Історія справи

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 листопада 2023 року

м. Київ

справа №807/2347/15

адміністративне провадження № К/9901/15130/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

суддя-доповідач - Стародуб О.П.,

судді: Єзеров А.А., Кравчук В.М.,

розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Прокуратури Львівської області на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 12.12.2018 (суддя - Луцович М.М.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25.04.2019 (судді - Кухтей Р.В., Нос С.П., Шевчук С.М.)

у справі за позовом заступника прокурора Закарпатської області в інтересах держави в особі Державної архітектурно-будівельної інспекції України до ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , треті особи - Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради, "Спеціалізована державна експертна організація - Центральна служба Української державної будівельної експертизи" в особі філії Державного підприємства "Укрдержбудекспертиза" у Закарпатській області, ОСОБА_3 , Виконавчий комітет Ужгородської міської ради в особі Відділу державного архітектурно-будівельного контролю про зобов`язання вчинити дії.

КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

Заступник прокурора Закарпатської області, діючи в інтересах держави в особі Державної архітектурно-будівельної інспекції України, звернувся до суду із позовом, в якому просив зобов`язати ОСОБА_1 здійснити демонтаж незаконної надбудови об`єкту будівництва у АДРЕСА_1 , а саме, знести самочинно здійснену добудову п`ятого поверху та мансарди об`єкта будівництва за адресою: АДРЕСА_1 .

ВСТАНОВЛЕНІ СУДАМИ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

ОСОБА_1 було отримано містобудівні умови і обмеження земельної ділянки №128, видані Управлінням містобудування та архітектури Ужгородської міської ради від 20.07.2012.

Згідно державного акту на право власності на земельну ділянку, виданого Ужгородською міською радою від 25.12.2007, серії ЯД №538333, ОСОБА_1 була власником земельної ділянки площею 0,0500 га, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 , з цільовим призначенням: для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських і будівельних споруд (а.с. 42 т.1).

10.08.2012 Інспекція державного-архітектурно-будівельного контролю у Закарпатській області зареєструвала декларацію про початок виконання будівельних робіт за №ЗК 08312138056 "Будівництво багатоквартирного житлового будинку (16 квартир) по АДРЕСА_1 ", замовником якої є ОСОБА_1 .

24.10.2014 Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у Закарпатській області було проведено планову перевірку забудовника ОСОБА_1 , результати якої відображені в акті перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

Згідно з перевіркою було встановлено, що замовником будівництва ОСОБА_1 не внесено повну інформацію про зареєстровану декларацію в інформаційний стенд, чим порушено ч. 6 ст. 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та п.29 постанови Кабінету Міністрів України №466 від 13.04.2011 "Деякі питання виконання підготовчих та будівельних робіт", а також будівництво ведеться за відсутності експертизи проекту будівництва в частині міцності, надійності та довговічності, у зв`язку з чим було порушено абз. 3 ч.4 ст. 31 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (а.с. 10-12 т.1).

24.10.2014 за результатами планової перевірки Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у Закарпатській області було винесено припис про усунення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів та правил, а саме: усунути порушення, вказані в акті перевірки від 24.10.2014 в термін до 24.02.2015 (а.с.13-14 т.1).

06.02.2015 Управлінням Державної архітектурно-будівельної інспекції в Закарпатській області було проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил об`єкта будівництва - багатоквартирного житлового будинку (16 кв.) по АДРЕСА_1 , забудовник - ОСОБА_1 , результати якої відображені в акті від 06.02.2015 (а.с. 16-18 т.1).

За результатом позапланової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил встановлено, що замовником в декларації про початок виконання будівельних робіт від 10.08.2012 за №ЗК 08312138056 вказано кількість поверхів - 4, а за фактом є 5 з мансардою, чим порушено ст. 29, ст. 31 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", а також проектна документація із змінами (щодо змін висотності та фасадів), погоджена 29.12.2013, не пройшла експертизи в частині міцності, надійності та довговічності, у зв`язку з чим порушено абз. 3 ч.4 ст. 31 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (а.с. 16-18 т.1).

Наказом Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції в Закарпатській області від 09.02.2015 №3- СК скасовано реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт від 10.08.2012 за №ЗК 08312138056 "Будівництво багатоквартирного житлового будинку (16 квартир) по АДРЕСА_1 " (а.с.19 т.1).

Не погоджуючись з тим, що під час будівництва ОСОБА_1 допущені істотні порушення будівельних норм і правил, заступник прокурора Закарпатської області в інтересах держави в особі Державної архітектурно-будівельної інспекції України звернувся до суду.

КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ

У судовому засіданні 03.03.2016 судом першої інстанції замінено первинного позивача - Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції в Закарпатській області на належного позивача - Державну архітектурно-будівельну інспекцію України.

Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 22.04.2016 позовну заяву залишено без розгляду.

Ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 04.10.2016 ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 22.04.2016 скасовано, а справу направлено до суду першої інстанції для продовження її розгляду.

В ході розгляду справи по суті судом першої інстанції було залучено в якості третіх осіб ОСОБА_3 та Виконавчий комітет Ужгородської міської ради в особі Відділу державного архітектурно-будівельного контролю.

У судовому засіданні 22.02.2017 судом першої інстанції було залучено в якості відповідача ОСОБА_2 .

Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 12.12.2018, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25.04.2019, у задоволенні позову відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди виходили з того, що позивачем не доведено факт неможливості здійснення перебудови об`єкта будівництва по АДРЕСА_1 , відповідно до проекту або відповідно до норм і правил, визначених державними правилами та санітарними нормами. При цьому, згідно висновку експерта №203/09-16 від 23.12.2016 судової будівельно-технічної експертизи по цивільній справі № 308/16389/14-ц та звіту №33 від 30.06.2017 про проведення технічного обстеження об`єкту будівництва встановлено, що об`єкт будівництва по АДРЕСА_1 можливо привести у відповідність до будівельних норм і стандартів та відсутність істотних (грубих) порушень будівельних норм. Однак представником прокуратури та позивачем не було надано до суду доказів того, що такий об`єкт будівництва здійснено з допущенням істотних (грубих) порушень вимог законодавства про містобудування, які створюють загрозу життю і здоров`ю людей, що обумовлює обов`язкове здійснення демонтажу незаконної надбудови.

Також суди виходили з того, що позивачем не надано доказів невиконання ОСОБА_2 як новим власником земельної ділянки вимог припису №23 від 25.11.2016, а також здійснення будівництва після винесення вказаного припису та відмови в усуненні порушень.

ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

В обґрунтування касаційної скарги прокурор покликається на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального права, неповне з`ясування обставин справи, що призвело до неправильного вирішення справи.

Зокрема, прокурор покликається на те, що судами не взято до уваги, що законність наказу Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції в Закарпатській області від 09.02.2015 №3- СК, яким скасовано реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт від 10.08.2012 за №ЗК 08312138056 "Будівництво багатоквартирного житлового будинку (16 квартир) по АДРЕСА_1 " була предметом дослідження у справі № 807/1203/15, в якій постановою Закарпатського окружного адміністративного суду від 12.04.2016, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 23.06.2016 та ухвалою Вищого адміністративного суду України від 01.12.2016, відмовлено у задоволенні позову ОСОБА_1 про визнання протиправним та скасування вказаного наказу.

Також прокурор покликається на те, що, не зважаючи на вжиті заходи реагування з боку архітектурно-будівельної інспекції, а також ухвалу Ужгородського міськрайонного суду від 03.03.2015 у справі № 308/16389/14-ц, якою заборонено забудовнику ( ОСОБА_1 ) проводити будівельні роботи по будівництву будівлі на 16 квартир за адресою: АДРЕСА_1 до вирішення справи по суті, будівництво об`єкту продовжувалось.

Також прокурор покликається на те, що суд апеляційної інстанції не звернув уваги на те, що ненадання з боку прокуратури та позивача доказів невиконання ОСОБА_2 вимог припису № 23 від 25.11.2016, а також здійснення будівництва після винесення вказаного припису та відмови в усуненні порушень, не можуть бути однією з підстав відмови у задоволенні даного позову через те, що ця обставина виникла і мала місце вже в ході розгляду спору судом. Зверненню з даним позовом передували інші наведені вище обставини, які є достатніми для ініціювання питання про демонтаж 5 поверху та мансарди об`єкта будівництва за адресою: АДРЕСА_1 .

Також прокурор покликається на те, що у висновку експерта №203/09-16 від 23.12.2016 зазначено, що проектна документація на будівництво багатоквартирного будинку у АДРЕСА_1 , замовником якої виступала ОСОБА_1 на момент отримання декларації про початок будівельних робіт частково не відповідала вимогам нормативних документів.

Прокурор просить рішення судів попередніх інстанцій скасувати та ухвалити нове рішення по суті позовних вимог, яким задовольнити позовні вимоги.

