Історія справи

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 травня 2023 року

м. Київ

справа № 813/4992/17

адміністративне провадження № К/9901/68554/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючий - Стародуб О.П.,

судді - Кравчук В.М., Єзеров А.А.

розглянув в порядку письмового провадження касаційну скаргу Публічного акціонерного товариства "ДТЕК ЗАХІДЕНЕРГО" на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 03.12.2018 (судді - Судова-Хомюк Н.М., Пліш М.А., Шинкар Т.І.)

у справі за позовом Державної екологічної інспекції у Вінницькій області до Публічного акціонерного товариства "ДТЕК ЗАХІДЕНЕРГО" про зобов`язання вчинити дії,

КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

У грудні 2017 року Державна екологічна інспекція у Вінницькій області звернулася до суду з позовом, в якому просила зобов`язати Публічне акціонерне товариство «ДТЕК Західенерго» допустити посадових осіб Державної екологічної інспекції у Вінницькій області до проведення планового заходу державного нагляду (контролю) дотримання вимог природоохоронного законодавства Відокремленого підрозділу «Ладижинська ТЕС» Публічного акціонерного товариства «ДТЕК Західенерго» (код ЄДРПОУ 05470928, Вінницька область, м. Ладижин, вул. Наконечного, 173) та надати необхідні документи.

ВСТАНОВЛЕНІ СУДАМИ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що 11.09.2017 Державною екологічною інспекцією у Вінницькій області на підставі п.181 Плану заходів державного нагляду (контролю) за додержанням вимог природоохоронного законодавства суб`єктами господарювання на 2017 рік, затвердженого наказом Державної екологічної інспекції України №428 від 15.02.2017 видано наказ №99-П про проведення планової перевірки Відокремленого підрозділу «Ладжинська ТЕС» Публічного акціонерного товариства «ДТЕК Західенерго».

17.10.2017 позивачем на підставі наказу №99-П від 11.09.2017 видано направлення №434 про проведення планової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства Відокремленого підрозділу «Ладжинська ТЕС» Публічного акціонерного товариства «ДТЕК Західенерго» за місцем здійснення виробничої діяльності на території Вінницької області за адресою: Вінницька область, м.Ладижин, вул.Наконечного, 173 у термін з 17 жовтня 2017 року по 30 жовтня 2017 року, яке направлено 11.09.2017.

20.10.2017 начальником відділу екологічного контролю водних ресурсів та атмосферного повітря, старшим державним інспектором Ющуком О.Д. здійснено виїзд за адресою Відокремленого підрозділу «Ладжинська ТЕС» Публічного акціонерного товариства «ДТЕК Західенерго» для проведення планової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства. Проте, йому було відмовлено у проведенні заходів державного нагляду (контролю), про що складено акт №496-ВН від 20.10.2017.

Відмова мотивована тим, що Державною екологічною інспекцією у Вінницькій області порушено періодичність проведення планових заходів контролю, а також тим, що розпорядженням Кабінету Міністрів України №166-р від 10.03.2017 наказ Мінприроди №483 від 02.10.2012 «Про затвердження уніфікованих форм актів перевірок дотримання вимог природоохоронного законодавства, що містять перелік питань для здійснення планових заходів державного нагляду (контролю)» скасований.

Позивач, вважаючи такі дії відповідача протиправними, звернувся до суду з цим позовом.

В обгрунтування позовних вимог покликався на те, що Публічне акціонерне товариство «ДТЕК Західенерго» відмовилося допустити посадових осіб Державної екологічної інспекції у Вінницькій області до здійснення планового заходу державного нагляду (контролю) з підстав порушення періодичності проведення планових заходів контролю, а також скасування розпорядженням Кабінету Міністрів України №166-р від 10.03.2017 наказу Мінприроди №483 від 02.10.2012 «Про затвердження уніфікованих форм актів перевірок дотримання вимог природоохоронного законодавства, що містять перелік питань для здійснення планових заходів державного нагляду (контролю)», про що був складений відповідний акт про відмову в допуску до проведення планової перевірки. Позивач вважав такі дії відповідача протиправними та такими, що перешкоджають здійсненню державного нагляду (контролю).

КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 12.04.2018 у задовленні позову відмовлено.

Ухвалюючи рішення про відмову у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що жодним нормативно-правовим актом не передбачено право органу державної екологічної інспекції звертатись до суду з позовом про зобов`язання підконтрольного суб`єкта господарювання допустити його посадових осіб до проведення перевірки та/чи надання необхідних документів.

Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 03.12.2018 рішення Львівського окружного адміністративного суду від 12.04.2018 скасовано та ухвалено нове рішення, яким позов задоволено.

Зобов`язано Публічне акціонерне товариство «ДТЕК Західенерго» допустити посадових осіб Державної екологічної інспекції у Вінницькій області до проведення планового заходу державного нагляду (контролю) дотримання вимог природоохоронного законодавства Відокремленого підрозділу «Ладжинська ТЕС» Публічного акціонерного товариства «ДТЕК Західенерго» та надати необхідні документи.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове про задоволення позовних вимог, суд апеляційної інстанції виходив з того, що Державною екологічною інспекцією у Вінницькій області не порушено норми ч. 2 ст. 5 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», щодо періодичності проведення планової перевірки відокремленого підрозділу «Ладижинська ТЕС» ПАТ «ДТЕК Західенерго».

