Історія справи

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"03" березня 2015 р. м. Київ К/9991/37852/12

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

Іваненко Я.Л., Мойсюка М.І., Тракало В.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження справу за адміністративним позовом Науково-виробничого товариства з обмеженою відповідальністю з іноземними інвестиціями "Донікс" до прокурора Петровського району м. Донецька про визнання дій протиправними та скасування вимоги, за касаційною скаргою прокуратури Петровського району м. Донецька на постанову Донецького окружного адміністративного суду від 30 березня 2012 року та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 15 травня 2012 року,-

в с т а н о в и л а :

У червні 2011 року Науково-виробниче товариство з обмеженою відповідальністю з іноземними інвестиціями "Донікс" (далі Товариство) звернулось з позовом до прокурора Петровського району м. Донецька в якому просило визнати протиправними дії відповідача щодо проведення перевірки та скасувати видану ним вимогу від 27 травня 2011 року № 98-1329 вих-11 (далі спірна вимога).

В обґрунтування позову посилалось на те, що підстав для проведення перевірки, передбачених законодавством, чинним у спірний період, у відповідача не було, тому його дії не узгоджуються з вимогами закону, а спірна вимога підлягає скасуванню як незаконна.

Вважаючи, що діями та вимогою відповідача порушені його права, Товариство просило про задоволення позову.

Постановою Донецького окружного адміністративного суду від 30 березня 2012 року, залишеною без змін ухвалою Донецького апеляційного адміністративного суду від 15 травня 2012 року, позов задоволено, визнано неправомірними дії щодо проведення перевірки та скасовано спірну вимогу відповідача.

У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального і порушення норм процесуального права, просить ухвалені ними судові рішення скасувати та відмовити у задоволенні позову.

Заслухавши доповідача, перевіривши доводи касаційної скарги, матеріали справи колегія суддів, в межах статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України, дійшла висновку про часткове задоволення скарги з таких підстав.

Задовольняючи позов суди виходили з того, що підстав для проведення перевірки у прокуратури не було, а тому дії відповідача і спірна вимога, винесена в межах цієї перевірки, не ґрунтуються на вимогах закону.

Однак, такі висновки судів частково не відповідають нормам матеріального права, з огляду на наступне.

У відповідності до статті 159 Кодексу адміністративного судочинства України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Згідно з частиною 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Так, у відповідності до статті 1 Закону України від 5 листопада 1991 року № 1798-ХІІ «Про прокуратуру» (тут і далі по тексту в редакції періоду спірних правовідносин, далі Закон № 1798-ХІІ) прокурорський нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів Кабінетом Міністрів України, міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, органами державного і господарського управління та контролю, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими Радами, їх виконавчими органами, військовими частинами, політичними партіями, громадськими організаціями, масовими рухами, підприємствами, установами і організаціями, незалежно від форм власності, підпорядкованості та приналежності, посадовими особами та громадянами здійснюється Генеральним прокурором України і підпорядкованими йому прокурорами.

Відповідно до статті 19 Закону № 1798-ХІІ предметом нагляду за додержанням і застосуванням законів є: 1) відповідність актів, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, вимогам Конституції України та чинним законам; 2) додержання законів про недоторканність особи, соціально-економічні, політичні, особисті права і свободи громадян, захист їх честі і гідності, якщо законом не передбачений інший порядок захисту цих прав; 3) додержання законів, що стосуються економічних, міжнаціональних відносин, охорони навколишнього середовища, митниці та зовнішньоекономічної діяльності.

Перевірка виконання законів проводиться за заявами та іншими повідомленнями про порушення законності, що вимагають прокурорського реагування, а за наявності приводів - також з власної ініціативи прокурора. Прокуратура не підміняє органи відомчого управління та контролю і не втручається у господарську діяльність, якщо така діяльність не суперечить чинному законодавству.

В свою чергу, згідно пункту 7 частини 1 статті 15 Закону № 1798-ХІІ Генеральний прокурор України відповідно до законів України видає обов'язкові для всіх органів прокуратури накази, розпорядження, затверджує положення та інструкції.

З метою визначення напрямів правозахисної діяльності органів прокуратури України та підвищення її ефективності, керуючись статтями 1, 4, 5, 15, 19 - 24 Закону України «Про прокуратуру», Генеральним прокурором України видано наказ від 12 квітня 2011 року № 3гн «Про організацію правозахисної діяльності органів прокуратури України» (в редакції спірного періоду, далі наказ № 3гн).

Цим наказом № 3гн, зокрема, пунктами 2, 3, 3.2 та 3.3 наказано наступне.

Правозахисну діяльність організовувати та здійснювати шляхом нагляду за додержанням і застосуванням законів Кабінетом Міністрів України, міністерствами та відомствами, іншими центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами і організаціями, незалежно від форм власності, підпорядкованості та приналежності, посадовими особами та громадянами.

Перевірки проводити за зверненнями та повідомленнями про порушення законів, у тому числі поширені у засобах масової інформації, що вказують на неналежне виконання своїх обов'язків посадовими особами контролюючих та правоохоронних органів, за матеріалами цих органів, а також за власної ініціативи.

Перевірки за власної ініціативи проводити за планом роботи відповідної прокуратури, який з урахуванням стану законності в регіоні складається на півріччя, включає поточні та перспективні заходи, які можуть корегуватися щоквартально.

