Історія справи

Постанова КАС ВП від 29.01.2026 року у справі №640/20225/22

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 січня 2026 року

м. Київ

справа № 640/20225/22

адміністративне провадження № К/990/41218/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді - Уханенка С. А.,

суддів - Кашпур О.В., Соколова В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу

за позовом першого заступника керівника Шевченківської окружної прокуратури міста Києва в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві до Національного медичного університету імені О.О. Богомольця про зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою заступника керівника Київської міської прокуратури на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 11 грудня 2023 року (головуюча суддя - Панова Г.В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 жовтня 2024 року (головуючий суддя - Кучма А.Ю., судді: Безименна Н.В., Бєлова Л.В.),

УСТАНОВИВ:

І. Рух справи

1. У листопаді 2022 року перший заступник керівника Шевченківської окружної прокуратури міста Києва звернувся до суду з адміністративним позовом в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві ( далі - ГУ ДСНС України у місті Києві) до Національного медичного університету імені О.О. Богомольця (далі - НМУ імені О.О. Богомольця), у якому просив зобов`язати відповідача привести захисну споруди цивільного захисту (сховище № 108764), що знаходиться за адресою: проспект Перемоги, 34 у Шевченківському районі міста Києва, у стан готовності до використання за призначенням відповідно до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09 липня 2018 року № 579.

1.1. Позов обґрунтовано тим, що у зв`язку з невиконанням відповідачем вимог законодавства у сфері обороноздатності держави, згідно з актом оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту (сховище ІІІ класу) № 108764, указане приміщення перебуває в аварійному стані, що є порушенням установлених державою гарантій забезпечення захисту мирного населення. Позивач указує, що з березня 2018 року органом ДСНС неодноразово проводилися відповідні перевірки та складалися акти оцінки стану готовності захисної споруди цивільного стану, за висновками яких сховище № 108764 не готове до використання за призначенням і такі заходи контрольного характеру не мали на відповідача належного впливу. Так, після проведення останнього огляду у липні 2022 року комісією було виявлено, що попередньо виявлені недоліки та порушення відповідачем не усунуто, а захисна споруда перебуває в аварійному стані, що свідчить про систематичне невиконання НМУ імені О.О. Богомольця обов`язку щодо належного утримання сховища № 108764.

1.2. Також у жовтні 2022 року було відкрито кримінальне провадження № 42022102100000066 за фактом неналежного утримання НМУ імені О.О. Богомольця захисної споруди, у межах розслідування якого проведено огляд указаного укриття та складено протокол огляду від 12 жовтня 2022 року. Посилаючись на те, що наразі територія міста Києва постійно перебуває під обстрілами і існує загроза ядерних та ракетних ударів, перший заступник керівника Шевченківської окружної прокуратури міста Києва вважає, що наразі є підстави для звернення органу прокуратури із цим позовом в інтересах держави в особі органу ДСНС в силу положень статті 131-1 Конституції України та статті 23 Закону України «Про прокуратуру», оскільки орган ДСНС не має права звернутися до суду з позовом про приведення сховища у стан готовності.

2. Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 11 грудня 2023 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 жовтня 2024 року, позовну заяву першого заступника керівника Шевченківської окружної прокуратури міста Києва в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у місті Києві до НМУ імені О.О. Богомольця про зобов`язання вчинити певні дії залишено без розгляду, у зв`язку з відсутністю підстав для здійснення представництва інтересів держави, оскільки прокурор звернувся до суду із позовом в особі суб`єкта владних повноважень, який не має права на звернення до суду із заявленими позовними вимогами.

3. Предметом оскарження є ухвала суду першої інстанції та постанова суду першої інстанції за наслідками її перегляду, про залишення позову без розгляду з підстав відсутності у прокурора повноважень здійснювати представництво інтересів держави в особі органу ДСНС у цій справі.