Апеляційний суд дійшов висновку про відсутність у відповідача підстав для не допуску посадових осіб позивача до перевірки у Публічного акціонерного товариства «ДТЕК Західенерго», оскільки позивачем чітко та згідно Закону дотримано усі вимоги щодо вчасного повідомлення про здійснення планового заходу (додаток №4), видано Наказ №99-П та Направлення №434 на проведення планової перевірки, та було дотримано періодичність проведення заходів державного нагляду (контролю).

Крім того, апеляційний суд виходив з відсутності в матеріалах справи доказів оскарження, у встановленому порядку, наказу про проведення планової перевірки №99-П від 11.09.2017.

Враховуючи викладене, апеляційний суд дійшов висновку, що Державна екологічна інспекція у Вінницькій області дотримуючись встановленого порядку проведення планової перевірки, у межах наданих повноважень зобов`язана провести перевірку дотримання вимог природоохоронного законодавства відповідачем, а тому, відповідач, в порушення покладених на позивача обов`язків, протиправно та безпідставно не допускає Державну екологічну інспекцію у Вінницькій області до проведення відповідної перевірки, перешкоджаючи таким чином позивачу виконанню покладених на нього передбачених законодавством повноважень.

УЗАГАЛЬНЕНІ ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

В обгрунтування касаційної скарги відповідач покликається на порушення апеляційним судом норм матеріального та процесуального права, внаслідок чого суд дійшов помилкового висновку щодо наявності підстав для задоволення позовних вимог.

Покликається на те, що суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку щодо наявності у позивача права (повноважень) звернення до суду з адміністративним позовом про зобов`язання вчинити певні дії (допустити до проведення перевірки).

З посиланням на висновки Верховного Суду у справах №818/1735/17 (постанова від 22.08.2018), №824/2473/15 (постанова від 07.09.2018), №/826/853/17 (постанова від 26.09.2018) просив постанову суду апеляційної інстанції скасувати, а рішення суду першої інстанції залишити в силі.

Відзиву на касаційну скаргу до суду не надходило.

ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до ч. 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно з п. 8 ч. 1 статті 3 КАС позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, або адміністратор за випуском облігацій, який подає позов до адміністративного суду на захист прав, свобод та інтересів власників облігацій відповідно до положень Закону України "Про ринки капіталу та організовані товарні ринки", а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.

Пунктом 3 Положення «Про державну екологічну інспекцію України», затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.2017 №275, (далі - Положення) передбачено, що основними завданнями Держекоінспекції є реалізація державної політики зі здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення та охорони природних ресурсів; додержанням режиму територій та об`єктів природно-заповітного фонду за екологічною та радіаційною безпекою (у тому числі у пунктах пропуску через державний кордон і в зоні діяльності митниць призначення та відправлення) під час імпорту, експорту та транзиту вантажів, транспортних засобів; біологічною і генетичною безпекою щодо біологічних об`єктів природного середовища при створенні, дослідженні та практичному використанні генетично модифікованих організмів (ГМО) у відкритій системі; поводженням з відходами (крім поводження з радіоактивними відходами) і небезпечними хімічними речовинами, пестицидами та агрохімікатами.

Для виконання покладених на неї завдань Держекоінспекція має право проводити перевірки з питань, що належать до її компетенції, видавати за їх результатами обов`язкові для виконання приписи, розпорядження; вживати в установленому порядку заходів досудового врегулювання спорів, виступати позивачем та відповідачем у судах (пункт 6 Положення).

Відповідно до ч. 1 статті 8 Закону України від 05.04.2007 «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» №877-V (далі - Закон №877-V) орган державного нагляду (контролю), одним з яких й є Держекоінспекція, в межах повноважень, передбачених законом, під час здійснення державного нагляду (контролю) має право: ; вимагати припинення дій, які перешкоджають здійсненню державного нагляду (контролю); ; надавати (надсилати) суб`єктам господарювання обов`язкові для виконання приписи про усунення порушень і недоліків; застосовувати санкції до суб`єктів господарювання, їх посадових осіб та вживати інших заходів у межах та порядку, визначених законом.

Обов`язок допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю) за умови дотримання державного нагляду (контролю) вбачається зі змісту ст. 11 Закону №877-V.

За статтею 10 Закону №877-V суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право, зокрема: не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо: державний нагляд (контроль) здійснюється з порушенням передбачених законом вимог щодо періодичності проведення таких заходів; посадова особа органу державного нагляду (контролю) не надала копії документів, передбачених цим Законом, або якщо надані документи не відповідають вимогам цього Закону; суб`єкт господарювання не одержав повідомлення про здійснення планового заходу державного нагляду (контролю) в порядку, передбаченому цим Законом, та за інших передбачених цією статтею умов.

