Історія справи

Ухвала КАС ВП від 26.06.2018 року у справі №810/1428/17

ПОСТАНОВА

Іменем України

31 липня 2019 року

Київ

справа №810/1428/17

адміністративне провадження №К/9901/54084/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Мельник-Томенко Ж.М.,

суддів Жука А.В., Мартинюк Н.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом товариства з обмеженою відповідальністю «Клайт» до Управління інфраструктури Київської обласної державної адміністрації, третя особа: товариство з обмеженою відповідальністю «Кіо-Транс», про визнання протиправним та скасування наказу,

за касаційною скаргою товариства з обмеженою відповідальністю «Клайт» на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 29.05.2018 (колегія суддів у складі: Аліменка В.О., Безименної Н.В., Кучми А.Ю.)

ВСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

У квітні 2017 року товариство з обмеженою відповідальністю «Клайт» (далі - позивач, ТОВ «Клайт») звернулось до суду з адміністративним позовом до Управління інфраструктури Київської обласної державної адміністрації (далі - відповідач, Управління інфраструктури Київської ОДА), в якому просило визнати протиправним та скасувати наказ від 24.03.2017№ 3-од «Про організацію перевезень на маршруті № 301 «Вишневе-Київ АС «Дачна»».

Свої вимоги обґрунтувало тим, що спірний наказ, яким була припинена дія договору від 19.05.2015 № 120708-14/1 про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування № 301 «Вишневе-Київ АС «Дачна»» видано з порушенням статті 651 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України).

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Київський окружний адміністративний суд постановою від 10.11.2017 адміністративний позов задовольнив: визнав протиправним та скасував наказ Управління інфраструктури Київської ОДА від 24.03.2017 № 3-од «Про організацію перевезень пасажирів на маршруті № 301 «Вишневе-Київ АС «Дачна»».

Судове рішення першої інстанції мотивовано тим, що договір від 19.05.2015 № 120708-14/1 є адміністративним, оскільки являє собою спільний правовий акт суб`єкта владних повноважень та іншої особи, що ґрунтується на їх воле узгодженні, визначає взаємні права та обов`язки у публічно-правовій сфері і укладається на підставі закону. Публічно-правовою сферою у даному випадку є сфера автомобільного транспорту на відповідній території, регулювання і контроль у якій здійснює Київська ОДА. Незважаючи на вид договору як адміністративний, порядок його укладання, дії та розірвання унормовано ЦК України, Порядком проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.12.2008 № 1081 (далі - Порядок № 1081) та самим договором. Підстава, яка була зазначена у наказі від 24.03.2017 № 3-од для його припинення, вказаними нормативно-правовими актами не передбачена. До того ж, на переконання суду, в.о начальника Управління інфраструктури, приймаючи спірний наказ вийшов за межі наданих йому Положенням про управління інфраструктури Київської обласної державної адміністрації, затвердженим Розпорядженням голови Київської ОДА від 22.06.2015 № 225 (далі - Положення № 225), повноважень.

Київський апеляційний адміністративний суд постановою від 29.05.2018 скасував рішення суду першої інстанції та прийняв нове, яким в задоволенні позовних вимог відмовив.

Судове рішення апеляційної інстанції мотивовано тим, що оскаржуваний наказ прийнятий у зв`язку з набранням законної сили судових рішень у справі № 826/7230/15, а тому суд дійшов висновку, що приймаючи наказ № 3-од від 24.03.2017 відповідач діяв на підставі та в межах повноважень, наданих діючим законодавством.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

У касаційній скарзі ТОВ «Клайт» просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Скаржник вважає, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовано норми матеріального права, а саме: стаття 19 Конституції України, частина перша статті 651 ЦК України, підпункт 3 пункту 55 Порядку № 1081, та порушено норми процесуального права.

Наголошує, що припинення дії договору від 19.05.2015 № 120708-14/1 про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування та розірвання його в односторонньому випадку можливо лише з підстав, визначених пунктом 6.2. Договору, та у випадках, встановлених законом, тобто підпунктом 3 пункту 55 Порядку № 1081. Проте, наказом Управління інфраструктури Київської ОДА від 24.03.2017 № 3-од безпідставно визнано таким, що втратив юридичну силу договір від 19.05.2015 № 120708-14/1 про організацію перевезень на маршруті № 301 «Вишневе-Київ АС «Дачна»», укладений з ТОВ «Клайт».