Відповідач ОСОБА_2 у відзиві на касаційну скаргу просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення судів без змін.

ОСОБА_1 та треті особи не скористались правом на подачу відзиву на касаційну скаргу.

ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до частин 1, 4 та 7 статті 376 Цивільного кодексу України житловий будинок, будівля, споруда, інше нерухоме майно вважаються самочинним будівництвом, якщо вони збудовані або будуються на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи чи належно затвердженого проекту, або з істотними порушеннями будівельних норм і правил.

Якщо власник (користувач) земельної ділянки заперечує проти визнання права власності на нерухоме майно за особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво на його земельній ділянці, або якщо це порушує права інших осіб, майно підлягає знесенню особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, або за її рахунок.

У разі істотного відхилення від проекту, що суперечить суспільним інтересам або порушує права інших осіб, істотного порушення будівельних норм і правил суд за позовом відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування може постановити рішення, яким зобов`язати особу, яка здійснила (здійснює) будівництво, провести відповідну перебудову.

Якщо проведення такої перебудови є неможливим або особа, яка здійснила (здійснює) будівництво, відмовляється від її проведення, таке нерухоме майно за рішенням суду підлягає знесенню за рахунок особи, яка здійснила (здійснює) будівництво. Особа, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, зобов`язана відшкодувати витрати, пов`язані з приведенням земельної ділянки до попереднього стану.

Відповідно до частини 1 статті 9 Закону України від 20.05.1999 № 687-XIV "Про архітектурну діяльність" будівництво (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) об`єкта архітектури здійснюється відповідно до затвердженої проектної документації, державних стандартів, норм і правил у порядку, визначеному Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності".

Відповідно до положень статті 41 Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон № 3038-VI), в редакції, чинній станом на час виникнення спірних правовідносин, державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Згідно з пунктом 2 частини 1 статті 34 Закону № 3038-VI замовник має право виконувати будівельні роботи після реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю декларації про початок виконання будівельних робіт - щодо об`єктів будівництва, що належать до I-III категорій складності.

Частиною 2 статті 34 Закону № 3038-VI передбачено, що зазначені у частині першій цієї статті документи, що надають право на виконання будівельних робіт, є чинними до завершення будівництва.

Статтею 35 Закону № 3038-VI передбачено, що після набуття права на земельну ділянку замовник може виконувати підготовчі роботи, визначені будівельними нормами, державними стандартами і правилами, крім винесення інженерних мереж та видалення зелених насаджень, з повідомленням органу державного архітектурно-будівельного контролю.

Згідно із статтею 38 Закону №3038-VI у разі виявлення факту самочинного будівництва об`єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю видає особі, яка здійснила (здійснює) таке будівництво, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил з визначенням строку для добровільного виконання припису.

У разі якщо особа в установлений строк добровільно не виконала вимоги, встановлені у приписі, орган державного архітектурно-будівельного контролю подає позов до суду про знесення самочинно збудованого об`єкта та компенсацію витрат, пов`язаних з таким знесенням.

За рішенням суду самочинно збудований об`єкт підлягає знесенню з компенсацією витрат, пов`язаних із знесенням об`єкта, за рахунок особи, яка здійснила (здійснює) таке самочинне будівництво.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 21.11.2018 у справі № 826/12372/17 за наслідками аналізу змісту частини 1 статті 38 та пункту 3 частини 4 статті 41 Закону № 3038-VI, статті 376 Цивільного кодексу України дійшла наступного висновку:

«…орган державного архітектурно-будівельного контролю у разі виявлення факту самочинного будівництва об`єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, уповноважений видати припис про усунення порушень, у тому числі шляхом знесення самочинного збудованого об`єкта. Цей припис є обов`язковою передумовою для можливості контролюючого органу на звернення до суду на підставі ч. 1 ст. 38 вказаного Закону у зв`язку з його невиконанням».

Аналогічний правовий висновок викладений Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 12.12.2018 у справі № 826/7203/17.

У постанові Верховного Суду у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду від 29.01.2020 у справі № 822/2149/18 Верховний Суд дійшов наступного висновку:

«…У разі якщо особа в установлений строк добровільно не виконала вимоги, встановлені у приписі, орган державного архітектурно-будівельного контролю подає позов до суду про знесення самочинно збудованого об`єкта та компенсацію витрат, пов`язаних з таким знесенням.