Наведені нормативні положення на рівні закону визначають правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю), передбачають право, умови та підстави суб`єкта господарювання не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), але не встановлюють і не наділяють контролюючі органи повноваженнями звертатися до адміністративного суду з вимогами про зобов`язання суб`єкта господарювання допустити посадових осіб до здійснення функції державного контролю.

Відповідно до статті 12 Закону №877-V невиконання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виявлених під час здійснення заходів державного нагляду (контролю) тягне за собою застосування до суб`єкта господарювання штрафних санкцій у порядку, встановленому законом.

Згідно зі статтею 188-5 Кодексу України про адміністративне правопорушення за невиконання законних розпоряджень чи приписів, інших законних вимог посадових осіб органів, які здійснюють державний контроль у галузі охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів, радіаційної безпеки або охорону природних ресурсів, ненадання їм необхідної інформації або надання неправдивої інформації, вчинення інших перешкод для виконання покладених на винних осіб накладається адміністративне стягнення.

У постанові від 26.04.2018 у справі №818/3764/15 Верховний Суд дійшов такого висновку:

«У розумінні положень статей 8, 10, 11, 12 Закону №877-V, пункту 3 Положення, статей 2 50 КАС у разі відмови суб`єкта господарювання допустити Державну екологічну інспекцію України в особі її органів до здійснення державного контролю (нагляду), Державна екологічна інспекція України, її органи та/чи посадові особи не мають повноважень звертатися до адміністративного суду з вимогами зобов`язати суб`єкта господарювання допустити посадових осіб інспекції до здійснення державного контролю. Передбачене у пункті 3 Положення повноваження виступати позивачем та відповідачем у судах не є тотожним поняттю (положенню) мати право (повноваження) на звернення до суду за захистом конкретного права, оскільки бути позивачем чи відповідачем у суді для органу державної влади означає насамперед мати право (повноваження) на здійснення дозволених йому нормативно визначених (приписаних) дій та рішень».

Питання застосування норм матеріального права у подібних правовідносин також вирішувалось Верховним Судом у постанові від 22.08.2018 у справі №818/1735/17, від 06.06.2019 у справі №814/2764/16, від 06.06.2019 у справі №804/2297/17, від 23.03.2020 у справі №818/1270/16, від 23.04.2020 у справі №820/6416/16, від 18.10.2018 у справі №818/734/17, від 31.05.2022 у справі №818/2169/18 і колегія суддів не вбачає підстав для відступу від висловлених у ній висновків.

У постанові від 13.05.2020 у справі №818/560/16 Верховний Суд дійшов висновку:

«Згідно ч. 3 ст. 6 КАС суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, передбачених Конституцією та законами України. Звернення до суду є способом здійснення повноважень відповідного суб`єкта владних повноважень, під час якого суд здійснює попередній судовий контроль, перевіряючи наявність законних підстав для втручання суб`єкта владних повноважень (позивача), а отже запобігаючи можливим порушенням прав, свобод або законних інтересів фізичних або юридичних осіб. Звернення суб`єкта владних повноважень до суду не є способом захисту його прав чи інтересів, оскільки адміністративне судочинство має інше завдання.

Суб`єкт владних повноважень, який звертається до суду, повинен обґрунтувати підстави звернення та зазначити їх у позовній заяві. Відсутність цих відомостей свідчить про невідповідність позовної заяви вимогам закону.

У разі встановлення судом відповідних правових підстав для звернення до суду, прямо визначених у Конституції або законах України, суд може відкрити провадження в адміністративній справі за позовом суб`єкта владних повноважень і вирішувати її по суті.

Судовий розгляд у справі за позовом суб`єкта владних повноважень, який подано до суду за відсутності необхідних передумов, не може призвести до виконання завдання адміністративного судочинства - захисту прав фізичних та юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно, якщо суб`єкт владних повноважень звернувся до суду без передбачених законом підстав, і це з`ясовано судом на стадії відкриття провадження, то суд відмовляє у відкритті провадження, оскільки спір не може розглядатися в порядку адміністративного судочинства. Якщо ці обставини були з`ясовані судом після відкриття провадження, суд закриває провадження у справі. Розгляд таких спорів перебуває поза межами не лише адміністративної юрисдикції адміністративних судів та не належить до юрисдикції жодного іншого суду.»

Такий підхід підлягає застосуванню під час вирішення справи, що розглядається.

Відповідно до частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню із закриттям провадження у справі.

Керуючись статтями 238 345 354 355 356 КАС України,

п о с т а н о в и в:

Касаційну скаргу Публічного акціонерного товариства "ДТЕК ЗАХІДЕНЕРГО" задовольнити частково.

Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 12.04.2018 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 03.12.2018 - скасувати.

Провадження у справі №813/4992/17 за позовом Державної екологічної інспекції у Вінницькій області до Публічного акціонерного товариства "ДТЕК ЗАХІДЕНЕРГО" про зобов`язання вчинити дії, - закрити.

Постанова набирає законної сили з моменту її підписання, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Судді:

О.П. Стародуб

А.А. Єзеров

В.М. Кравчук