Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

29 травня 2019 року

Київ

справа №2040/7204/18

провадження №К/9901/1476/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Желєзного І.В., Мороз Л.Л., провівши в касаційному порядку попередній розгляд справи за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Харківській області про визнання відмови незаконною та зобов`язання вчинити певні дії, за касаційною скаргою Головного управління Держгеокадастру у Харківській області на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 09 вересня 2018 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 06 грудня 2018 року,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У серпні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Харківській області, у якому просив:

- визнати незаконною відмову Головного управління Держгеокадастру у Харківській області №С-1414/0-1658/0/95-18 від 01 березня 2018 року у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства площею 2,0000 га, яка знаходиться за межами населених пунктів на території Борщівської сільської ради Балаклійського району Харківськоі області, за заявою від 06 липня 2017 року;

- зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Харківській області задовольнити вказану заяву, надавши відповідний дозвіл.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

2. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 09 вересня 2018 року, залишеним без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 06 грудня 2018 року, позов задоволено. Визнано незаконною відмову Головного управління Держгеокадастру у Харківській області № С-1414/0-1658/0/95-18 від 01 березня 2018 року у наданні дозволу ОСОБА_1 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства площею 2,0000 га, яка знаходиться за межами населених пунктів на території Борщівської сільської ради Балаклійського району Харківської області, за заявою від 06 липня 2017 року. Зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Харківській області надати ОСОБА_1 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства площею 2,0000 га, яка знаходиться за межами населених пунктів на території Борщівської сільської ради Балаклійського району Харківськоі області за заявою від 06 липня 2017 року.

3. Рішення судів мотивовано незаконністю відмови позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Щодо зобов`язання відповідача прийняти рішення про надання їй такого дозволу, вказано, що це є ефективним способом захисту порушеного права позивача.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

4. Не погоджуючись з судовими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Головне управління Держгеокадастру у Харківській області звернулось із касаційною скаргою, у якій просить їх скасувати та ухвалити нове судове рішення про відмову у задоволенні позову.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

5. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 06 липня 2017 року ОСОБА_1 звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Харківській області із заявою, в якій просив надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,0000 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель запасу сільськогосподарського призначення (сіножаття), розташованої за межами населеного пункту на території Борщівської сільської ради Балаклійського району Харківської області, для подальшого отримання у власність.

Листом від 03 серпня 2017 року Головне управління Держгеокадастру у Харківській області повідомило позивача про утримання від прийняття відповідного рішення до моменту вирішення по суті питання забезпечення земельними ділянками учасників антитерористичної операції.

Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 08 листопада 2017 року, залишеною без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 24 січня 2018 року у справі №820/4432/17, зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Харківській області розглянути заяву ОСОБА_1 від 06 липня 2017 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки орієнтовною площею 2,0000 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель запасу сільськогосподарського призначення, що розташована за межами населеного пункту на території Борщівської сільської ради Балаклійського району Харківської області для ведення особистого селянського господарства та прийняти відповідне рішення про надання такого дозволу або про відмову у його наданні.

05 лютого 2018 року ОСОБА_1 звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Харківській області із заявою, у якій на виконання постанови Харківського окружного адміністративного суду від 08 листопада 2017 року та постанови Харківського апеляційного адміністративного суду від 24 січня 2018 року у справі №820/4432/17 повторно просив розглянути заяву від 06 липня 2017 року.

Листом від 01 березня 2018 року Головне управління Держгеокадастру у Харківській області повідомило ОСОБА_1 про те, що за інформацією Відділу у Балаклійському районі Головного управління Держгеокадастру у Харківській області спірна земельна ділянка входить до земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, право на які підлягає продажу на земельних торгах. Тому відмовлено в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства розміром 2,0000 га, яка знаходиться за межами населених пунктів на території Борщівської сільської ради Балаклійського району Харківської області, з урахуванням вимог частини сьомої статті 118 Земельного кодексу України.

Вважаючи відмову відповідача незаконною, позивач звернувся з позовом до суду.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

6. Касаційна скарга Головного управління Держгеокадастру у Харківській області обґрунтована тим, що відмовляючи ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою діяло у межах наданих повноважень, та не порушило його прав. Щодо зобов`язання надати позивачу відповідний дозвіл, це є втручанням у його дискреційні повноваження.

7. У відзиві на касаційну скаргу ОСОБА_1 , посилаючись на законність судових рішень, просить залишити їх без змін.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

8. Відповідно до пункту «а» частини третьої статті 22 Земельного кодексу України землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства.

9. За змістом частин першої - третьої та п`ятої статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі, зокрема, одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.

Земельні ділянки, які перебувають у власності чи користуванні громадян або юридичних осіб, передаються у власність чи користування за рішенням органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування лише після припинення права власності чи користування ними в порядку, визначеному законом.

10. Частиною шостою та сьомою статті 118 Земельного кодексу України передбачено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

11. Згідно Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи №R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

12. Дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.

13. У разі наявності у суб`єкта владних повноважень законодавчо закріпленого права адміністративного розсуду при вчиненні дій/прийнятті рішення, та встановлення у судовому порядку факту протиправної поведінки відповідача, зобов`язання судом суб`єкта прийняти рішення конкретного змісту є втручанням у дискреційні повноваження.

14. Відповідно до пунктів 2, 4 та 10 частини другої статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України у разі задоволення адміністративного позову суд може визнати протиправним та скасувати індивідуальний акт чи окремі його положення; визнати бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язати вчинити певні дії; визначити інший спосіб захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист таких прав, свобод та інтересів.

15. Згідно з частиною четвертою статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

16. У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.

