Історія справи

Постанова КАС ВП від 31.03.2025 року у справі №440/7207/21

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

31 березня 2025 року

м. Київ

справа №440/7207/21

адміністративне провадження № К/990/23100/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С.М.,

суддів: Берназюка Я.О., Шарапи В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Полтавської міської ради на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 15.12.2021 (головуючий суддя: Слободянюк Н.І.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 31.05.2023 (головуючий суддя: Бегунц А.О., судді: Курило Л.В., Рєзнікова С.С.) у справі № 440/7207/21 за позовом керівника Полтавської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі територіальної громади міста Полтави до Управління з питань містобудування та архітектури Виконавчого комітету Полтавської міської ради, Полтавської міської ради, треті особи: Фізична особа-підприємець ОСОБА_1 , Фізична особа-підприємець ОСОБА_2 про визнання протиправними і скасування пунктів рішення, паспорту та зобов`язання вчинити певні дії,

У С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

У червні 2021 року керівник Полтавської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі територіальної громади міста Полтави (далі - позивач) звернувся до суду з позовом до Управління з питань містобудування та архітектури Виконавчого комітету Полтавської міської ради (далі - відповідач-1), Полтавської міської ради (далі - відповідач-2), треті особи: Фізична особа-підприємець ОСОБА_1 (далі - ФОП ОСОБА_1 ), Фізична особа-підприємець ОСОБА_2 (далі - ОСОБА_2 ), в якому просив:

визнати протиправним та скасувати пункти 1, 2, 4 рішення Полтавської міської ради від 19.03.2021 «Про розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтава» в частині продовження розміщення тимчасової споруди для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтава, продовження дії особистого строкового земельного сервітуту та паспорту прив`язки на тимчасову споруду згідно з додатком 1 до рішення ФОП ОСОБА_1 та ФОП ОСОБА_2 (№ 157): стаціонарна тимчасова споруда: торговельний павільйон на земельній ділянці площею 38,0 кв.м з кадастровим номером 5310137000:15:003:0227 по АДРЕСА_1 ;

визнати протиправним і скасувати паспорт прив`язки № 01-10-17/306-729 від 28.02.2013.

Полтавський окружний адміністративний суд рішенням від 15.12.2021, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 31.05.2023, позов задовольнив частково:

визнав протиправним і скасував пункти 1, 2, 4 рішення Полтавської міської ради від 19.03.2021 «Про розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтава» в частині продовження ФОП ОСОБА_1 та ФОП ОСОБА_2 розміщення стаціонарної тимчасової споруди - торговельного павільйону на земельній ділянці площею 39,0 кв.м. з кадастровим номером 5310137000:15:003:0227 по АДРЕСА_1 ; в частині продовження дії особистого строкового земельного сервітуту ФОП ОСОБА_1 та ФОП ОСОБА_2 на земельну ділянку з кадастровим номером 5310137000:15:003:0227 та в частині продовження терміну дії паспорту прив`язки на вказану тимчасову споруду;

скасував паспорт прив`язки № 01-10-17/306-729.

У задоволенні решти позовних вимог відмовив.

Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, Полтавська міська рада (відповідач-2) подала касаційну скаргу, у якій просить Суд скасувати оскаржувані судові рішення і ухвалити нову постанову про відмову у задоволенні позову.

IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ

Ухвалою Верховного Суду від 17.07.2023 відкрито касаційне провадження у справі.

Ухвалою Верховного Суду від 28.03.2025 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

Позовна заява обґрунтована тим, що рішенням Полтавської міської ради від 19.03.2021 «Про розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтава» продовжено ФОП ОСОБА_1 та ФОП ОСОБА_2 розміщення стаціонарної тимчасової споруди та продовжено дію особистого строкового сервітуту, хоча на час прийняття оспорюваного рішення документ, що посвідчує продовження права користування земельною ділянкою був відсутній, що унеможливлювало продовження Управлінням з питань містобудування та архітектури Виконавчого комітету Полтавської міської ради терміну дії оформленого паспорта прив`язки ФОП ОСОБА_1 та ФОП ОСОБА_2 №01-10-17/306-729 від 28.02.2013.

Прокурор стверджує, що за вимогами Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» тимчасова споруда може бути площею не більше 30 квадратних метрів, тоді як стаціонарна тимчасова споруда - торговельний павільйон, розміщення якого продовжено оспорюваним рішенням, перевищує визначену законом площу.

Також відповідно до листа Департаменту патрульної поліції Управління патрульної поліції в Полтавській області № 4844/41/26/0-2021 від 25.03.2021 погодження Національної поліції на розміщення цієї споруди не надавалося, у зв`язку з чим таке розміщення тимчасової споруди є порушенням ДСТУ № 3587-97 «Автомобільні дороги, вулиці та залізничні переїзди».

Отже, оскільки оскаржуване рішення прийнято Полтавською міською радою з порушенням закону та порушує інтереси держави в особі територіальної громади міста, то наявні підстави для звернення до суду прокурора та визначення міської ради відповідачем через відсутність іншого органу місцевого самоврядування, який би міг здійснити захист інтересів держави в особі територіальної громади міста.

Полтавська міська рада позов не визнала. Зазначає, що частиною другою статті 98 Земельного кодексу України та частиною другою статті 402 Цивільного кодексу України визначено, що земельний сервітут може бути встановлений договором між особою, яка вимагає його встановлення, та власником (землекористувачем) земельної ділянки.

Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» обмежено площу тимчасової споруди до 30 кв.м та площа стаціонарної тимчасової споруди по АДРЕСА_1 становить 23, 45 кв.м.

Відповідач-1 (Управління з питань містобудування та архітектури Виконавчого комітету Полтавської міської ради) також скористався процесуальним правом на подачу відзиву на позовну заяву.

У відзиві відповідач-1 проти задоволення позовних вимог заперечує посилаючись на те, що продовження строку дії паспорта прив`язки ТС здійснюється за заявою замовника шляхом зазначення нової дати, підпису та печатки у паспорті прив`язки ТС органом з питань містобудування та архітектури виконавчого органу відповідної ради.

Пунктом 4 рішення третьої сесії Полтавської міської ради восьмого скликання від 19.03.2021 «Про розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності» передбачено замовникам, зазначеним в додатку 1 до цього рішення, в Управлінні з питань містобудування та архітектури Виконавчого комітету Полтавської міської ради продовжити термін дії оформлених паспортів прив`язки.

Своєю чергою, приписи Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку будівництва та житлово-комунального господарства України від 21.10.2011 № 244 (далі - Порядок № 244), з урахуванням змін, внесених наказом Міністерства розвитку громад та територій від 23.11.2020 № 284, не визначають умову вирішення питання продовження розміщення тимчасових споруд від наявності існування відповідного оформленого права користування землею.

Також відпаовідач-1 наголосив, що відповідно до графічних матеріалів площа стаціонарної тимчасової споруди-торговельного павільйону по АДРЕСА_1 становить 23,45 кв.м.

До Полтавського окружного адміністративного суду надійшла відповідь прокурора на відзив Полтавської міської ради. У відповіді на відзив прокурор додатково зазначив, що на даний час здійснюється досудове розслідування у кримінальному провадженні за № 42021172060000012 від 30.03.2021 за частиною другою статті 364 КК України за фактом зловживання службовим становищем посадовими особами Полтавської міської ради.

В ході здійснення досудового розслідування здійснено огляд торговельного павільйону ФОП ОСОБА_1 та ФОП ОСОБА_2 на земельній ділянці з кадастровим номером 5310137000:15:003:0227. За результатами огляду складено протокол огляду від 25.09.2021, в якому зафіксовано, що торговельний павільйон перевищує допустимі 30 кв.м. та відстань до проїжджої частини дороги становить 4,55 м.

Також до суду першої інстанції надійшла відповідь прокурора на відзив Управління з питань містобудування та архітектури виконавчого комітету Полтавської міської ради, в якій прокурор виклав ідентичні заперечення, що і у відповіді на відзив Полтавської міської ради.

До суду першої інстанції також надійшли заперечення Полтавської міської ради на відповідь на відзив Полтавської окружної прокуратури, в яких, серед іншого, зазначено про те, що відповідно до пункту 2.13 Порядку № 244 при оформленні паспорта прив`язки ТС забороняється вимагати від замовника додаткові документи та отримання ним погоджень, не передбачених цим Порядком.

Аналогічні за змістом до заперечень Полтавської міської ради до суду першої інстанції також надійшли пояснення Управління з питань містобудування та архітектури виконавчого комітету Полтавської міської ради.

IV. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій установлено, що 22.10.2008 між ОСОБА_3 та ОСОБА_4 було укладено договір купівлі-продажу, за умовами якого ОСОБА_3 продав, а ОСОБА_4 купив кіоск, що тимчасово розташований по АДРЕСА_1 .

Рішенням виконкому Полтавської міської ради від 03.12.2008 № 427 ФОП ОСОБА_4 надано дозвіл на подальше розміщення торговельного кіоску по АДРЕСА_1 з подальшою реконструкцією у торговельний павільйон.

06.03.2009 між виконкомом Полтавської міської ради та ФОП ОСОБА_4 на підставі рішення виконкому Полтавської міської ради від 03.12.2008 № 427 було укладено договір оренди землі щодо земельної ділянки площею 38,50 кв.м. для розміщення торговельного кіоску з подальшою реконструкцією у торговельний павільйон, який знаходиться по АДРЕСА_1 . Термін дії договору визначено з 03.12.2008 по 03.12.2009. Договір зареєстрований у виконавчому комітеті Полтавської міської ради, про що 14.04.2009 у книзі реєстрації записів державної реєстрації договорів оренди землі вчинено запис № 81.

Рішенням виконкому Полтавської міської ради від 20.01.2010 № 18 ФОП ОСОБА_4 погоджено завершення реконструкції кіоску у торговельний павільйон по АДРЕСА_1 .

05.03.2010 між виконкомом Полтавської міської ради та ФОП ОСОБА_4 на підставі рішення виконавчого комітету Полтавської міської ради від 20.01.2010 №18 було укладено договір оренди землі щодо земельної ділянки площею 38,50 кв.м. для завершення реконструкції кіоску у торговельний павільйон, який знаходиться по АДРЕСА_1 . Термін дії договору визначено з 20.01.2010 по 20.01.2011. Договір зареєстрований у виконавчому комітеті Полтавської міської ради, про що 17.03.2010 у книзі реєстрації записів державної реєстрації договорів оренди землі вчинено запис № 163.