ІІ. Провадження в суді касаційної інстанції

4. 23 жовтня 2024 року заступник керівника Київської міської прокуратури надіслав до Верховного Суду касаційну скаргу на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 11 грудня 2023 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 жовтня 2024 року, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм процесуального права, просить переглянути і скасувати оскаржені судові рішення та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

5. Скаргу обґрунтовано тим, що судами не надано належної правової оцінки доводам позивача про те, що сховище розташоване на території НМУ імені О.О. Богомольця і є важливою спорудою цивільного захисту, яка за необхідності, а саме у зв`язку з виникненням надзвичайних ситуацій, повітряної тривоги, воєнних дій або терористичних актів здатна розмістити більше ніж 150 осіб, які перебувають у зоні його розташування. Скаржник наголошує, що до питання утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням привернута особлива увага як держави так і суспільства, так як під час воєнних дій це один із способів зберегти життя і здоров`я населення України ( в даному випадку найбільш незахищеної категорії - хворих). Саме це спонукало органи прокуратури на вжиття активних та невідкладних заходів реагування з метою якнайшвидшого вирішення питання захисту людини. Таким чином, захист прокурором інтересів держави у спірних правовідносинах безумовно становлять підвищений державний інтерес, оскільки спрямований захищати безпеку людей та публічний порядок в умовах військової агресії та небезпеки.

5.1. Заявник вважає, що у спірних правовідносинах необхідно було урахувати висновки Верховного Суду у справі №910/11919/17, в якій зазначено, що існує категорія справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу, та урахувати Рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № З-рп/99 в якому, зокрема, указано, що під поняттям «орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах» потрібно розуміти орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади.

5.2. Також підстави представництва інтересів держави, прокурор обґрунтовує правовою позицією Верховного Суду, викладену у його постановах від 25 червня 2021 року (справа № 420/26/20) від 25 квітня 2018 року (справа № 806/1000/17), від 19 липня 2018 року ( справа №822/1169/17), від 10 квітня 2019 року (справа № 813/661/17) та інші, щодо наявності у прокурора права на звернення до суду з такими позовами в інтересах держави в особі компетентного органу, яким допущено бездіяльність.

5.3. Додатково у касаційній скарзі зазначено, що прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом (апеляцією) в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові (апеляційній скарзі). Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

5.4. Заступник керівника Київської міської прокуратури, з посиланням на практику Великої Палати Верховного Суду у постанові від 15 травня 2019 року у справі № 820/4717/16, наголошує, що саме на ГУ ДСНС України у місті Києві, покладено обов`язок забезпечення реалізації державної політики у сферах цивільного захисту і пред`явлення цього позову спрямовано на усунення порушень законодавства у сфері обороноздатності держави, на забезпечення захисту цивільного (мирного) населення, особливо у питаннях підтримання та належного функціонування системи колективних засобів захисту, яким є захисні споруди та інші місця можливого перебування людей для збереження їх життя та здоров`я у разі активних військових дій на території міста Києва. Саме у вказаній справі Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що такий спір розглядається у порядку адміністративного судочинства, а також підтвердила право прокурора на звернення до суду з таким позовом в інтересах держави в особі територіального органу ДСНС.

5.5. Позивач указує, що у спірних правовідносинах необхідно також урахувати, що Законом України від 06 жовтня 2022 року № 2655-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності» ( набрав чинності 29 жовтня 2022 року; далі - Закон № 2655-ІХ) розширено повноваження органів ДСНС шляхом унесення до пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України змін, якими, зокрема, передбачено право центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту та його територіальних органів, у тому числі, на думку прокуратури, ГУ ДСНС України у місті Києві, звертатися до адміністративного суду з інших підстав, визначених законом.

5.6. Водночас заступник керівника Київської міської прокуратури зазначає про те, що ГУ ДСНС у місті Києві було обізнане про необхідність захисту інтересів держави та мало відповідні повноваження для їхнього захисту, проте, таких заходів не вживало, що, відповідно до вимог статті 131-1 Конституції України та статті 23 Закону України «Про прокуратуру», є підставою для звернення прокурора до суду із цим позовом в інтересах держави в особі зазначеного уповноваженого органу, оскільки інтереси держави потребують невідкладного захисту, адже в Україні воєнний стан діє вже понад рік і зберігаються загрози ракетного удару, що створює значну небезпеку для життя та здоров`я людей.

