Історія справи

Ухвала КАС ВП від 27.02.2018 року у справі №819/654/17

ПОСТАНОВА

Іменем України

28 травня 2020 року

м. Київ

справа №819/654/17

адміністративне провадження №К/9901/24661/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,

розглянув у письмовому провадженні

касаційну скаргу ОСОБА_1

на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 21 грудня 2017 року (колегія суддів у складі Большакової О.О, Глушка І.В., Макарика В.Я.,)

у справі №819/654/17

за позовом ОСОБА_1

до Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області

третя особа - Устечківська сільська рада Заліщицького району Тернопільської області

про визнання протиправними рішень та зобов`язання вчинити дії.

І. РУХ СПРАВИ

1. 21.04.2017 ОСОБА_1 звернувся до Тернопільського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області, третя особа - Устечківська сільська рада Заліщицького району Тернопільської області.

2. Позивач просив суд:

- визнати протиправними та скасувати рішення Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області від 06.04.2-17 №Т-2184/0-766/6-17 та від 19.07.2017 № Т-6240/0-2507/6-17;

- зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 та прийняти рішення про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, орієнтованою площею 2.000 га для ведення особистого селянського господарства на території с. Устечко, Заліщицького району, Тернопільської області.

3. Постановою Тернопільського окружного адміністративного суду від 18.09.2017 позов задоволено.

4. Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 21.12.2017 скасовано постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 18.09.2017 в частині зобов`язання Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області прийняти рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,000 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності за межами населеного пункту на території с. Устечко, Заліщицького району, Тернопільської області скасувати та в цій частині прийняти нове рішення, яким у задоволенні позову ОСОБА_1 в цій частині відмовити.

5. 16.02.2018 ОСОБА_1 подав до Верховного Суду касаційну скаргу. Просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції.

6. 28.03.2018 відкрито касаційне провадження.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

8. 28.02.2017 ОСОБА_1 звернувся із заявою до Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення йому земельної ділянки у власність, орієнтованою площею 2,0000 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення за межами населеного пункту на території Устечківської сільської ради, Заліщицького району, Тернопільської області.

9. 06.04.2017 Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області прийняло рішення № Т-2184/0-766/6-17, яким ОСОБА_1 відмовлено в задоволенні заяви (клопотання) з огляду на те, що Головним управлінням не отримано позитивного рішення щодо можливості надання дозволу від органу місцевого самоврядування, а також у зв`язку із необхідністю дотримання прав (пільг) учасників АТО на території Устечківської сільської ради Заліщицького району в частині першочерговості відведення їм земельних ділянок.

10. 19.06.2017 ОСОБА_1 повторно звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області з аналогічною заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки.

11. Устечківська сільська рада прийняла рішення від 05.07.2017 № 156 «Щодо можливості надання дозволу ОСОБА_1 на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки орієнтовною площею 2,0000 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення за межами населеного пункту» згідно з яким не заперечує щодо можливого прийняття такого рішення Головним управлінням Держгеокадастру у Тернопільській області.

12. Проте Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області рішенням від 19.07.2017 № Т-6240/0-2507/6-17 відмовлено ОСОБА_1 у задоволенні клопотання про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою. Підставою відмови зазначено перебування бажаної для приватизації земельної ділянки у складі масиву за кадастровим номером 6122089200:01:001:0864 площею 4,5220 га, який включений до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності для подальшого продажу їх прав оренди на земельних торгах.

13. Наказом Головного управління №146 від 18.05.2017 «Про включення до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення» включено до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності для подальшого продажу їх права оренди на земельних торгах земельну ділянку з кадастровим номером 6122089200:01:001:0864 площею 4,5220 га для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, розташованої на території Устечківської сільської ради Заліщицького району. Саме у цьому земельному масиві позивач хотів отримати земельну ділянку.

14. Проте згідно з відповіддю Відділу у Заліщицькому районі Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області №29-19-0.25-239/105-17 від 31.05.2017 на адвокатський запит, Відділ у Заліщицькому районі не подавав до Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області клопотання для включення до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності для подальшого продажу їх права оренди на земельних торгах земельні ділянки із кадастровими номерами 6122089200:01:001:0864; 6122089200:01:001:0867; 6122089200:01:001:0868.

15. Аналогічна відповідь на адвокатський запит надана Устечківською сільською радою.