Рішенням виконкому Полтавської міської ради від 27.01.2011 № 16 ФОП ОСОБА_4 погоджено розміщення торговельного павільйону по АДРЕСА_1 .

15.02.2011 між виконкомом Полтавської міської ради та ФОП ОСОБА_4 на підставі рішення виконавчого комітету Полтавської міської ради від 27.01.2011 №16 було укладено договір оренди землі щодо земельної ділянки площею 38,50 кв.м. для розміщення торговельного павільйону, який знаходиться по АДРЕСА_1 . Термін дії договору визначено з 27.01.2011 по 27.01.2012. Договір зареєстрований у виконавчому комітеті Полтавської міської ради, про що 23.02.2011 у книзі реєстрації записів державної реєстрації договорів оренди землі вчинено запис № 98.

Згідно із договором дарування від 05.01.2012 ФОП ОСОБА_4 передав безоплатно у власність, а громадяни ОСОБА_1 та ОСОБА_2 в рівних частках кожний прийняли у власність як дарунок стаціонарну малу архітектурну форму - торговельний павільйон після реконструкції кіоску загальною площею 24,00 кв.м, який розташований за адресою: АДРЕСА_1 .

Рішенням двадцять другої сесії Полтавської міської ради шостого скликання від 18.05.2012 дозволено громадянам ОСОБА_2 та ОСОБА_1 подальше розміщення торговельного павільйону по АДРЕСА_1 на земельній ділянці площею 38,50 кв.м у зв`язку з переходом права власності на вказану тимчасову споруду.

20.06.2012 між виконкомом Полтавської міської ради та гр. ОСОБА_1 на підставі рішення двадцять другої сесії Полтавської міської ради шостого скликання від 18.05.2012 було укладено договір оренди землі щодо земельної ділянки площею 38,50 кв.м. для розміщення торговельного павільйону, який знаходиться по АДРЕСА_1 . Термін дії договору визначено з 18.05.2012 у по 18.05.2013. Договір зареєстрований у виконавчому комітеті Полтавської міської ради, про що 09.07.2012 у книзі реєстрації записів державної реєстрації договорів оренди землі вчинено запис № 279.

Водночас 16.11.2012 на двадцять сьомій сесії Полтавської міської ради шостого скликання прийнято рішення про оформлення права постійного користування земельною ділянкою по АДРЕСА_1 загальною площею 0,2895 га для експлуатації та обслуговування гуртожитку № 2 за Полтавським національним педагогічним університетом імені В.Г. Короленка.

На підставі заяви ОСОБА_1 та ОСОБА_2 від 12.02.2013 щодо оформлення паспорта прив`язки на розміщення торговельного павільйону по АДРЕСА_2 з питань містобудування та архітектури виконавчого комітету Полтавської міської ради 28.02.2013 видано громадянам ОСОБА_1 та ОСОБА_2 паспорт прив`язки №01-10-17/306-729 «Торговельний павільйон по АДРЕСА_1 », згідно з яким паспорт прив`язки дійсний до 18.05.2013 та площа земельної ділянки для укладення договору особистого сервітуту становить- 38,50 кв.м.

ФОП ОСОБА_1 та ФОП ОСОБА_2 звернулися до виконкому Полтавської міської ради із заявою від 30.08.2013 (вх № 02/02-27/1/8959 від 30.08.2013) щодо можливості подальшого розміщення стаціонарної тимчасової споруди - торговельного павільйону площею 30,00 кв.м на земельній ділянці площею 38,50 кв.м.

Згодом ФОП ОСОБА_1 та ФОП ОСОБА_2 звернулися до Полтавської міської ради із заявою від 15.10.2013 (вх № 02/02-27/1/10717 від 15.10.2013), в якій просили на підставі позитивного висновку комісії з розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтава (протокол №ПР 6/60 від 08.10.2013) оформити договір особистого строкового земельного сервітуту на земельну ділянку площею 38,50 кв.м. для розміщення стаціонарної тимчасової споруди - торговельного павільйону по АДРЕСА_1 .

Суди встановили, що відповідно до інформації з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єкта нерухомого майна стосовно земельної ділянки з кадастровим номером 5310137000:15:003:0227 право постійного користування земельною ділянкою загальною площею 0,2895 га згідно рішення Полтавської міської ради б/н від 16.11.2012 зареєстровано за Полтавським національним педагогічним університетом імені В.Г. Короленка (правокористувач) - 28.04.2014.

Листом Полтавського національного педагогічного університету імені В.Г. Короленка від 27.05.2016 № 2096/01-55/48 повідомлено гр. ОСОБА_1 про те, що ректорат Полтавського національного педагогічного університету імені В.Г. Короленка надає погодження на продовження терміну дії договору сервітуту використання земельної ділянки для розміщення існуючого торговельного павільйону за адресою: АДРЕСА_1 (навпроти військового госпіталю).

ФОП ОСОБА_1 та ФОП ОСОБА_2 звернулися до виконкому Полтавської міської ради із заявою від 24.06.2016 (вх № 04.2-27/1/7363 від 24.06.2016) щодо можливості подальшого розміщення стаціонарної тимчасової споруди - торговельного павільйону по АДРЕСА_1 терміном на 5 років.