5.7. Заявник касаційної скарги також не погоджується із застосуванням судами попередніх інстанцій правової позиції, викладеної у постановах Верховного Суду від 03 серпня 2023 року у справі № 260/4120/22, від 11 серпня 2023 року у справі № 560/10015/22, від 09 вересня 2023 року у справі № 260/4044/22, від 21 грудня 2023 року у справі № 400/4238/22, від 21 лютого 2024 року у справі № 580/4578/22 та наголошує, що через відсутність в законі чітко визначеного обов`язку органів ДСНС звертатися з позовами про приведення у готовність споруд цивільного захисту, судами першої та апеляційної інстанції необхідно було враховувати позицію Великої Палати Верховного Суду, сформовану у постанові від 30 січня 2019 року у справі № 826/2793/18, та підтриману Великою Палатою також у постановах від 06 лютого 2019 року у справі № 810/3046/17, від 13 лютого 2019 року у справі № 810/2763/17 і застосовану Верховним Судом у справах №№ 810/3165/18, 810/3164/18 та 810/3160/18.

5.8. На думку прокуратури, звертаючись до суду із позовною заявою, прокурором належним чином обґрунтовано підстави його звернення, зокрема, вказано в чому полягають порушення інтересів держави, на захист яких він звертається, з посиланням на інформацію, надану органом ДСНС. Отже, обраний прокурором спосіб захисту права був спрямований на захист інтересів держави, зокрема на захист країни в умовах збройної агресії, підвищення обороноздатності держави, а також на захист життя та здоров`я людей, шляхом на спонукання відповідача належно виконувати покладені на нього законодавством зобов`язання щодо утримання захисних споруд цивільного захисту в належному стані.

6. Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 12 листопада 2024 року відкрито касаційне провадження у справі.

7. Підставою відкриття касаційного провадження є необхідність перевірки правильності застосування судами норм процесуального права, зокрема, положень пункту 1 частини першої статті 240 КАС України щодо підстав для залишення позовної заяви без розгляду.

8. Ухвалу про відкриття касаційного провадження від 12 листопада 2024 року направлено учасникам справи, проте відзиви на касаційну скаргу від них не надійшли.

9. На виконання ухвали Верховного Суду від 12 листопада 2024 року, витребувані матеріали справи № 640/20225/22 надійшли до суду касаційної інстанції 14 січня 2026 року.

ІІІ. Джерела права й акти їхнього застосування. Позиція Верховного Суду

10. Перевіряючи правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права та аналізуючи доводи касаційної скарги, а також, виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, Суд зазначає таке.

11. Ключовими аргументами звернення до суду прокурор, зокрема, визначив, що спеціально уповноважений державний орган (ДСНС), на якого покладено обов`язок здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту, наразі не здійснює належного захисту інтересів держави у цій сфері правовідносин, у зв`язку із чим прокурор набув права на представництво держави у таких правовідносинах та звернувся до суду в особі ГУ ДСНС у місті Києві.

11.1. Також позов обґрунтовано тим, що право органу ДСНС на звернення до суду обумовлено приписами статті 68 Кодексу цивільного захисту України, яка не надає йому права звернутися до суду з іншими, аніж зазначені у цій статті позовами, зокрема, з позовами про приведення сховищ у стан готовності. Тому саме з цих підстав прокурор подав цей позов, оскільки у суб`єкт владних повноважень таких повноважень не має.

12. Залишаючи позов без розгляду, суди попередніх інстанцій виходили з того, що законодавством передбачено право органу ДСНС, як суб`єкта владних повноважень, при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування. Водночас суди відхилили аргументи прокуратури, з посиланням на зміни у законодавстві у жовтні 2022 року шляхом додавання до пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України формулювання «з інших підстав, визначених законом» та зауважили, що указана норма не наділяє автоматично органи ДСНС України повноваженнями звертатися до суду із цим позовом, позаяк норми закону, що б породжував у такого органу виникнення відповідного права, прокурором не наведено. За такого правового регулювання, виходячи із завдань та функцій прокуратури, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що позовну заяву подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності, що у розумінні норм пункту 1 частини першої статті 240 КАС України є підставою для залишення позову без розгляду.