Можливість перебудови і усунення наслідків самочинного будівництва перевіряється на стадії виконання припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів. Невиконання припису без поважних причин може свідчити про неможливість перебудови або небажання особи, яка здійснила самочинне будівництво, усувати його наслідки.

В інших випадках самочинного будівництва, зокрема, (1) якщо нерухоме майно збудоване або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або (2) без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи чи (3) належно затвердженого проекту, стаття 376 Цивільного кодексу України не ставить можливість знесення об`єкта самочинного будівництва в залежність від можливостей його перебудови.

Натомість правове значення має позиція власника (користувача) земельної ділянки, а також дотримання прав інших осіб. Якщо власник (користувач) земельної ділянки заперечує проти визнання права власності на нерухоме майно за особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво на його земельній ділянці, або якщо це порушує права інших осіб, майно підлягає знесенню особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, або за її рахунок (частина 4 статті 376 ЦК України).

В цьому випадку знесення самочинного будівництва можливе без попереднього рішення суду про зобов`язання особи, яка здійснила будівництво, провести відповідну перебудову. Це є логічним та виправданим, оскільки такі види самочинного будівництва, безперечно, не можуть бути приведені до легітимного стану шляхом перебудови.

…Натомість, для висновку про задоволення позову у цьому випадку визначальним та достатнім є той факт, що відповідач здійснив будівництво без документів, що дають право на це, і без належно затвердженого проекту та не виконав вимоги зобов`язального припису, яким вимагалось усунути виявлені порушення».

У справі, яка розглядається, підставою звернення прокурора до суду в інтересах держави в особі Державної архітектурно-будівельної інспекції України з позовом про знесення слугував факт скасування декларації про початок виконання будівельних робіт.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил щодо ОСОБА_1 органом архітектурно-будівельного контролю було винесено у зв?язку з відсутністю повної інформації на інформаційному стенді та не проведенням експертизи будівництва в частині міцності, надійності та довговічності.

Саме з такими обставинами, а також з фактом скасування декларації про початок виконання будівельних робіт прокурор, який діяв в інтересах держави в особі Державної архітектурно-будівельної інспекції України, пов?язував підстави звернення з позовом до суду про знесення самочинного будівництва.

Натомість, за змістом статті 38 Закону №3038 та враховуючи сформовані висновки Верховного Суду, обов?язковою умовою для звернення до суду з позовом про знесення самочинно збудованого об`єкта є висновок про неможливість перебудови самочинно збудованого об?єкта та наявність припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил з визначенням строку для добровільного виконання припису.

Водночас, за наслідками виявлення істотного відхилення від проекту, істотних порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, припис в порядку статті 38 Закону №3038 про усунення таких порушень щодо ОСОБА_1 органом архбудконтролю не виносився.

Покликання прокурора в обґрунтування касаційної скарги на те, що спірне будівництво здійснюється з істотними порушеннями будівельних норм і правил, є безпідставним, оскільки стаття 38 Закону №3038 як обов?язкову умову, яка створює підстави для звернення до суду з позовом про знесення самочинного будівництва, передбачає попереднє винесення припису про усунення таких порушень і лише в разі невиконання його вимог у встановлений строк рішення про знесення об?єкта приймає суд.

Крім того, подальша зміна власника земельної ділянки, на якій ОСОБА_1 здійснювала будівельні роботи, та докази щодо порушення уже ОСОБА_2 законодавства у сфері містобудівної діяльності після подачі цього позову до суду не впливають на підстави звернення до суду у цій справі, а можуть бути підставою для звернення до суду із самостійним позовом про знесення до ОСОБА_2 у встановленому законом порядку.

За таких обставин, враховуючи сформовані висновки Верховного Суду, передбачені статтею 38 Закону №3038, підстави звернення до суду були відсутні, відтак суди попередніх інстанцій обґрунтовано дійшли висновку щодо відмови у задоволенні позовних вимог, однак з мотивів, які наведені у цій постанові.

За правилами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Відповідно до статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку, що рішення судів попередніх інстанцій підлягають зміні в частині мотивів відмови в задоволенні позовних вимог, а в решті - залишенню без змін.

Керуючись статтями 341 343 349 351 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Прокуратури Львівської області задовольнити частково.

Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 12.12.2018 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25.04.2019 у справі № 807/2347/15 змінити в частині мотивів відмови в задоволенні позовних вимог.

В іншій частині рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 12.12.2018 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25.04.2019 у справі № 807/2347/15 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і не оскаржується.

Судді:

О.П. Стародуб

А.А. Єзеров

В.М. Кравчук