ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 лютого 2019 року

м. Київ

Справа № 927/246/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:

Міщенка І.С. - головуючого, Мачульського Г.М., Чумака Ю.Я.

за участю секретаря судового засідання - Кравченко О.В.

учасники справи:

заступник керівника Чернігівської місцевої прокуратури

від прокуратури - Насадчук Ж.Д.; Сидоренко Ю.К.

позивач - Седнівська селищна рада Чернігівського району Чернігівської області

представник позивача - Шевчик М.О.

відповідач - Товариство з обмеженою відповідальністю "Компанія "Командор"

представник відповідача - не з'явився

розглянув у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу заступника прокурора міста Києва

на постанову Північного апеляційного господарського суду у складі Скрипки І.М. - головуючого, Разіної Т.І., Тищенко А.І. від 01 листопада 2018 року

Історія справи

Фактичні обставини, встановлені судами

1. 05.12.2006 між Седнівською селищною радою (орендодавець) та ТОВ "Компанія "Командор" (орендар) укладено договір оренди земельної ділянки загальною площею 4,04 га у межах смт. Седнів строком на 49 років.

2. Відповідно до пунктів 5, 9 договору нормативна грошова оцінка земельної ділянки становить 62 216 грн. орендна плата становить 2696,61 грн. на рік (з урахуванням додаткової угоди від 10.06.2011). Умовами пункту 13 договору передбачена можливість перегляду розміру орендної плати один раз на 3 роки, зокрема, у випадку підвищення цін, тарифів.

3. Згідно з витягом від 29.08.2017 № 155 з технічної документації нормативна грошова оцінка орендованої відповідачем земельної ділянки станом на 2017 рік становить 4 517 637,12 грн.

4. Враховуючи збільшення розміру нормативної грошової оцінки земельної ділянки, позивач прийняв рішення від 25.09.2017 про внесення змін до спірного договору оренди щодо зміни нормативної грошової оцінки земельної ділянки та сплати орендної плати в розмірі 12% та у подальшому звернувся до відповідача з листами від 17.10.2017 №280 (з проектом додаткової угоди) та від 21.11.2017 №307 з метою внесення відповідних змін до договору, які відповідачем проігноровані.

Короткий зміст позовних вимог

5. У березні 2018 року заступник керівника Чернігівської місцевої прокуратури (далі - прокурор) в інтересах держави в особі Седнівської селищної ради Чернігівського району Чернігівської області (далі - Седнівська селищна рада, позивач) звернувся з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю "Компанія "Командор" (далі - відповідач) про внесення змін до договору оренди земельної ділянки від 05.12.2006 шляхом встановлення розміру нормативної грошової оцінки земельної ділянки в обсязі 4 517 637,12 грн. та орендної плати в розмірі 12% від нормативної грошової оцінки.

6. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідач ухиляється від оформлення додаткової угоди до договору оренди в частині збільшення розміру орендної плати, а з огляду на умови договору, положення статті 651 Цивільного кодексу України та статті 30 Закону України "Про оренду землі" спір між сторонами щодо внесення змін договору підлягає вирішенню в судовому порядку.

7. Стосовно підстав для захисту інтересів держави прокурор зазначив, що зволікання з внесенням відповідних змін до договору оренди внаслідок бездіяльності відповідача призводить до недоотримання місцевим бюджетом коштів від орендної плати за землю, а розмір фактично сплаченої відповідачем орендної плати не відповідає вимогам статті 288 Податкового кодексу України.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції

8. Рішенням господарського суду Чернігівської області від 09 липня 2018 року позов задоволено, внесено зміни до пунктів 5, 9 договору оренди землі від 05.12.2006 шляхом встановлення нормативної грошової оцінки земельної ділянки 4 517 637,12 грн. та орендної плати в розмірі 12% від нормативної грошової оцінки.

9. Рішення мотивовано тим, що нормами чинного законодавства передбачена можливість зміни умов договору за рішенням суду на вимогу однієї зі сторін. При цьому нормативна грошова оцінка земельної ділянки, яка є підставою для визначення розміру орендної плати, є регульованою, а її зміна є підставою для відповідної зміни умов договору оренди в частині розміру орендної плати, що також передбачено і умовами договору. Запропонована ставка орендної плати в розмірі 12% від нормативної грошової оцінки відповідає приписам статті 288 Податкового кодексу України.

Короткий зміст постанови суду апеляційної інстанції

10. Постановою Північного апеляційного господарського суду від 01 листопада 2018 року рішення господарського суду Чернігівської області від 09 липня 2018 року скасовано, позовну заяву прокурора залишено без розгляду.

11. Постанова мотивована тим, що прокурором не обґрунтовано наявності визначених законодавством підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді, зокрема не доведено, що уповноважений орган, в інтересах якого він звернувся з позовом, не здійснює або неналежним чином здійснює свої повноваження щодо захисту інтересів держави.

12. При цьому апеляційний господарський суд, пославшись у тому числі на правову позицію Верховного Суду в постанові від 20.09.2018 у справі №924/1237/17 наголосив, що прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом та не може бути альтернативним суб'єктом звернення до суду і фактично замінювати відповідний уповноважений на захист інтересів держави орган.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

13. Не погоджуючись із указаною постановою суду апеляційної інстанції, прокурор звернувся з касаційною скаргою, в якій просить її скасувати, рішення суду першої інстанції залишити в силі.