13. Верховний Суд погоджується з такими висновками судів попередніх інстанцій з огляду на таке.

14. Як убачається з матеріалів справи, з 2018 року за участю спеціалістів ДСНС України неодноразово проводились перевірки захисної споруди цивільної оборони (сховища) № 108764 (балансоутримувачем якого є відповідач), що, зокрема, підтверджується: актом комплексної перевірки (спеціального огляду) захисної споруди цивільної оборони від 22 березня 2018 року та актами оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту від 15 квітня 2019 року, від 09 липня 2020 року, від 03 червня 2021 року та від 27 липня 2022 року, що є в матеріалах справи.

14.1. Так, за висновком акта комплексної перевірки (спеціального огляду) захисної споруди цивільної оборони від 22 березня 2018 року НМУ імені О.О. Богомольця рекомендовано ужити відповідні заходи щодо усунення виявлених перевіркою недоліків та, зокрема, надати органу ДСНС таблицю періодичності проведення планових ремонтів сховища та затверджений керівником підприємства план ремонту сховища. Надалі актами оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту загальний стан укриття № 108764 визнаний, як аварійний, санітарний незадовільним, а загальний стан приміщень сирим, захаращеним майном та мотлохом. Також перевіркою було встановлено ряд інших порушень, у зв`язку з чим сховище № 108764 оцінено, як неготове до використання за призначенням. Водночас будь-яких спеціальних висновків та пропозицій, крім рекомендації привести захисну споруду у належний стан, указані акти не містять.

14.2. За твердженням позивача, жодних дієвих заходів з приводу усунення виявлених перевіркою порушень балансоутримувачем не вжито, захисні властивості споруди не відновлені і сховище № 108764 не приведено у належний стан для використання за призначенням. Водночас орган ДСНС не вчинив дій спрямованих на захист інтересів держави у сфері цивільного захисту.

14.3. Указані недоліки прокурор визначив, як підставу звернення до суду із зазначеним позовом, в якому, з-поміж іншого, додатково навів результати огляду, проведеного 12 жовтня 2022 року у межах кримінального провадження № 42022102100000066, згідно з якими на момент огляду споруди зафіксовані в акті оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту від 27 липня 2022 року порушення не усунуто.

15. Умови та особливості звернення до адміністративного суду прокурора визначені статтею 53 КАС України.

15.1. Так, частиною третьою статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

15.2. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу (частина четверта статті 53 КАС України).

15.3. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача(частина п`ята статті 53 КАС України).

16. За правилами частини сьомої статті 160 КАС України у разі пред`явлення позову особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, в заяві повинні бути зазначені підстави такого звернення.

17. За приписами пункту 1 частини першої статті 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

18. Статтею 3 Конституції України установлено, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.

19. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

20. Правові засади організації і діяльності прокуратури України визначені Законом України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон України «Про прокуратуру») статтею 1 якого установлено, що прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.

21. Абзацами 1, 2 частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

21.1. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва (абзаци 1, 2 частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).

Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзац 3 частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).

22. Отже, за наведеного правового регулювання, процесуальний статус прокурора у справі залежить від наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах і, визначаючи правовий статус прокурора у судовому процесі для представництва інтересів держави, законодавець зобов`язав останнього навести належне обґрунтування щодо наявності/відсутності таких повноважень. Водночас суд, зокрема, повинен надати оцінку таким аргументам та, у випадку встановлення відсутності підстав для представництва, застосувати наслідки, передбачені або статтею 169 КАС України, або статтею 240 КАС України.

23. Повертаючись до обставин справи, що розглядається, Верховний Суд зауважує, що у цій справі підставою звернення до суду в інтересах держави в особі органу ДСНС прокурор, зокрема, визначив статтю 131-1 Конституції України, статтю 23 Закону України «Про прокуратуру», статті 4 7 17 32 66 68 Кодексу цивільного захисту України з посиланням на наявність виключного випадку для вжиття заходів представницького характеру.