Також ФОП ОСОБА_1 та ФОП ОСОБА_2 звернулися до Полтавської міської ради із заявою від 07.07.2016 (вх № 04.2-27/1/7757 від 07.07.2016), в якій просили на підставі позитивного висновку комісії з розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтава (протокол №ПР/01.5/08 від 02.07.2016) оформити договір особистого строкового земельного сервітуту на земельну ділянку площею 38,50 кв.м. для розміщення стаціонарної тимчасової споруди - торговельного павільйону по АДРЕСА_1 площею 30 кв.м.

У березні 2021 року ФОП ОСОБА_1 та ФОП ОСОБА_2 звернулися до виконкому Полтавської міської ради із заявою (вх № 04-66/1/2790 від 04.03.2021) щодо можливості подальшого розміщення стаціонарної тимчасової споруди - торговельного павільйону площею 23,45 кв.м на земельній ділянці площею 35,50 кв.м з кадастровим номером 5310137000:15:003:0227, яка знаходиться у постійному користуванні Полтавського національного педагогічного університету імені В.Г. Короленка.

Згідно із протоколом засідання комісії з розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтава від 04.03.2021 №ПР/01.5/03 погоджено клопотання ФОП ОСОБА_1 та ФОП ОСОБА_2 щодо можливості подальшого розміщення стаціонарної тимчасової споруди - торговельного павільйону площею 23,45 кв.м на земельній ділянці площею 35,50 кв.м терміном на 5 років.

ФОП ОСОБА_1 та ФОП ОСОБА_2 звернулися до Полтавської міської ради із заявою від 04.03.2021 (вх № 04-66/1/2814 від 05.05.2021), в якій просили на підставі позитивного висновку комісії з розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтава (протокол №ПР/01.5/03 від 04.03.2021) оформити договір особистого строкового земельного сервітуту на земельну ділянку площею 38,50 кв.м. для розміщення стаціонарної тимчасової споруди - торговельного павільйону по АДРЕСА_1 площею 23,45 м2.

Рішенням третьої сесії Полтавської міської ради восьмого скликання від 19.03.2021 «Про розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтава» на підставі звернень суб`єктів підприємницької діяльності відповідно до Положення про розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території м. Полтава, затвердженого рішенням двадцять другої сесії Полтавської міської ради шостого скликання від 18.05.2012, враховуючи розпорядження голови обласної державної адміністрації №207 від 20.05.2016 «Про перейменування топонімічних назв, демонтаж меморіальних дощок та зображень комуністичної символіки у місті Полтаві», керуючись Земельним кодексом України Цивільним кодексом України, статтями 25, 26, 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», враховуючи протоколи комісії з розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території м. Полтава, вирішено:

продовжити розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтава, згідно з додатком 1 - на 5 років (пункт 1); замовникам, зазначеним в додатку 1 до цього рішення, продовжити дію особистого строкового земельного сервітуту на раніше сформовані земельні ділянки з оформленням відповідних договорів у встановленому порядку (пункт 2); замовникам, зазначеним в додатку 1 до цього рішення, в Управлінні з питань містобудування та архітектури продовжити термін дії оформлених паспортів прив`язки (пункт 4).

Суди встановили, що згідно із додатком 1 до вказаного рішення третьої сесії Полтавської міської ради восьмого скликання від 19.03.2021 (пункт 157) продовжено розміщення тимчасової споруди для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтава ФОП ОСОБА_1 та ФОП ОСОБА_2 за адресою розміщення об`єкту: АДРЕСА_1 (кадастровий номер земельної ділянки 5310137000:15:003:0227, площа - 39,00 кв.м).

На виконання пункту 4 вищевказаного рішення Полтавської міської ради Управлінням з питань містобудування та архітектури Виконавчого комітету Полтавської міської ради продовжено ФОП ОСОБА_1 та ФОП ОСОБА_2 дію паспорта прив`язки щодо «Стаціонарна тимчасова споруда - торговельний павільйон по по АДРЕСА_1 » - до 19.03.2026, про що у паспорт прив`язки внесено відповідний запис.

Не погодившись із пунктами 1, 2, 4 рішення Полтавської міської ради від 19.03.2021 «Про розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтава» в частині продовження ФОП ОСОБА_1 та ФОП ОСОБА_2 розміщення тимчасової споруди для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтава, продовження дії особистого строкового земельного сервітуту та паспорту прив`язки на тимчасову споруду по АДРЕСА_1 , керівник Полтавської окружної прокуратури Полтавської області звернувся з цим позовом до суду.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Задовольняючи позов частково, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що підставою для продовження розміщення тимчасової споруди є паспорт прив`язки тимчасової споруди, строк дії якого продовжується відповідним органом за зверненням особи, яка бажає продовжити розміщення тимчасової споруди, у разі відповідності розміщення ТС містобудівній документації, будівельним нормам, існуючим містобудівним обмеженням тощо та наявності документа про право користування земельної ділянки.

Одночасно суди констатували, що тимчасова споруда для провадження підприємницької діяльності є елементом благоустрою, розміщення якої має відповідати Єдиним правилам ремонту і утримання автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів, правил користування ними та охорони, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 30.03.1994 № 198, та здійснюватися на підставі дозвільного документу - паспорта прив`язки, який видає (продовжує строк дії) відповідний орган з дотриманням вимог вищевказаної постанови.