Аргументи учасників справи

Доводи прокурора, який подав касаційну скаргу (узагальнено)

14. Висновок суду апеляційної інстанції про те, що прокурором не обґрунтовано наявності підстав для представництва інтересів держави, є помилковим, зроблений внаслідок неправильного застосування статті 23 Закону України "Про прокуратуру" та в порушення вимог статті 86 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) щодо порядку оцінки доказів.

15. Суд не врахував, що надані докази свідчать про тривалу бездіяльність позивача щодо внесення змін до спірного договору, що призводить до недоотримання місцевим бюджетом коштів від орендної плати за землю та у свою чергу порушує майнові інтереси держави, з метою захисту яких прокурор і подав даний позов.

16. Судом не досліджено та не зазначено, які саме докази підтверджують наявність відчуття нерівності у сторони відповідача внаслідок участі прокурора на боці позивача у даній справі

Позиція позивача у відзиві на касаційну скаргу

17. Відповідно до статті 118 ГПК України Верховний Суд не розглядає наданий позивачем 31.01.2019 відзив на касаційну скаргу внаслідок порушення останнім встановленого в ухвалі Верховного Суду від 11.12.2018 строку для вчинення такої процесуальної дії.

Позиція Верховного Суду

Оцінка аргументів учасників справи і висновків суду апеляційної інстанції

18. Предметом судового розгляду у даній справі є позовні вимоги прокурора про внесення змін до договору оренди землі комунальної власності стосовно розміру орендної плати внаслідок збільшення нормативної грошової оцінки землі.

19. Як встановлено судом апеляційної інстанції, при зверненні з даним позовом в обґрунтування необхідності самостійного захисту інтересів держави прокурор вказав на тривалу бездіяльність Седнівської селищної ради, яка полягала у невжитті останньою заходів із урегулювання спірних орендних правовідносин в судовому порядку, що, на думку прокурора, свідчить про неналежний захист цим органом інтересів держави.

20. Верховний Суд наголошує, що прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт третій частини другої статті 129 Конституції України).

21. Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" від 31.03.2005).

22. Пункт третій частини першої статті 131-1 Конституції України передбачає можливість представництва прокурором інтересів держави у виключних випадках. Тому необхідно з'ясувати, що мається на увазі під "виключним випадком" і чи є таким випадком ситуація у конкретній справі.

23. Насамперед, випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави". "Інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необгрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

24. У рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені та ефективні органи.

25. Аналіз частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох "виключних" випадках:

(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

(2) у разі відсутності такого органу.

26. Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

27. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

27.1. "Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

27.2. "Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

27.3. "Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

28. При цьому захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

29. Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

30. Більше того, саме лише посилання в позовній заяві на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви для розгляду недостатньо. У такому разі прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону (наприклад, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовця, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків тощо).

31. У даній справі апеляційним судом не встановлено обставин, які б давали підстави для висновку про невиконання або неналежне виконання Седнівською селищною радою, яка є самостійною юридичною особою з повним обсягом процесуальної дієздатності, своїх функцій щодо захисту майнових інтересів територіальної громади. Навпаки, обставини справи свідчать про вжиття позивачем заходів з метою приведення договірних правовідносин з відповідачем у відповідність до вимог чинного законодавства (пункт 4 Постанови). Сама по собі обставина не звернення позивача з позовом протягом певного періоду, без з'ясування фактичного стану правовідносин між сторонами спору, не свідчить про неналежне виконання таким органом своїх функцій із захисту інтересів держави.

32. Зазначене вище узгоджується з усталеними правовими висновками Верховного Суду, зокрема в постанові об'єднаної палати Касаційного господарського суду від 07.12.2018 у справі № 924/1256/17, а також у постановах Верховного Суду від 23.10.2018 у справі № 926/03/18, від 23.09.2018 у справі № 924/1237/17.

33. Одночасно Верховний Суд наголошує, що обставини дотримання прокурором встановленої частинами 3, 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" процедури, яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом, підлягають з'ясуванню судом не залежно від того, чи має місце факт порушення інтересів держави у конкретних правовідносинах, оскільки відповідно до приписів статей 53, 174 ГПК України недотримання такої процедури унеможливлює розгляд заявленого прокурором позову по суті. У той же час відповідний уповноважений орган держави (за його наявності), виконуючи свої функції, не позбавлений можливості самостійно звернутись до суду з метою захисту інтересів держави.

34. З урахуванням вищенаведеного Верховний Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про відсутність у даному випадку законних підстав для представництва інтересів держави, що свідчить про заявлення позову особою, яка не має процесуальної дієздатності та є підставою для залишення позову без розгляду відповідно до пункту 1 частини 1 статті 226 ГПК України.

35. З огляду на зазначене доводи касаційної скарги в пунктах 14, 15, 16 Постанови відхиляються, оскільки за своєю суттю зводяться до вимог про переоцінку доказів та встановлення інших обставин справи, що виходить за межі перегляду справи судом касаційної інстанції (стаття 300 ГПК України).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

36. Враховуючи вищевикладене та межі перегляду справи судом касаційної інстанції, касаційна скарга прокурора задоволенню не підлягає, а оскаржувана постанова підлягає залишенню без змін як така, що прийнята з дотриманням норм матеріального та процесуального права.

Керуючись статтями 300, 301, 306, 308, 309, 314, 315, 317 ГПК України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В :

1. Касаційну скаргу заступника прокурора міста Києва залишити без задоволення.

2. Постанову Північного апеляційного господарського суду від 01 листопада 2018 року у справі № 927/246/18 залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Міщенко І.С.

Судді Мачульський Г.М.

Чумак Ю.Я.