Зазначає, що жодним нормативно-правовим актом України, зокрема, Положенням № 225, Законом України «Про місцеві державні адміністрації» не надано права та повноважень відповідачу на визнання договору таким, що втратив юридичну силу. Припинення строку дії договору можливе в результаті його одно чи двостороннього розірвання,закінчення строку, на який його було укладено, визнання недійсним, а також з інших підстав, визначених змістом самого правочину або законодавства.

Крім того, вказує, що предметом позову в даній справі є визнання протиправним та скасування рішення суб`єкта владних повноважень - наказу Управління інфраструктури Київської ОДА від 21.03.2017 № 3-од, а не оскарження договору від 19.05.2015 № 120708-14/1. Тому вважає, що правова позиція суду апеляційної інстанції про те, що вказаний договір є господарським, а не адміністративним, не впливає на визнання протиправним оскаржуваного рішення суб`єкта владних повноважень, якщо при його прийнятті цей суб`єкт діяв не у спосіб та не в межах повноважень, що передбачені Конституцією та законами України.

Позиція інших учасників справи

Відповідач відзиву на касаційну скаргу не надавав.

Рух касаційної скарги

Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду ухвалою від 12.07.2018 відкрив провадження за касаційною скаргою ТОВ «Клайт» на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 29.05.2018 у справі № 810/1428/17.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 30.07.2019 зазначену адміністративну справу призначив до розгляду.

Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи

07.08.2012 на засіданні конкурсного комітету з проведення обласних конкурсів на перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, віднесених до компетенції Київської ОДА, вирішено затвердити результати оцінювання пропозицій перевізників - претендентів на об`єкт конкурсу № 14 за бальною системою; у відповідності до кількості набраних балів між претендентами - перевізниками, визнано переможцем конкурсу ПАТ «Північ транс» на здійснення перевезень пасажирів на автобусному маршруті № 310 «Вишневе - Київ АС «Дачна»», з укладанням відповідного договору строком на п`ять років; визнати претендентом - перевізником, який посів друге місце ТОВ «Клайт»; рішення оформлено протоколом від 07.08.2012 № 5.

28.02.2013 на підставі подання прокуратури Київської області від 30.01.2013, Конкурсним комітетом прийнято рішення, оформлене протоколом № 11, яким здійснено перегляд результатів конкурсу з перевезення пасажирів на приміських та міжміських автобусних маршрутах загального користування, проведеного 07.08.2012, у тому числі, й по автобусному маршруту загального користування № 301 «Вишневе - Київ АС «Дачна»».

Пунктом 1 протокольного рішення від 28.02.2013 переможцем конкурсу на автобусному маршруті загального користування № 301 «Вишневе - Київ АС «Дачна»» (об`єкт конкурсу № 14) визнано ТОВ «Клайт», перевізником, який посів друге місце визнано ТОВ «Кіо-Транс», ПАТ «Північ транс» до участі в конкурсі не допущене.

Розпорядженням відповідача від 28.04.2015 № 145 було введено в дію зазначене рішення Конкурсного комітету щодо визнання переможцем конкурсу ТОВ «Клайт» та визнання ТОВ «Кіо-Транс» перевізником-претендентом, що посів друге місце.

19.05.2015 між ТОВ «Клайт» та Київською ОДА був укладений договір № 120708-14/1 про організацію перевезень пасажирів на автобусному приміському маршруті № 301 «Вишневе - Київ АС «Дачна»».

24.03.2017 наказом відповідача № 3-од цей договір визнано таким, що втратив юридичну силу у зв`язку з втратою ним чинності.

Вважаючи вказаний наказ протиправним та таким, що порушує права позивача, останній звернувся до суду із даним адміністративним позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права й акти їх застосування

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини другої статті 2 Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України, в редакції, чинній до 15.12.2017) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Згідно з частиною третьою статті 2 КАС України (в редакції, чинній до 15.12.2017) у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Аналогічні положення знайшли своє відображення також в редакції КАС України від 15.12.2017.

Засади організації та діяльності автомобільного транспорту визначає Закон України від 05.04.2001 № 2344-III «Про автомобільний транспорт» (далі - Закон № 2344-III).