Суди встановили, що Полтавською окружною прокуратурою було направлено до Управління патрульної поліції в Полтавській області запит № 55-120-41 вих-21 від 17.03.2021 щодо надання інформації про суб`єктів (згідно доданого до запиту переліку), яким погоджено/не погоджено розміщення тимчасових споруд.

З листа Департаменту патрульної поліції в Полтавській області від 25.03.2021 №4844/41/26/0_2021, направленого до Полтавської окружної прокуратури, суди встановили, що ФОП ОСОБА_1 та ФОП ОСОБА_2 погодження на розміщення (продовження розміщення) тимчасової споруди по АДРЕСА_1 (кадастровий номер земельної ділянки 5310137000:15:003:0227) не отримували, хоча таке погодження для них було обов`язковим.

Також відповідно до протоколу огляду від 25.09.2021, складеного працівниками ГУНП в Полтавській області, торговельний павільйон по АДРЕСА_1 розміщений на відстані 4,55 метра від проїзної частини.

Розміщення спірної тимчасової споруди в межах червоних ліній також підтверджується копією паспорту прив`язки № 01-10-17/306-729 від 28.02.2013, виданого Управлінням містобудування та архітектури, в якому міститься схема розміщення тимчасової споруди, згідно якої проєкт торговельного павільйон розташовано в межах червоних ліній АДРЕСА_1 .

Враховуючи наведене, суди дійшли одностайного висновку, що при вчиненні дій щодо продовження строку дії паспорта прив`язки відповідачі повинні були дотримуватися норм щодо розміщення тимчасової споруди для здійснення підприємницької діяльності, закріплених в Єдиних правилах ремонту і утримання автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів, правил користування ними та охорони, які за своєю суттю, серед іншого, регулюють і відносини в сфері містобудування.

Також судами обох інстанцій встановлено, що в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно та Реєстрі прав власності на нерухоме майно стосовно земельної ділянки з кадастровим номером 5310137000:15:003:0227 міститься запис про реєстрацію 28.04.2014 за Полтавським національним педагогічним університетом імені В.Г. Короленка (правокористувач) права постійного користування земельною ділянкою загальною площею 0,2895 га згідно рішення Полтавської міської ради б/н від 16.11.2012.

Натомість в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно та Реєстрі прав власності на нерухоме майно відсутні записи про реєстрацію права користування земельною ділянкою з кадастровим номером 5310137000:15:003:0227 за ФОП ОСОБА_1 та ФОП ОСОБА_2 .

Водночас суди констатували, що документ про право користування земельною ділянкою (договір оренди, договір строкового земельного сервітуту тощо) підлягає державній реєстрації в порядку, встановленому для державної реєстрації прав на нерухоме майно, та право користування земельною ділянкою на підставі відповідного договору виникає з моменту державної реєстрації цього права у встановленому законом порядку.

Разом з тим, оскільки за ФОП ОСОБА_1 та ФОП ОСОБА_2 не було зареєстровано право відповідного користування земельною ділянкою з кадастровим номером 5310137000:15:003:0227, то і право користування цією земельною ділянкою, за висновками судів попередніх інстанцій, у них не виникло.

Відтак, беручи до уваги ту обставину, що право користування земельною ділянкою з кадастровим номером 5310137000:15:003:0227 у ФОП ОСОБА_1 та ФОП ОСОБА_2 не виникло, суди обох інстанцій дійшли висновку, що в Полтавської міської ради були відсутні й правові підстави для прийняття пункту 2 рішення Полтавської міської ради від 19.03.2021 «Про розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтава» в частині продовження ФОП ОСОБА_1 та ФОП ОСОБА_2 дії особистого строкового земельного сервітуту.

Також, оскільки прокурором в адміністративному позові вказано, які саме інтереси держави порушено оскаржуваними положеннями спірного рішення, та враховуючи, що відсутній орган, до компетенції якого належить здійснення нагляду за діяльністю органів місцевого самоврядування, суди дійшли висновку, що прокурором доведено підстави для захисту інтересів держави у суді.

Суд апеляційної інстанції також констатував, що цей спір підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

Обґрунтовуючи підстави касаційного оскарження судових рішень скаржник покликається на наявність обставин, передбачених пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України, а саме на відсутність висновків Верховного Суду щодо:

- застосування частини четвертої статті 28 Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI), Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності №244 та інших актів органів місцевого самоврядування, які регулюють ті ж правовідносини;

- застосування положень пунктів 4, 20 Єдиних правил ремонту і утримання автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів, правил користування ними та охорони, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 30.03.1994 №198 (у редакції чинній до 12.04.2023) (далі - Єдині правила) у розрізі положень статті 28 Закону № 3038-VI.

Також скаржник покликається на те, що суди попередніх інстанцій вирішили спір без врахування висновків Великої Палати Верховного Суду, сформованих у постановах від 12.02.2019 у справі № 905/2765/17 та від 08.10.2019 у справі №920/447/18, та Верховного Суду, викладених у постановах від 04.05.2020 у справі № 2040/6175/18 та від 22.04.2019 у справі № 820/601/17.

Від Полтавської окружної прокуратури надійшов відзив на касаційну скаргу, в яких остання просить суд відмовити у задоволенні касаційної скарги і залишити без змін судові рішення.