16. Листом від 07.07.2017 № 29-19-0.7-5560/2-17 «Про розгляд адвокатського запиту» Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області повідомило, що земельні ділянки з кадастровими номерами 6122089200:01:001:0864; 6122089200:01:001:0867; 6122089200:01:001:0868 не виставлялись на торги з продажу права оренди.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

17. Позивач вимоги обґрунтовував тим, що Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області неодноразово рішеннями від 06.04.2017 та від 19.07.2017 відмовляло ОСОБА_1 у клопотанні про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою. При цьому, усі підстави на які він посилався не відповідають ЗК України.

18. Відповідач проти позову заперечував. Стверджував, що правомірно відмовив позивачу у наданні дозволу, оскільки Головне управлінням Держгеокадастру у Тернопільській області не отримало позитивного рішення від Устечківської сільської ради щодо можливості надання дозволу на розроблення документації із землеустрою та подальшої передачі землі у власність, а також у зв`язку із необхідністю дотримання прав (пільг) учасників АТО на території Устечківської сільської ради в частині першочерговості відведення їм земельних ділянок. В подальшому, бажана земельна ділянка була зарахована до складу масиву, який включений до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності для подальшого продажу їх права оренди на земельних торгах.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

19. Задовольняючи позов повністю, суд першої інстанції виходив з того, що Устечківська сільська рада не заперечувала щодо надання позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою.

20. Відділ у Заліщицькому районі не подавав до Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області клопотання для включення до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності для подальшого продажу їх права оренди на земельних торгах земельні ділянки із кадастровими номерами 6122089200:01:001:0864; 6122089200:01:001:0867; 6122089200:01:001:0868. Зазначену інформацію підтвердила і Устечківська сільська рада та Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області у листі від 07.07.2017.

21. Крім того, в с. Устечко Заліщицького району Тернопільської області є один учасник АТО, який не бажає отримувати земельну ділянку, про що повідомив суду сам позивач, який є сільським головою с. Устечко.

22. Також суд першої інстанції дійшов висновку, що ефективним способом захисту прав позивача є зобов`язання відповідача повторно розглянути заяву позивача та прийняти рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, оскільки відповідач неодноразово протиправно відмовляв в наданні дозволу.

23. Суд апеляційної інстанції дійшов протилежного висновку в частині обрання способу захисту порушених прав позивача, вважаючи, що правильним способом захисту порушених прав позивача є повторний розгляд заяви про надання дозволу на розробку проекту землеустрою. Вимога про зобов`язання суб`єкта владних повноважень прийняти конкретне рішення про надання позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою задоволенню не підлягає, оскільки суд не може підміняти інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які віднесені до компетенції цього органу державної влади.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ

25. Позивач у касаційній скарзі посилається на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права. Зокрема:

А) спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним. Суд не врахував, що позивач двічі звертався до відповідача і його відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою були неодноразовими і кожен раз протиправними. Тобто, якщо відмова є неправомірною, єдиним способом є зобов`язання прийняти певне рішення;

Б) повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний варіант поведінки. Тобто, у разі настання визначеної законом умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії, і якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього.

26. 19.04.2018 Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області подало відзив на касаційну скаргу. Відповідач заперечував щодо задоволення касаційної скарги з тих підстав, що повноваження відповідача щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою є дискреційними.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

27. Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права та дійшов висновку про наявність підстав для задоволення касаційної скарги.

28. Судами обох інстанцій встановлено, що земельна ділянка, площею 2,000 га, в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність, якої відмовлено позивачеві, належить до земель сільськогосподарського призначення державної власності.

29. Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області відмовило ОСОБА_1 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність з трьох підстав: у зв`язку із необхідністю дотримання прав (пільг) учасників АТО на території Устечківської сільської ради Заліщицького району в частині першочерговості відведення їм земельних ділянок; від органу місцевого самоврядування не отримано рішення про можливість надання дозволу на розробку проекту землеустрою на дану земельну ділянку; земельна ділянка, площею 2,000 га перебуває в складі масиву за кадастровим номером 6122089200:01:001:0864 площею 4,5220 га, який включений до переліку земельних ділянок, що підлягають продажу із земельних торгів.