17. Європейський суд з прав людини неодноразово висловлював позицію з цього питання, згідно якої національні суди повинні проконтролювати, чи не є викладені у них висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, непідтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об`єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору (пункт 157 рішення у справі «Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру» (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus № 32181/04); пункт 44 рішення у справі «Брайєн проти Об`єднаного Королівства» (Bryan v. the United Kingdom); пункти 156-157, 159 рішення у справі «Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру» (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus № 32181/04); пункти 47-56 рішення у справі «Путтер проти Болгарії» (Putter v. Bulgaria № 38780/02).

18. Відповідно до пункту 30 Рішення Європейського Суду з прав людини у справі "Hirvisaari v. Finland" від 27 вересня 2001 року рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

19. Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, Головне управління Держгеокадастру у Харківській області відмовило позивачу у наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою у зв`язку з тим, що за інформацією Відділу у Балаклійському районі Головного управління Держгеокадастру у Харківській області спірна земельна ділянка входить до земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, право на які підлягає продажу на земельних торгах.

20. Відповідно до частин першої, третьої статті 136 Земельного кодексу України організатор земельних торгів визначає перелік земельних ділянок державної чи комунальної власності та/або прав на них, які виставляються на земельні торги окремими лотами. Забороняється вносити до зазначеного переліку призначені під забудову земельні ділянки без урахування у випадках, передбачених законом, результатів громадського обговорення.

У переліку зазначаються місце розташування (адреса) земельної ділянки, її цільове призначення (функціональне використання), площа, кадастровий номер, умови продажу. Добір земельних ділянок державної чи комунальної власності, у тому числі разом з розташованими на них об`єктами нерухомого майна (будівлями, спорудами) державної чи комунальної власності, які або права на які виставляються на земельні торги, здійснюється з урахуванням затверджених містобудівної документації та документації із землеустрою, а також маркетингових досліджень, інвестиційної привабливості, звернень громадян та юридичних осіб щодо намірів забудови. Земельні ділянки, включені до переліку земельних ділянок державної чи комунальної власності або прав на них, які виставлені на земельні торги, не можуть відчужуватися, передаватися в заставу, надаватися у користування до завершення торгів.

21. Отже, законодавцем чітко визначено, що земельні ділянки, включені до переліку земельних ділянок державної чи комунальної власності або прав на них, які виставлені на земельні торги, не можуть відчужуватися, передаватися в заставу, надаватися у користування до завершення торгів, тому вирішальним фактором є включення земельних ділянок до переліку земель, які виставлені на земельні торги.

22. Згідно інформації Відділу у Балаклійському районі ГУ Держгеокадастру у Харківській області земельна ділянка з кадастровим номером НОМЕР_1 , станом на 09 жовтня 2018 року у Державному земельному кадастрі не існує. Підставою скасування державної реєстрації земельної ділянки з кадастровим номером НОМЕР_1 став її поділ у зв`язку із надання іншим громадянам дозволів на розробку проекту землеустрою. Внаслідок поділу земельні ділянки із зазначеного масиву розміром 3,8826 га та 6,0000 га не були надані у власність або у користування та 12 квітня 2018 року відправлені до архівного шару даних геоінформаційної системи Державного земельного кадастру.

23. Із матеріалів справи вбачається, що спірна земельна ділянка не була виставлена на земельні торги та не охоплюється наказом Головного управління Держгеокадастру у Харківській області від 13 листопада 2017 року №231, на який посилається відповідач .

24. Крім того, відповідачем не надано доказів, що спірна земельна ділянка, орієнтовною площею 2,0000 га не надана у власність або користування іншим громадянам чи юридичним особам і є державною власністю.

25. Отже, на час звернення ОСОБА_1 із заявою від 06 липня 2017 року до Головного управління Держгеокадастру у Харківській області у останнього були відсутні правові підстави для відмови у її задоволенні.

26. Щодо зобов`язання Головного управління Держгеокадастру у Харківській області надати ОСОБА_1 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що обрана судом форма є ефективним способом захисту порушеного права позивача та не є втручанням у дискреційні повноваження відповідача.

27. Слід зазначити, що надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є адміністративним актом, прийняттю якого повинна передувати визначена законом адміністративна процедура. Видача такого дозволу без необхідних дій суб`єкта владних повноважень в межах адміністративної процедури не гарантує забезпечення прав позивача у передбачений законом спосіб.

28. Судами попередніх інстанцій встановлено, та матеріалами справи підтверджено, що звертаючись до Головного управління Держгеокадастру в Харківській області із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,0000 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель запасу сільськогосподарського призначення (сіножаття), розташованої за межами населеного пункту на території Борщівської сільської ради Балаклійського району Харківської області ОСОБА_1 додав необхідний пакет документів, питання відповідності яких згідно вимог частини шостої статті 118 Земельного кодексу України, було предметом дослідження судами попередніх інстанцій.

29. У зв`язку із належно поданими Свистуном С.І. документів, ефективним захистом її порушеного права є зобов`язання відповідача надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства площею 2,0000 га, яка знаходиться за межами населених пунктів на території Борщівської сільської ради Балаклійського району Харківськоі області, за заявою від 06 липня 2017 року.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

30. Колегія суддів прийшла до висновку, що рішення судів попередніх інстанцій є законними і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин; у них повно відображені обставини, що мають значення для справи, висновки судів щодо встановлених обставин і правові наслідки є правильними, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Харківській області залишити без задоволення, а рішення Харківського окружного адміністративного суду від 09 вересня 2018 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 06 грудня 2018 року - без змін.

Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н. В. Коваленко

Суддя І.В. Желєзний

Суддя Л.Л. Мороз