Прокуратура вважає, що продовжуючи право розміщення тимчасових споруд ФОП ОСОБА_1 та ФОП ОСОБА_2 відповідачами порушені вимоги пунктів 5.6, 5.8, 5.9, 8.1, 8.2 Положення про розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території м. Полтава, затвердженого рішенням Полтавської міської ради від 18.05.2012 (далі - Положення), а також статті 79-1 99 100 125 Земельного кодексу України в частині надання права на розміщення тимчасової споруди за відсутності правовстановлюючих документів на земельну ділянку, на якій її розміщено.

Таким чином, на переконання прокуратури, пунктом 2 оскаржуваного рішення міською радою безпідставно продовжено дію особистого строкового земельного сервітуту, який не було укладено у встановленому законом порядку та оспорюваного паспорту прив`язки тимчасової споруди.

Також прокуратура акцентує увагу на розміщенні тимчасової споруди в межах червоних ліній та без згоди органу Національної поліції.

Щодо наявності підстав для представництва прокуратурою інтересів держави в цих правовідносинах, то таке питання вже поставало перед Верховним Судом у аналогічній справі № 440/7210/21 (постанова від 01.09.2022).

Прокуратура також вважає безпідставними твердження скаржника щодо розгляду цієї справи з порушенням правил юрисдикційної підсудності.

Інші учасники справи правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористалися.

VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Перевіряючи у межах повноважень, визначених частинами першою - другою статті 341 КАС України, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам учасників справи, висловленим у касаційній скарзі та відзиві на неї, Верховний Суд виходить з такого.

Верховний Суд вже розглядав справи № 440/6762/21, № 440/6767/21, №440/6768/21, № 440/6769/21, № 440/7203/21, № 440/7204/21, № 440/7212/21, №440/7213/21 та інші, в яких йшлося про визнання протиправним і скасування окремих пунктів рішення Полтавської міської ради від 19.03.2021 «Про розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності» в частині продовження розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтава, продовження дії особистих строкових земельних сервітутів та паспортів прив`язки на тимчасові споруди, а також визнання протиправними та скасування паспортів прив`язки.

У згаданих справах поставали ті ж правові питання, що і у справі, яка розглядається.

Зокрема, у постанові від 07.08.2023 у справі № 440/7204/21 Верховний Суд виснував, що:

« 92. відсутність державної реєстрації земельного сервітуту в спірних правовідносинах не може бути перешкодою для розгляду Міськрадою та іншими її уповноваженими органами питання про продовження строку розміщення тимчасових споруд на території м. Полтави, продовження строку раніше встановлених договором земельних сервітутів та строку дії паспорту прив`язки.

105. За наведеного колегія суддів відхиляє доводи прокурора про те, що відсутність державної реєстрації строкового земельного сервітуту та закінчення строку дії попередньо укладених договорів про його встановлення станом на дату ухвалення спірного рішення Міськради й дату продовження Управлінням містобудування строку дії паспорту прив`язки можуть зумовлювати їх скасування як таких, що не відповідають вимогам закону».

Колегія суддів зазначає, що цей висновок є застосовним і до справи, що розглядається.

Отже, суди попередніх інстанцій помилково мотивували часткове задоволення позову такою підставою як відсутність реєстрації документу про право користування земельною ділянкою у встановленому законом порядку.

Відповідно, ці висновки судів слід виключити з мотивувальної частини судових рішень суду першої та апеляційної інстанції.

Надаючи оцінку висновкам судів попередніх інстанцій щодо відсутності погодження Національної поліції на розміщення тимчасових споруд, колегія суддів бере до уваги правові висновки, наведені у постанові Верховного Суду від 06.12.2023 у справі №440/6759/21:

«ТС для провадження підприємницької діяльності є елементом благоустрою, розміщення якої має здійснюватися з урахуванням вимог Закону України «Про дорожній рух» та Єдиних правил № 198, а також на підставі дозвільного документу - паспорта прив`язки, який видає (продовжує строк дії) відповідний орган з дотриманням вимог вищевказаних Правил. Тому при вчиненні дій щодо продовження строку дії паспорта прив`язки уповноважений орган зобов`язаний повторно перевіряти дотримання норм щодо розміщення ТС для здійснення підприємницької діяльності, закріплених, зокрема в Законі України «Про дорожній рух» та Єдиних правилах №198, у тому числі наявність погодження від Національної поліції стосовно розміщення ТС у межах відведення автомобільних доріг або червоних ліній міських вулиць і доріг.

101. У світлі обставин, встановлених у справі, що розглядається, та з урахуванням вищевикладених положень законодавства, колегія суддів вважає, що хоча й відповідність намірів замовника щодо місця розташування ТС перевіряється саме на етапі оформлення, а не продовження строку дії паспорта прив`язки, відповідачі у спірних правовідносинах, будучи зобов`язаними діяти насамперед в інтересах та від імені територіальної громади, встановивши порушення вимог закону щодо розміщення належної третій особі ТС (якщо таке порушення дійсно мало місце), повинні були виправити власну ж помилку, допущену під час прийняття рішення про оформлення і видачу паспорта прив`язки на таку споруду, й вжити передбачених законом заходів для приведення місця її розміщення у відповідність вимогам законодавства, або ж відмовити у продовженні строку дії такого дозвільного документа.

