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Оскільки Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю у місті Києві, як суб'єкт владних повноважень, з урахуванням всіх встановлених фактичних обставин по справі та вимог законодавства, не довела правомірність своїх дій, колегія суддів Вищого адміністративного суду України прийшла до висновку, що відповідач, приймаючи оскаржуваний наказ, вийшов за межі наданих йому чинним законодавством повноважень, а тому його наказ від 13 листопада 2012 року №30 «д» «Про скасування декларації про початок виконання будівельних робіт» є протиправним і підлягає скасуванню.

Окремо колегія суддів вважає необхідним зазначити на судову практику Конституційного Суду України та Верховного Суду України у подібних правовідносинах щодо скасування власних рішень суб`єктами владних повноважень.

Так, у пункті 5 своєму рішенні від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування Конституційний Суд України вказав, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Ненормативні правові акти місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вони вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

Подібну правову позицію висловив і Верховний Суд України у постанові від 6 червня 2011 року за результатами перегляду справи за позовом ОСОБА_3 та ОСОБА_4 до Приморської районної адміністрації виконавчого комітету Одеської міської ради про визнання неправомірним розпорядження, прийнятого на виконання протесту прокурора. У своїй постанові, яка, відповідно до приписів статті 2442 Кодексу адміністративного судочинства України, є обов'язковою для всіх судів України, найвищий орган судової системи держави також зауважив на те, що розпорядження, яке є ненормативним правовим актом одноразового застосування і вичерпало свою дію фактом його використання, не може бути в подальшому скасоване органом, який його прийняв.

Таким чином, оскільки реєстрація декларації про початок виконання будівельних робіт щодо реконструкції комплексу для короткочасного відпочинку «ІНФОРМАЦІЯ_1» на острові Жуків в Голосіївському районі міста Києва за своїм змістом є актом одноразового застосування, який потягнув за собою певні правові наслідки, а саме вчинення ФОП ОСОБА_2 дій щодо реалізації наданого йому цією декларацією права на проведення будівельних робіт, у відповідача були відсутні будь-які правові підстави для її скасування.

Статтею 229 Кодексу адміністративного судочинства України надано право суду касаційної інстанції скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, якщо обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення.

З урахуванням того, що фактичні обставини справи судами першої та апеляційної інстанцій встановлено повно та правильно, але неправильно застосовано норми матеріального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень, відповідно до повноважень, наданих статтею 229 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів вважає необхідним їх судові рішення скасувати та ухвалити нову постанову про задоволення позову.

Керуючись статтями 223, 229, 231, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів

в и р і ш и л а :

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 березня 2013 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2013 року у цій справі скасувати.

Позов задовольнити.

Визнати протиправним та скасувати наказ Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у місті Києві від 13 листопада 2012 року №30 «д» «Про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт»

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та оскарженню не підлягає.

Головуючий М.І. Смокович

Судді В.Ф. Мороз

Т.А. Чумаченко