Історія справи

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 квітня 2022 року

м. Київ

справа № 819/936/16

адміністративне провадження № К/9901/34694/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Кашпур О.В.,

суддів - Радишевської О.Р., Загороднюка А.Г.,

розглянув у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами в касаційній інстанції адміністративну справу № 819/936/16

за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора та Прокуратури Тернопільської області (Тернопільської обласної прокуратури) про визнання частково незаконним і скасування наказу, поновлення на займаній посаді та стягнення середньої заробітної плати за час вимушеного прогулу,

за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12 листопада 2020 року, прийняту в складі колегії суддів: судді-доповідача Качмара В.Я., суддів Большакової О.О., Ніколіна В.В.

УСТАНОВИВ:

І. Короткий зміст позовних вимог

1. У серпні 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просив:

- визнати протиправним та скасувати наказ Генерального прокурора України від 15 липня 2016 року № 13-дк «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності» в частині звільнення позивача з посади керівника Тернопільської місцевої прокуратури та з органів прокуратури з позбавленням класного чину «старший радник юстиції», присвоєного наказом Генерального прокурора України від 25 червня 2012 року № 751-к;

- поновити ОСОБА_1 з 15 липня 2016 року на посаді керівника Тернопільської місцевої прокуратури з відновленням класного чину «старший радник юстиції», присвоєного наказом Генерального прокурора України від 25 червня 2012 року № 751-к;

- стягнути з Генеральної прокуратури України на користь позивача середню заробітну плату за час вимушеного прогулу в розмірі 284301,60 грн.

2. На обґрунтування позовних вимог позивач посилався на незаконність свого звільнення з огляду на те, що в оскаржуваному наказі Генеральна прокуратура України посилається на висновок службового розслідування, яке проводилося у зв`язку із проведенням Національним антикорупційним бюро України досудового розслідування у кримінальному провадженні, під час якого позивачу повідомлено про підозру у вчиненні кримінального правопорушення. Зауважує, що відповідач посилається виключно на матеріали зазначеного кримінального провадження, внесеного до Єдиного реєстру досудових розслідувань 11 січня 2016 року за № 52016000000000003, яке на даний час не завершено та до суду не скеровано. Позивач зазначає, що його винуватість у вчиненні вказаного у спірному наказі правопорушення не доведена, однак негативні наслідки у вигляді звільнення його із займаної посади та органів прокуратури застосовано, що суперечить гарантіям Конституції України. За таких обставин позивач стверджує, що для його звільнення з посади керівника Тернопільської місцевої прокуратури та з органів прокуратури з позбавленням класного чину «старший радник юстиції» не було жодних передумов та законних підстав, а відтак позивач має бути поновлений на займаній посаді та в органах прокуратури, із виплатою середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

ІІ. Короткий зміст рішень судів першої, апеляційної та касаційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

3. Постановою Тернопільського окружного адміністративного суду від 05 жовтня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2016 року, відмовлено у задоволенні позову.

4. Постановою Верховного Суду від 06.11.2019 скасовано постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 05 жовтня 2016 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2016 року, справу № 819/936/16 направлено на новий розгляд до Тернопільського окружного адміністративного суду.

5. Направляючи справу на новий розгляд, суд касаційної інстанції виходив з того, що суди попередніх інстанцій залишили поза увагою питання про те, чи досліджувались прокуратурою в рамках службового розслідування ще інші документи/докази, окрім як письмове повідомлення про підозру з посиланням на матеріали, зібрані в рамках кримінального провадження (без документального підтвердження), і які в своїй сукупності доводять наявність в діях позивача складу саме дисциплінарного проступку.

ІІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення (новий розгляд)

6. Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 02 липня 2020 року у задоволенні позову відмовлено.

7. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив із того, що рішення про притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності прийнято внаслідок вручення позивачу повідомлення про підозру у вчиненні злочину, а також на підставі відомостей, встановлених службовим розслідуванням, які об`єктивно засвідчують порушення позивачем Присяги працівника прокуратури та скоєння проступку, який порочить звання працівника прокуратури.

8. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12 листопада 2020 року скасовано рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 02 липня 2020 року, та прийнято нову постанову, якою позов задоволено: визнано протиправним та скасовано пункт 2 наказу Генерального прокурора України «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності» від 15 липня 2016 року №13дк; поновлено ОСОБА_1 на посаді керівника Тернопільської місцевої прокуратури Тернопільської області з 15 липня 2016 року; стягнуто з Тернопільської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу у розмірі 350207 (триста п`ятдесят тисяч двісті сім) гривень 88 (вісімдесят вісім) копійок, без утримання податку на доходи фізичних осіб та інших обов`язкових платежів.

9. Задовольняючи позовні вимоги, суд апеляційної інстанції виходив із того, що висновки службового розслідування стосуються лише фактів, що наведені у повідомленні про підозру і відповідачами не вказано, які саме матеріали, документи службового розслідування містять відомості про вчинення позивачем дій, що порочать звання працівника прокуратури, є порушенням Присяги чи Кодексу професійної етики та поведінки працівників прокуратури.