30. Статтею 134 ЗК України визначається обов`язковість продажу земельних ділянок державної чи комунальної власності або прав на них на конкурентних засадах (земельних торгах).

31. Разом з цим, перелік випадків, за яких земельні торги не проводяться, визначено у частині 2 і 3 статті 134 ЗК України.

32. Частиною 3 статті 134 ЗК України передбачено, що земельні торги не проводяться при наданні (передачі) земельних ділянок громадянам у випадках, передбачених статтями 34, 36 та 121 цього Кодексу, а також передачі земель загального користування садівницькому товариству та дачному кооперативу.

33. Аналіз наведених норм ЗК України свідчить про те, що передача у власність, в оренду неприватних земель здійснюється за результатами проведення земельних торгів або за рішенням уповноваженого органу на розпорядження землею.

34. У цій справі позивач звертався до відповідача з клопотанням про надання йому дозволу на розроблення проекту землеустрою на відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, площею 2,000 га на підставі статтей 116, 118, 121, 122 ЗК України.

35. Відповідно до ст. 121 ЗК України громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства в розмірах не більше 2,0 гектара. Разом з тим, згідно з частиною 3 статті 134 ЗК України земельні торги не проводяться при наданні (передачі) земельних ділянок громадянам у випадку, передбаченому, зокрема, 121 цього Кодексу.

36. Відповідач посилався на наказ Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області від 18.05.2017 № 146 «Про включення до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення».

37. Водночас, суди правильно звернули увагу на те, що листом № 29-19-0.25-239/105-17 від 31.05.2017 Відділ у Заліщицькому районі Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області підтвердив, що ним не подавалось до Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області до 18.05.2017 клопотання для включення до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності для подальшого продажу їх права оренди на земельних торгах земельні ділянки із кадастровими номерами 6122089200:01:001:0864; 6122089200:01:001:0867; 6122089200:01:001:0868. Аналогічну інформацію підтвердила Устечівська сільська рада.

38. Листом від 07.07.2017 № 29-19-0.7-5560/2-17 Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області підтвердило, що земельні ділянки з кадастровими номерами 6122089200:01:001:0864; 6122089200:01:001:0867; 6122089200:01:001:0868 не виставлялись і не виставлені на торги з продажу права оренди.

39. Колегія суддів вважає, що з урахуванням конкретних обставин у цій справі, суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про протиправність рішень Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області від 06.04.2017 № Т-2184/0-766/6-17 та від 19.07.2017 № Т-6240/0-2507/6-17, якими позивачеві відмовлено у наданні дозволу, зважаючи на те, що ця земельна ділянка на торги не виставлялась.

40. Окрім того, на момент, коли відповідач вперше (06.04.2017) рішенням відмовив у задоволенні клопотання позивача, ця земельна ділянка не була включена до переліку земельних ділянок для подальшого продажу на земельних торгах.

41. Щодо інших підстав, за яких позивачеві було відмовлено у наданні дозволу, суди також зробили правильні висновки про протиправність рішень Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області.

42. Частиною 3 статті 123 ЗК України визначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

43. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

44. Отже, положення статті 123 ЗК України містять вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

45. Станом на час прийняття вдруге рішення про відмову у наданні позивачеві відповідного дозволу, Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області отримало від Устечківської сільської ради погодження про можливість надання позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою.

46. Інших підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою, визначених частиною 7 статті 118 ЗК України судом ні відповідачем, ні судом не встановлено.

47. Оцінюючи доводи скаржника про обрання судом апеляційної інстанції неправильного способу порушених прав позивача шляхом повторного розгляду його заяви, а не зобов`язання прийняти рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, Верховний Суд зазначає наступне.

48. На законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб`єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення.

49. У справі, що переглядається, повноваження щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою чи надання мотивовано відмови у його наданні, регламентовано частиною 6 статті 118 ЗК України. Умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен надати дозвіл. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати дозвіл або не надати (відмовити). За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями. Тому зазначені повноваження не є дискреційними.

50. Отже, суд апеляційної інстанції неправильно вважав, що повноваження відповідача у спірних правовідносинах є дискреційними. Тому ці доводи касаційної скарги є обгрунтованими.