102. Колегія суддів вважає, що у такому випадку не порушується баланс публічних і приватних (індивідуальних) інтересів, оскільки такі дії покликані відновити законність та правовий порядок у сфері спірних правовідносин та забезпечити, при цьому, дотримання інтересів широкого кола осіб - територіальної громади міста, запобігти негативним наслідкам, що можуть настати у зв`язку з недотриманням встановленого законодавством порядку та місця розміщення ТС.

103. У такий спосіб суб`єкт владних повноважень, який реалізує публічно-владні управлінські функції у певних правовідносинах (у цій справі у сфері благоустрою території населеного пункту, містобудування та земельних відносин), може у легітимний спосіб захистити загальний інтерес, прийнявши відповідне рішення або вчинивши певні дії (відмовивши у продовженні строку розміщення тимчасової споруди або привівши місце її розташування у відповідність до вимог законодавства).

104. Однак у спірних правовідносинах, Полтавська міськрада та утворений нею орган - Управління з питань містобудування та архітектури, продовжуючи третій особі строк розміщення тимчасової споруди та строк дії паспорту прив`язки, не звернули увагу на відсутність погодження місця розташування споруди з власниками автомобільних доріг та уповноваженим підрозділом Національної поліції, як того вимагає пункт 20 Єдиних правил, не виправили власну ж помилку, допущену під час прийняття рішення про оформлення і видачу паспорта прив`язки на таку споруду.

105. Аналогічні правові висновки у подібних спірних правовідносинах викладені Верховним Судом у постанові від 7 листопада 2023 року у справі № 440/6760/21.».

У справі, що розглядається, судами попередніх інстанцій установлено, що Полтавська міська рада та утворений нею орган - Управління з питань містобудування та архітектури, продовжуючи ФОП ОСОБА_1 та ФОП ОСОБА_2 строк розміщення тимчасової споруди та строк дії паспорту прив`язки, не звернули увагу на відсутність погодження місця розташування споруди з власниками автомобільних доріг та уповноваженим підрозділом Національної поліції, як того вимагає пункт 20 Єдиних правил.

Також у межах розгляду цієї справи суди обох інстанцій встановили, що торговельний павільйон по вул. Козака, 3а розміщений на відстані 4,55 метра від проїзної частини, чим порушено вимоги пункту 27 Постанови Кабінету Міністрів України № 198 (у населених пунктах малі архітектурні форми (крім кіосків для продажу проїзних квитків на зупинках громадського транспорту) розміщуються за межею тротуару, пішохідних доріжок, алей на відстані не менше ніж 1 метр, але не ближче ніж 5 метрів до проїзної частини доріг і вулиць).

З огляду на викладене, колегія суддів вважає, що хоча й відповідність намірів замовника щодо місця розташування тимчасової споруди перевіряється саме на етапі оформлення, а не продовження строку дії паспорта прив`язки, Полтавська міська рада та Управління з питань містобудування та архітектури у спірних правовідносинах, будучи зобов`язаними діяти насамперед в інтересах та від імені територіальної громади, встановивши порушення вимог закону щодо розміщення належної третім особам тимчасової споруди (якщо таке порушення дійсно мало місце), повинні були виправити власну помилку, допущену під час прийняття рішення про оформлення і видачу паспорту прив`язки на таку споруду, й вжити передбачених законом заходів для приведення місця її розміщення у відповідність вимогам законодавства, або ж відмовити у продовженні строку дії такого дозвільного документа, у подальшому на розміщення споруди.

Аналогічний правовий висновок також викладено у постановах Верховного Суду від 02.10.2024 у справах № 440/6762/21 та № 440/6768/21.

З огляду на зазначене та враховуючи правові висновки Верховного Суду щодо вирішення цієї категорії справ, колегія суддів погоджується із висновками судів першої та апеляційної інстанцій про те, що у спірних відносинах відповідачі діяли не на підставі, не в межах повноважень та не у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а оспорювані положення рішення Полтавської міської ради від 19.03.2021 не відповідають вимогам частини другої статті 2 КАС України, у зв`язку із чим наявні підстави для їх скасування.

Відповідно, беручи до уваги ту обставину, що строк дії паспорту прив`язки №01-10-17/306-729 не підлягав продовженню у зв`язку з невідповідністю паспорту прив`язки вимогам статті 28 Закону № 3038-VI, пунктам 20, 26 Єдиних правил та Положення про розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території м. Полтава станом на дату прийняття міською радою рішення від 19.03.2021, колегія суддів також погоджується із висновками судів першої та апеляційної інстанцій про необхідність скасування цього паспорту прив`язки.

Щодо посилань скаржника, що справа помилково розглядалась за правилами адміністративного судочинства, то колегія суддів зауважує, що Верховний Суд у постанові від 12.10.2023 у справі № 440/7208/21, предметом якої, також була правомірність рішення Полтавської міської ради від 19.03.2021, зробив висновок, що цей спір належить розглядати в порядку саме адміністративного судочинства, оскільки він є публічно-правовим і виник у правовідносинах щодо реалізації органом місцевого самоврядування публічно - владних управлінських функцій та з приводу акту індивідуальної дії, прийнятому саме у цих відносинах.