IV. Короткий зміст вимог касаційної скарги

10. Не погоджуючись із постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12 листопада 2020 року, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, Офісу Генерального прокурора подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати зазначене судове рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

11. Обґрунтовуючи наявність підстави для касаційного оскарження, відповідач посилається на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України та вказує на те, що апеляційним судом не враховано правовий висновок, викладений, зокрема, у постанові Верховного Суду від 10 вересня 2018 року у справі № 819/950/16 про те, що притягнення особи до дисциплінарної відповідальності є самостійною правовою підставою при оцінці фактичних обставин, яка здійснюється під час службового розслідування у зв`язку із початком досудового розслідування кримінального провадження.

12. Скаржник зазначає про те, що рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності, хоч і прийнято, у тому числі, на підставі відомостей, наявних в матеріалах кримінального провадження, розпочатого відносно позивача, ґрунтується на самостійних правових підставах та доказах, отриманих в ході службового розслідування, яким було підтверджено факт позаслужбових стосунків корисливого характеру окремих працівників прокуратури Тернопільської області, у тому числі і керівника Тернопільської місцевої прокуратури Тернопільської області ОСОБА_1 .

13. Також касатор посилається на те, що судом апеляційної інстанції неправильно розрахована кількість днів вимушеного прогулу за період з 16.07.2016 по 12.11.2020.

V. Позиція інших учасників справи

14. Позивач надав до суду відзив на касаційну скаргу, в якому просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без зміни.

VI. Рух справи у суді касаційної інстанції

15. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: Кашпур О.В., Данилевич Н.А., Загороднюка А.Г., ухвалою від 02 лютого 2021 року відкрив касаційне провадження за вказаною скаргою.

16. Ухвалою Верховного Суду від 10 березня 2021 року задоволено заяву судді Данилевич Н.А. про самовідвід. Задоволено заяву ОСОБА_1 про відвід судді Данилевич Н.А. Відведено суддю Данилевич Н.А. від участі у розгляді справи № 819/936/16.

17. За результатом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями суддю ОСОБА_2 замінено на суддю ОСОБА_3 на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду Н.Богданюк від 11 березня 2021 року № 413/0/78-21.

18. Ухвалою Верховного Суду від 27 квітня 2022 року справу призначено до розгляду у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами на 28 квітня 2022 року.

VІІ. Стислий виклад обставин, установлених судом апеляційної інстанції

19. Як установлено судом апеляційної інстанції, ОСОБА_1 проходив службу в органах прокуратури на різних посадах з 09.07.2001 по 15.07.2016.

20. На підставі наказу Генерального прокурора України від 3 грудня 2015 року № 711-к позивач призначений на посаду керівника Тернопільської місцевої прокуратури Тернопільської області строком на п`ять років, яку обіймав до звільнення.

21. Відповідно до повідомлення про підозру від 12.05.2016 ОСОБА_1 було повідомлено про те, що він підозрюється у вчиненні кримінальних правопорушень, передбачених частиною п`ятою статті 27, частини третьої статті 368 Кримінального кодексу України.

22. Згідно з наказом прокуратури Тернопільської області від 29.02.2016 №72 за фактами причетності керівника Тернопільської місцевої прокуратури Тернопільської області ОСОБА_1 до вчинення кримінального правопорушення, передбаченого частиною третьою статті 368 Кримінального кодексу України, досудове розслідування за яким здійснюється в межах кримінального провадження № 52016000000000003 Головним підрозділом детективів Національного антикорупційного бюро України (далі - НАБУ) призначено службове розслідування.

23. За результатами службового розслідування було підготовлено висновок. В ході проведення службового розслідування встановлено, що НАБУ на підставі заяви ОСОБА_4 про вимагання в неї неправомірної вигоди адвокатом ОСОБА_5 для передачі службовим особам органів прокуратури Тернопільської області та національної поліції в області за не притягнення її до кримінальної відповідальності 11.01.2016 внесено відомості в ЄРДР за №52016000000000003 за ознаками злочину, передбаченого частиною третьою статті 368 Кримінального кодексу України.

24. Упродовж травня 2015 - лютого 2016 років дії ОСОБА_4 були предметом перевірки в ході досудового розслідування у кримінальному провадженні №12015210180000221.

25. У висновку зазначено, що, усупереч вимогам статті 28 Кримінального процесуального кодексу України, досудове розслідування у цьому кримінальному провадженні впродовж тривалого часу проводилося епізодично, не об`єктивно, що залишилося поза увагою процесуальних керівників та керівництва прокуратури Тернопільської області, а надалі місцевої прокуратури, і що стало однією із умов чинення тиску на ОСОБА_4 з метою отримання неправомірної вигоди за прийняття в її інтересах рішення про закриття кримінального провадження.

26. У пункті 3 висновку вказано про встановлення факту позаслужбових стосунків корисливого характеру, причетності до вимагання та отримання неправомірної вигоди керівником Тернопільської місцевої прокуратури Тернопільської області ОСОБА_1 та інших осіб органів прокуратури, які грубо порушили вимоги Закону України «Про прокуратуру», антикорупційного законодавства, Кодексу професійної етики та поведінки працівників прокуратури, Дисциплінарного статуту прокуратури, прийнятого на підставі постанови Верховної Ради України «Про затвердження Дисциплінарного статуту прокуратури України» від 06.11.1991 №1796-XII, Присяги працівника прокуратури України, чим вчинили дії, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у їх об`єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури, тобто вчинили дисциплінарний проступок, несумісний з подальшим перебуванням на роботі в органах прокуратури.