Відповідно до частини третьої статті 5 Закону № 2344-III (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) державне регулювання та контроль у сфері автомобільного транспорту реалізується шляхом проведення центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування економічної, тарифної, науково-технічної та соціальної політики, ліцензування, стандартизації та сертифікації на автомобільному транспорті, задоволення потреб автомобільного транспорту в паливно-енергетичних і матеріально-технічних ресурсах і транспортних засобах.

Згідно з частиною дев`ятою статті 6 Закону № 2344-III (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) органи місцевого самоврядування формують мережу міських автобусних маршрутів загального користування і здійснюють у межах своїх повноважень контроль за дотриманням законодавства у сфері автомобільного транспорту на відповідній території.

Відповідно до положень частини першої статті 43 Закону № 2344-IIІ (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) визначення автомобільного перевізника на автобусному маршруті загального користування здійснюється виключно на конкурсних засадах.

Частинами першою та другою статті 44 цього Закону (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено, що організація проведення конкурсу та визначення умов перевезень покладаються на органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування. До обов`язкових умов конкурсу на перевезення пасажирів належать: визначена органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування обґрунтована структура парку автобусів, що працюватимуть на маршруті загального користування, за пасажиромісткістю, класом, технічними та екологічними показниками; державні соціальні нормативи у сфері транспортного обслуговування населення.

Відповідно до частин восьмої та дванадцятої статті 44 Закону № 2344-IIІ IIІ (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) автомобільний перевізник - переможець конкурсу повинен самостійно забезпечувати перевезення. Порядок проведення конкурсів визначає Кабінет Міністрів України.

За приписами пункту 53 Порядку № 1081 IIІ (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) організатор не пізніше ніж через 30 днів з моменту набрання чинності рішенням конкурсного комітету укладає з переможцем конкурсу договір (на міському та внутрішньообласному автобусних маршрутах) або видає дозвіл (на міжобласному автобусному маршруті) згідно з обов`язковими умовами визначеного конкурсу та додатковими умовами обслуговування маршруту, наданими перевізником-претендентом. У договорі (дозволі) визначаються умови перевезень на рейсі (рейсах) та/або маршруті (маршрутах) відповідно до визначеного об`єкта конкурсу. Строк дії договору, який укладається, або дозволу, який видається за результатами конкурсу, становить від трьох до п`яти років. Дія договору (дозволу) не може бути достроково зупинена в частині відносин щодо обслуговування окремих маршрутів та/або виконання окремих рейсів, а тільки на весь об`єкт конкурсу.

Підпунктом 3 пункту 55 Порядку № 1081 IIІ (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено, що організатор має право достроково розірвати договір (позбавити дозволу) з автомобільним перевізником у разі: порушення ним умов договору (дозволу). У такому разі для роботи на маршруті призначається автомобільний перевізник, який за результатами конкурсу визнаний таким, що зайняв друге місце, на строк до закінчення дії договору (дозволу), який було розірвано (позбавлено), а в разі його відмови чи відсутності - призначати до проведення конкурсу іншого автомобільного перевізника один раз на строк не більш як три місяці; надходження від органів виконавчої влади письмової інформації, що підтверджує факт подання ним недостовірної інформації; порушення ним умов договору (дозволу) під час виконання перевезень на маршруті як перевізника, який за результатами конкурсу визнаний таким, що зайняв друге місце.

Контроль за виконанням умов договору (дозволу) здійснює організатор та інші органи виконавчої влади згідно з компетенцією, за наявності відповідного звернення або доручення організатора (пункт 56 Порядку № 1081 IIІ (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин)).

Відповідно до пункту 1 Положення № 225 Управління інфраструктури Київської ОДА є структурним підрозділом Київської обласної державної адміністрації, утворюється головою облдержадміністрації і в межах Київської області забезпечує виконання покладених на нього завдань.

Згідно з пунктом 10 Положення № 225 Управління очолює начальник, який призначається на посаду і звільняється з посади головою облдержадміністрації згідно з законодавством про державну службу за погодженням з Міністерством інфраструктури України в установленому законодавством порядку.

Підпунктом 11.1. пункту 11 Положення № 225 начальник управління видає в межах своїх повноважень накази, організовує контроль за їх виконанням.

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.

Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина перша статті 341 КАС України).

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, 19.05.2015 між ТОВ «Клайт» та Київською ОДА було укладено договір № 120708-14/1 про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування № 301 «Вишневе - Київ АС «Дачна»».