Підставами для проведення позапланових перевірок є рішення колегій органів прокуратури, координаційних і міжвідомчих нарад, доручення керівництва Генеральної прокуратури України та прокуратур обласного рівня. Міським, районним, міжрайонним і прирівняним до них прокурорам про проведення за власної ініціативи позапланових заходів у п'ятиденний строк інформувати прокуратури вищого рівня.

Отже, виходячи зі змісту норм Закону № 1798-ХІІ та приписів наказу № 3гн, колегія суддів дійшла висновку про те, що перевірка за власної ініціативи проводиться у випадку наявності приводів, за затвердженим планом роботи прокуратури, а підставами для проведення позапланових перевірок є, крім іншого, відповідні рішення та доручення, при цьому, про проведення такої перевірки інформується прокуратура вищого рівня у п'ятиденний строк.

Як правильно встановлено судами, відповідачем, за власної ініціативи, вирішено провести перевірку законності укладання договорів Товариством у зв'язку з можливою наявністю ознак доведення Закритого акціонерного товариства «Ремонтно - механічний завод «Спецшахтобуріння» до банкрутства.

Підставою для проведення такої перевірки стали лист Петровської районної у місті Донецьку ради, доручення Прокуратури міста Донецька і Прокуратури Донецької області.

Разом з тим, вищезазначений лист стосувався діяльності Закритого акціонерного товариства «Ремонтно - механічний завод «Спецшахтобуріння», а доручення були видані на здійснення перевірки з питань додержання вимог законодавства про оплату праці на цьому підприємстві.

Таким чином, документи, які стали підставою для проведення відповідачем перевірки за власної ініціативи, не містили відомостей про недотримання вимог законодавства Товариством.

Окрім цього, перевірка законності укладання договорів виходить за межі повноважень органів прокуратури.

За таких обставин, відповідач, здійснюючи проведення перевірки щодо законності укладання договорів у діяльності позивача, за відсутності на те законних підстав, діяв всупереч вимогам діючого, у період спірних правовідносин, законодавства, про що правильно зазначили суди попередніх інстанцій.

Разом з тим, скасовуючи спірну вимогу, суди не врахували наступного.

За приписами частин 1 і 4 статті 8 Закону № 1798-ХІІ вимоги прокурора, які відповідають чинному законодавству, є обов'язковими для всіх органів, підприємств, установ, організацій, посадових осіб та громадян і виконуються невідкладно або у передбачені законом чи визначені прокурором строки.

Посадові особи і громадяни зобов'язані з'являтись за викликом прокурора і давати пояснення з обставин, які з'ясовуються прокурорською перевіркою. В разі ухилення від прибуття посадова особа або громадянин за постановою прокурора можуть бути доставлені примусово органами міліції.

Також, частинами 1 і 2 статті 20 встановлено, що при здійсненні прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів прокурор має право безперешкодно за посвідченням, що підтверджує займану посаду, входити у приміщення органів державної влади та органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, підпорядкованості чи приналежності, до військових частин, установ без особливих перепусток, де такі запроваджено; мати доступ до документів і матеріалів, необхідних для проведення перевірки, в тому числі за письмовою вимогою, і таких, що містять комерційну таємницю або конфіденційну інформацію. Письмово вимагати подання в прокуратуру для перевірки зазначених документів та матеріалів, видачі необхідних довідок, в тому числі щодо операцій і рахунків юридичних осіб та інших організацій, для вирішення питань, пов'язаних з перевіркою. Отримання від банків інформації, яка містить банківську таємницю, здійснюється у порядку та обсязі, встановлених Законом України «Про банки і банківську діяльність, вимагати для перевірки рішення, розпорядження, інструкції, накази та інші акти і документи, одержувати інформацію про стан законності і заходи щодо її забезпечення.

Як встановлено судами та вбачається зі змісту оскаржуваної вимоги, така видана у межах перевірки додержання вимог законодавства про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом, яка проводилась прокуратурою Петровського району міста Донецька на Закритому акціонерному товаристві «Ремонтно - механічний завод «Спецшахтобуріння».

Законність вищевказаної перевірки не є предметом цього спору, відомості стосовно протиправності дій прокуратури щодо її проведення в матеріалах справи відсутні, а вказана вимога відповідає нормам закону № 1798-ХІІ.

З огляду на викладене, підстав для скасування вимоги прокуратури Петровського району міста Донецька від 27 травня 2011 року № 98-1329 вих-11 у судів не було.

Виходячи з того, що суди правильно встановили обставини справи, але при цьому неправильно застосували норми права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень, їх слід скасувати з ухваленням нового рішення про відмову у задоволенні позову.

За приписами статті 229 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, якщо обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення.

Керуючись статтями 223, 229, 232 Кодексу адміністративного судочинства України колегія суддів,-

п о с т а н о в и л а:

Касаційну скаргу прокуратури Петровського району м. Донецька задовольнити частково.

Постанову Донецького окружного адміністративного суду від 30 березня 2012 року та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 15 травня 2012 року, в частині задоволення позову про скасування вимоги прокуратури Петровського району міста Донецька від 27 травня 2011 року № 98-1329 вих-11 скасувати, прийняти нову постанову, якою у задоволенні цієї частини позову відмовити.

В решті рішення судів першої та апеляційної інстанцій залишити без змін.

Постанова набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії сторонам і оскарженню не підлягає.

Судді: Я.Л. Іваненко

М.І. Мойсюк

В.В. Тракало