24. Верховний Суд зауважує, що подібне питання щодо повноважень прокурора звернутися до суду з відповідним позовом в інтересах держави в особі органу ДСНС вже досліджувалося Верховним Судом у межах розгляду справи № 520/16197/23, який в постанові від 23 січня 2025 року, з посиланням на Рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року №3-рп/99, насамперед акцентував увагу на тому, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

25. Отже, ключовим питанням як у справі № 520/16197/23 так і у справі, що розглядається, є наявність або відсутність у прокурора права на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі органу ДСНС з вимогами зобов`язального характеру щодо суб`єкта на якого покладено обов`язок належного утримання захисної споруди.

26. Відносини, пов`язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту урегульовані Кодексом цивільного захисту України, яким, зокрема, також визначено і повноваження органів державної влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, права та обов`язки громадян України, іноземців та осіб без громадянства, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності.

27. Відповідно до частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України ( у редакції, чинній на час спірних правовідносин) утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб`єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

28. Частиною п`ятнадцятою статті 32 Кодексу цивільного захисту України установлено, що контроль за створенням фонду захисних споруд цивільного захисту, готовністю його об`єктів до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та його територіальні органи спільно з місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом.

29. Законом України від 21 квітня 2022 року № 2228-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту» (далі - Закон № 2228-IX) із Кодексу цивільного захисту України виключено статтю 67 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки».

29.1. Цим же Законом № 2228-IX Кодекс цивільного захисту України було доповнено статтею 17-1 Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, згідно із пунктами 16, 48, 51 якої такий суб`єкт владних повноважень:

- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд;

- звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей;

- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.

30. Санкції за порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки визначені статтею 68 Кодексу цивільного захисту України, відповідно до частини першої якої посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, у разі порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, у тому числі невиконання їх законних вимог, зобов`язані застосовувати санкції, визначені законом.

30.1. У разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом (частина друга статті 68 Кодексу цивільного захисту України).

31. З 29 жовтня 2022 року набрали чинності норми Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності», яким пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України після слів «адміністративного суду щодо» доповнено словами «допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо», а після слів «здоров`ю людей» - словами «з інших підстав, визначених законом».

Водночас на час звернення прокуратури до суду у листопаді 2022 року положення статті 68 Кодексу цивільного захисту України залишилися незмінними.

32. Пунктом 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року №1052 ( далі - Положення № 1052 у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин ) встановлено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

33. Підпунктом 48 пункту 4 Положення № 1052 передбачено, що ДСНС відповідно до покладених на неї завдань складає акти перевірок, приписи щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки, інші обов`язкові для виконання розпорядчі документи, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту (підпункт 48); застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки (підпункт 52).

Отже, не зважаючи на зміни у Кодексі цивільного захисту України (у редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-IX), указані норми Положення № 1052 не змінилися.

34. На час виникнення спірних правовідносин у цій справі, Порядком створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту, виключення таких споруд із фонду та ведення його обліку, затверженим постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року № 138 (далі - Порядок № 138) був визначений механізм створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту (далі - захисні споруди), у тому числі споруд подвійного призначення та найпростіших укриттів, та ведення його обліку.

34.1. За визначенням, наведеним у пункті 3 Порядку № 138 балансоутримувачі захисних споруд - це власники, користувачі, юридичні особи, на балансі яких перебувають захисні споруди (у тому числі споруди, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації); а утримання захисних споруд - це комплекс заходів організаційного, матеріально-технічного, інженерного, фінансового та іншого характеру, що спрямовані на забезпечення готовності захисних споруд до використання за призначенням.

34.2. Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями (пункт 12 Порядку №138, у редакції чинній на час звернення до суду).

35. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) установлені Законом України від 05 квітня 2007 року № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V).

Саме в цьому Законі наведені види та форми заходів державного нагляду (контролю), зокрема у вигляді планових та позапланових заходів, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом (стаття 1 Закону №877-V).

Можливість самостійного звернення до суду органом ДСНС з вимогами до суб`єкта господарювання в якості заходу контролю указаним Законом № 877-V не встановлена.