Такий правовий висновок підтриманий Верховним Судом у постанові від 18.07.2024 у справі № 440/6758/21, де також оскаржувалося рішення Полтавської міської ради від 19.03.2021 «Про розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності».

Тому доводи касаційної скарги в цій частині є необґрунтованими.

Також у постановах від 01.09.2022 у справі № 440/7210/21 та від 12.10.2023 у справі № 440/7208/21, Верховний Суд дійшов висновку, що прокурор мав право звертатися до суду з таким позовом, оскільки він діяв в інтересах держави, а саме - з метою захисту інтересів територіальної громади м. Полтава, порушення яких зумовлено протиправністю рішення Полтавської МР та дій Управління щодо продовження терміну дії паспортів прив`язки розміщення ТС.

Щодо доводів скаржника про неврахування судами висновків Великої Палати Верховного Суду, сформованих у постановах від 12.02.2019 у справі № 905/2765/17 та від 08.10.2019 у справі № 920/447/18, та Верховного Суду, викладених у постановах від 04.05.2020 у справі № 2040/6175/18 та від 22.04.2019 у справі №820/601/17, то колегія суддів зазначає таке.

У справі № 905/2765/17 предмет спору стосувався правомірності припинення відповідною міською радою договору особистого строкового сервітуту та, як наслідок, демонтажу малої архітектурної форми (торговельного павільйону), що за висновками Великої Палати Верховного Суду зачіпає приватні інтереси суб`єкта підприємницької діяльності, а отже має цивільно-правову природу. Зазначене, за позицією Суду, виключає кваліфікацію правовідносин сторін у цій справі як такі, що засновані на управлінських чи контролюючих функціях однієї сторони стосовно іншої, а отже, цей позов не має визначених Кодексом адміністративного судочинства України ознак адміністративного.

Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що у зазначеній вище справі орган місцевого самоврядування, реалізуючи право розпорядження земельною ділянкою, відповідно до статті 5 Земельного кодексу України має рівні права з громадянами та юридичними особами, з якими він вступає у відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею, тобто є рівноправним суб`єктом земельних відносин. У цьому спорі учасники земельних відносин не підпорядковані один одному, а отже, суб`єкт владних повноважень - орган місцевого самоврядування - владних управлінських функцій не здійснював.

У справі № 920/447/18, яка розглядалась Великою Палатою Верховного Суду, предметом спору було порушене право землекористування позивача, а саме - розміщення тимчасових споруд на земельних ділянках, які не виділялись для такої мети відповідачам, натомість передані за волевиявленням власника у користування третій особі. Враховуючи, що згідно з установленими у вказаній справі обставинами сторона у справі - суб`єкт підприємницької діяльності використовує земельні ділянки під майном (нежитлові споруди для розміщення кафе), призначеним для такої діяльності, звернувся до відповідної ради за оформленням права на одержання сервітуту як підприємець, та діяв у цих правовідносинах як суб`єкт господарювання, Велика Палата Верховного Суду погодилась з висновком судів попередніх інстанцій про віднесення такого спору до юрисдикції господарських судів.

На відміну від обставин, встановлених у справах № 905/2765/17 та № 920/447/18 (постанови Великої Палати Верховного Суду від 12.02.2019 та від 08.10.2019), на які як приклад неоднакового правозастосування посилається скаржник, вимоги позову у справі, що розглядається, не стосуються речових прав на земельні ділянки як відповідачів, так і третьої особи.

У справі № 2040/6175/18 предметом спору було визнання протиправними дій відповідача, які полягали у відмові в наданні паспорту прив`язки тимчасової спору та зобов`язання надати паспорт прив`язки тимчасової споруди.

Верховний Суд зазначив, що обставини з приводу правових підстав для користування земельною ділянкою не входять до обсягу тих питань, котрі підлягають дослідженню владним суб`єктом при розгляді матеріалів звернення зацікавленої особи з приводу погодження намірів розташування тимчасової споруди та видачі паспорту прив`язки тимчасової споруди.

Проте, у справі, що розглядається, колегія суддів зазначила, що суди попередніх інстанцій помилково мотивували задоволення позову такою підставою як відсутність реєстрації земельного сервітуту у встановленому законом порядку.

У справі № 820/601/17 предметом спору було визнання протиправними і скасування наказів Державної служби геології та надр України щодо зупинення дії спеціального дозволу на користування

Таким чином, дослідивши зміст постанов Верховного Суду, на які посилається скаржник, як на практику застосування норм права у подібних правовідносинах, колегія суддів дійшла висновку, що правовідносини у справах не є подібними правовідносинам у цій справі.

Вищевикладеним спростовуються доводи касаційної скарги Полтавської міської ради.

VІІІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

Отже, враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку, що оскаржувані судові рішення підлягають зміні в частині мотивів часткового задоволення позовних вимог, а в іншій частині залишенню без змін, оскільки в іншій частині суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись статтями 345 349 351 355 356 359 КАС України, Суд

У Х В А Л И В:

Касаційну скаргу Полтавської міської ради задовольнити частково.

Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 15.12.2021 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 31.05.2023 у справі №440/7207/21 змінити, виклавши їх мотивувальну частину в редакції цієї постанови.

У іншій частині рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 15.12.2021 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 31.05.2023 у справі № 440/7207/21 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

Я. О. Берназюк

В. М. Шарапа