51. Суд застосовує законодавство, що діяло на час розгляду справи. Частиною 4 статті 245 КАС України (у редакції, що діє з 15.12.2017) визначено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини 2 цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

52. За приписами вказаної правової норми слідує, що у разі, якщо суб`єкт владних повноважень використав надане йому законом право на прийняття певного рішення за наслідками розгляду звернення особи, але останнє визнане судом протиправним з огляду на його невідповідність чинному законодавству, при цьому суб`єктом звернення дотримано усіх визначених законом умов, то суд вправі зобов`язати суб`єкта владних повноважень прийняти певне рішення.

53. Велика Палата Верховного Суду в постанові від 06.11.2019 у справі №509/1350/17 оцінюючи ефективність обраного судом способу захисту (зобов`язання відповідача повторно розглянути заяву) зазначила, що суд має право визнати бездіяльність суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язати вчинити певні дії. Суд може зобов`язати суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд. При цьому застосування такого способу захисту вимагає з`ясування судом, чи виконано позивачем усі визначені законом умови, необхідні для одержання дозволу на розробку проекту землеустрою. Разом з тим наведених обставин судами не встановлено. Оцінка правомірності відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою стосувалася лише тих мотивів, які наведені відповідачем у оскаржуваному рішенні. Однак суди не досліджували у повній мірі, чи ці мотиви є вичерпними і чи дотримано позивачем усіх інших умов для отримання ним такого дозволу. Отже, як зазначила Велика Палата Верховного Суду, належним способом захисту та відновлення прав позивача у цій справі буде зобов`язання відповідача повторно розглянути відповідну заяву позивача про надання йому дозволу на розробку проекту землеустрою (п. 36-39).

54. За загальним правилом, застосування такого способу захисту прав та інтересів позивача як зобов`язання уповноваженого органу прийняти конкретне рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, є правильним, коли уповноважений орган розглянув клопотання заявника та прийняв рішення, яким протиправно відмовив в його задоволенні.

55. З іншого боку, відсутні підстави для зобов`язання відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою (прийняти рішення такого змісту), якщо уповноважений орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом і немає обґрунтованих сумнівів вважати, що він не надасть дозвіл, розглянувши заяву повторно.

56. Суб`єкт владних повноважень повинен сам виправляти свої помилки і відновлювати права осіб, що звернулися до нього, і щодо яких мали місце порушення. Тим більше після того, як неправомірність рішення (дії, бездіяльності) встановлено судом.

57. Суд наголошує, що відповідно до статті 118 Земельного кодексу України відповідач зобов`язаний або надати дозвіл позивачу на розроблення проекту землеустрою, або відмовити у наданні такого дозволу, але на законних підставах.

58. Відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою можуть бути неодноразовими. Враховуючи, що позивач звернувся до відповідача зі всіма необхідними документами, судом перевірено підстави відмови та визнано їх такими, що не відповідають закону, а інших підстав відмови не встановлено, Суд вважає, що ефективним способом захисту порушеного права є зобов`язання Головного Управління Держгеокадастру у Тернопільській області прийняти рішення про надання ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою.

59. Відповідно до статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

60. З огляду на викладене, суд касаційної інстанції вважає за необхідне скасувати постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 21.12.2017 в частині, якою скасовано постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 18.09.2017 та відповідно в цій частині постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 18.09.2017 залишити в силі.

61. Відповідно до ч. 6 ст. 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

51. За подання касаційної скарги позивач сплатив судовий збір у розмірі 2560 грн., які слід стягнути на користь позивача за рахунок бюджетних асигнувань відповідача.

Керуючись ст.ст. 349, 352, 355, 356, 359 КАС України, Суд, -

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

2. Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 21 грудня 2017 року в частині відмови в задоволенні позовних вимог про зобов`язання Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області прийняти рішення про надання ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,000 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності за межами населеного пункту на території с. Устечко, Заліщицького району, Тернопільської області скасувати.

В цій частині постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 18 вересня 2017 року залишити в силі.

Стягнути на користь ОСОБА_1 (ідентифікаційний номер НОМЕР_1 ; с. Устечко, Заліщицький район, Тернопільська область) судовий збір у розмірі 2 560 (дві тисячі п`ятсот шістдесят) гривень за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області (код ЄДРПОУ 39766192; вул. Лисенка, 20 А, м. Тернопіль).

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя Кравчук В.М.

Суддя Єзеров А.А.

Суддя Стародуб О.П.