36. Крім того, виходячи із приписів статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України, Суд зауважує, що повноваження органу ДСНС звернутися до суду обумовлене виключно реалізацією органу ДСНС приписів статті 68 цього Кодексу, яка визначає дії цього суб`єкта, як застосування санкцій за порушення приписів законодавства у сфері цивільного захисту.

37. Підсумовуючи викладене, Верховний Суд констатує, що за наведеного нормативно-правового регулювання коло повноважень органів ДСНС щодо права звернення до адміністративного суду є обмеженим, а отже ГУ ДСНС у місті Києві не може бути позивачем у цій справі, у зв`язку з чим прокурор у позовній заяві визначив орган, в особі якого він звернувся до суду та захищає інтереси держави, який не має самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не може набути статусу позивача.

38. Аналогічний висновок Верховним Судом сформовано і у справі № 520/16197/23, в якій Суд, аналізуючи попередню практику Верховного Суду у подібній категорії справ, указав, що на відміну від попередньої редакції указаної норми щодо відсутності у територіального органу ДСНС права на звернення до суду з позовами у цій категорії, законодавець у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту, передбачив право на звернення до суду цього органу також і з інших підстав, визначених законом.

38.1. Також, у справі № 520/16197/23 Верховний Суд, з-поміж іншого зазначив, що у контексті порушеного питання варто також зауважити, що частини четверта статті 4 Закону № 877-V визначає, що виключно законами встановлюються: органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю); повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг; вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності; спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю); санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.

Орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).

38.2. За висновком Верховного Суду у справі № 520/16197/23 указані норми також визначають пряму кореляцію між законодавчим положенням та повноваженням контролюючого органу здійснювати той чи інший вид державного нагляду за діяльністю суб`єктів господарювання. Тому, не зважаючи на те, що пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту у редакції Закону № 2655-ІХ передбачає, що коло правовідносин, у яких територіальний орган ДСНС може бути позивачем, хоча і розширилось, тобто перестало бути виключним, проте потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого ДСНС може подати до суду позовну заяву. Іншими словами, у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту окреслена прив`язка правової підстави звернення до суду із нормою закону, і лише за її наявності ДСНС може набути статусу позивача.

38.3. За таких обставин, Верховний Суд у справі № 520/16197/23 дійшов висновку, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив ДСНС правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та відповідно правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд, а отже і прокурор не може від його імені заявити такий позов.

39. Виходячи з вищенаведеного, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про необхідність залишення без розгляду позовної заяви прокурора, у зв`язку з відсутністю права звернутися до суду із зазначеним позовом, а тому підстави для скасування рішень судів першої та апеляційної інстанції відсутні.

40. Верховний Суд відхиляє доводи заявника щодо незастосування судом апеляційної інстанції висновків Великої Палати Верховного Суду у справах № 820/4717/16, № 826/2793/18 та правової позиції Верховного Суду щодо представництва прокурора у суді, висловлену у справах №№810/3165/18, 810/3164/18 та 810/3160/18., оскільки такі висновки сформовано за іншого нормативно-правового регулювання, а отже не є застосовними до спірних правовідносин.

41. Водночас посилання судів попередніх інстанцій на правову позицію Верховного Суду, викладену у постановах від 03 серпня 2023 року у справі № 260/4120/22, від 11 серпня 2023 року у справі № 560/10015/22, від 09 вересня 2023 року у справі № 260/4044/22, від 21 грудня 2023 року у справі № 400/4238/22, від 21 лютого 2024 року у справі № 580/4578/22 в частині представництва прокурора інтересів держави в особі органу ДСНС не суперечить сформованій практиці Верховного Суду у цій категорії справ.

42. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

43. За таких обставин, колегія суддів Верховного Суду вважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.

44. Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність підстав, наведених у статтях 139 140 КАС України, судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 3 341 343 349 350 355 356 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу заступника керівника Київської міської прокуратури залишити без задоволення.

2. Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 11 грудня 2023 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 жовтня 2024 року залишити без змін.

3. Судові витрати не розподіляються.

4. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя С.А. Уханенко

Судді: О. В. Кашпур

В.М. Соколов