Відповідно до умов даного договору, організатор надає перевізникові право на здійснення перевезень пасажирів на приміському автобусному маршруті загального користування № 301 «Вишневе - Київ АС «Дачна»» (п. 1.1. Договору), а перевізник забезпечує якісні, безпечні та в повному обсязі перевезення пасажирів та дотримується вимог Закону № 2344-III, нормативно-правових актів, що регулюють діяльність пасажирського автомобільного транспорту, та умов перевезень, визначених договором (п. 1.2. Договору).

Крім того, судом апеляційної інстанції встановлено, що не погоджуючись із винесеним рішенням Конкурсного комітету з підготовки та проведення обласних конкурсів на перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, стосовно визначення переможця конкурсу на обслуговування маршруту № 301, ТОВ «Кіо-Транс» звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 05.06.2015, залишеною без змін ухвалами Київського апеляційного адміністративного суду від 27.07.2015 та Вищого адміністративного суду України від 02.02.2016 у справі № 826/7230/15 позовні вимоги ТОВ «Кіо-Транс» про визнання протиправними та скасування рішення Конкурсного комітету з підготовки та проведення обласних конкурсів на перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування від 28.02.2013, оформлене протоколом № 11 в частині визнання ТОВ «Клайт» задоволено в повному обсязі, визнано протиправними та скасовано вищевказані акти з огляду на їх невідповідність законодавству.

Постановою Судової палати в адміністративних справах і Судової палати в господарських справах Верховного Суду України від 10.05.2016 заяву ТОВ «Клайт» про перегляд вищевказаних судових рішень було залишено без задоволення.

Отже, як встановлено судом апеляційної інстанції, 10.05.2016 набуло законної сили остаточне рішення суду, відповідно до якого документи, що стали підставою для укладання договору від 19.05.2015 № 120708-14/1, а саме: рішення конкурсної комісії, затверджене протоколом № 11 від 28.02.2013 та Розпорядження Київської ОДА від 28.04.2015 року № 145 визнані протиправними та скасовані.

Крім того, судом апеляційної інстанції встановлено, що в оскаржуваному наказі від 24.03.2017 № 3-од зазначено, що він прийнятий на підставі Закону № 2344-III, Порядку № 1081, постанови Окружного адміністративного суду міста Києва від 05.06.2015, ухвали Київського апеляційного адміністративного суду від 27.07.2015, ухвали Вищого адміністративного суду України від 02.02.2016, постанови Судової палати в адміністративних справах і Судової палати в господарських справах Верховного Суду України від 10.05.2016 у справі № 826/7230/15, тобто прийнятий у зв`язку з набранням законної сили судових рішень.

Також, судом апеляційної інстанції встановлено, що рішенням Господарського суду м. Києва від 26.09.2017 у справі № 911/1615/17, залишеним без постановою Київського апеляційного господарського суду від 22.05.2018, визнано недійсним договір № 120708-14/1 про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування № 301 «Вишневе - Київ АС «Дачна»» укладений між ТОВ «Клайт» та Київською ОДА.

Таким чином, з огляду на наведене, пункти 55, 56 Порядку № 1081, пункти 7.17, 7.18, 11.11, 15 Положення № 225 оспорюваний позивачем наказ, яким вжито організаційних заходів по об`єкту конкурсу на підставі судового рішення, прийнятий у межах повноважень та у спосіб, передбачений діючим законодавством України.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Оцінюючи доводи касаційної скарги, Верховний Суд виходить з того, що судом апеляційної інстанції було надано належну правову оцінку доводам, наведеним сторонами під час судового розгляду справи. Жодних нових доводів, які б доводили порушення норм матеріального або процесуального права при винесенні оскаржуваного судового рішення, у касаційній скарзі не зазначено.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги залишає судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Враховуючи вищенаведене, відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції вважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін, оскільки судом не було допущено неправильного застосування норм матеріального права та порушень норм процесуального права.

З огляду на викладене, висновки суду апеляційної інстанції є правильними, обґрунтованими, підстави для скасування судового рішення відсутні.

Висновки щодо розподілу судових витрат

Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України (в чинній редакції), якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

Оскільки Верховний Суд не змінює судові рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 КАС України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу товариства з обмеженою відповідальністю «Клайт» залишити без задоволення.

Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 29.05.2018 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

Суддя-доповідач: Ж.М. Мельник-Томенко

Судді А.В. Жук

Н.М. Мартинюк