27. Враховуючи обставини, викладені у висновку, 15.07.2016 Генеральним прокурором України прийнято наказ № 13дк, пунктом 2 якого вирішено звільнити позивача з посади керівника Тернопільської місцевої прокуратури Тернопільської області та з органів прокуратури з позбавленням класного чину «старший радник юстиції» за грубе порушення вимог Закону України «Про прокуратуру», правил прокурорської етики, вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об`єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури.

VІІІ.ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ

28. Відповідно до статей 3 та 4 Закону України «Про прокуратуру» від 14 листопада 2014 року №1697-VII (далі - Закон №1697-VII, тут і надалі в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин) повноваження прокурорів, організація, засади та порядок діяльності прокуратури визначається Конституцією України, цим Законом, іншими законодавчими актами.

Пунктом 5 частини першої статті 43 Закону №1697-VII визначено, що прокурора може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності у порядку дисциплінарного провадження з підстав вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об`єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури;

Відповідно до частини третьої та пункту 4 частини четвертої статті 19 Закону №1697-VII, прокурор зобов`язаний неухильно додержуватися присяги прокурора. За порушення присяги прокурор несе відповідальність, передбачену законом. Також, прокурор зобов`язаний додержуватися правил прокурорської етики, зокрема не допускати поведінки, яка дискредитує його як представника прокуратури та може зашкодити авторитету прокуратури.

29. Правила прокурорської етики визначені Кодексом професійної етики та поведінки працівників прокуратури, схваленим всеукраїнською конференцією працівників прокуратури 28 листопада 2012 року та затвердженим наказом Генерального прокурора України 28 листопада 2012 року № 123 (чинного до 04 травня 2017 року, далі - Кодекс професійної етики).

Розділом III зазначеного Кодексу встановлено основні вимоги до позаслужбової поведінки працівника прокуратури.

Відповідно до частин першої та третьої статті 18 цього Кодексу працівник прокуратури не має права використовувати своє службове становище в особистих інтересах або в інтересах інших осіб, працівнику прокуратури слід уникати особистих зв`язків, що можуть вплинути на неупередженість і об`єктивність виконання професійних обов`язків, скомпрометувати високе звання працівника прокуратури, не допускати дій, висловлювань і поведінки, які можуть зашкодити його репутації та авторитету прокуратури, викликати негативний громадський резонанс.

30. Підстави та порядок проведення службового розслідування (перевірки) стосовно прокурорсько-слідчих працівників та прийняття рішень, а також компетенцію структурних підрозділів, посадових та інших осіб органів прокуратури при його проведенні визначено Інструкцією про порядок проведення службових розслідувань (перевірок) в органах прокуратури України, затвердженої наказом Генерального прокурора України від 24 вересня 2014 року № 104 (чинної на момент виникнення правовідносин, далі - Інструкція № 104).

Відповідно до пункту 1.2 Інструкції № 104 службове розслідування (перевірка) - це комплекс заходів, які проводяться у випадках скоєння працівниками прокуратури ганебних вчинків - кримінальних, корупційних правопорушень, керування транспортними засобами у стані алкогольного чи наркотичного сп`яніння або відмови від проходження огляду з метою виявлення стану сп`яніння, порушення Присяги працівника прокуратури, а також за фактами порушень виконавської та трудової дисципліни, неправомірного втручання у службову діяльність працівників прокуратури, передбачених цією Інструкцією.

Метою службових розслідувань (перевірок) є швидке, всебічне, повне та неупереджене з`ясування обставин, за яких скоєно ганебні вчинки, допущено неправомірне втручання у службову діяльність працівників прокуратури, посягання на їх життя, здоров`я та майно, виявлення причини і умов, що їм сприяли, зміцнення службової дисципліни та попередження правопорушень серед особового складу (пункт 1.3. Інструкції № 104).

Відповідно до пункту 1.4 Інструкції № 104 службові розслідування (перевірки) проводяться незалежно від проведення стосовно працівників прокуратури досудового розслідування у кримінальних провадженнях, здійснення проваджень у справах про адміністративні правопорушення.

За змістом підпунктів 2.1.11, 2.1.12, 2.1.13 пункту 2 Інструкції № 104 підставами для проведення службового розслідування (перевірки) є:

- невиконання або неналежне виконання працівниками прокуратури своїх службових обов`язків що призвело до порушення законних прав і свобод громадян та інтересів держави;

- інші грубі порушення закону, трудової та виконавської дисципліни, Присяги працівника прокуратури і Кодексу професійної етики та поведінки працівників прокуратури, які дискредитують їх як працівників прокуратури шкодять авторитету органів прокуратури;

- доручення Генерального прокурора України, його заступників про проведення службового розслідування (перевірки).

ІХ.ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

31. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

32. Надаючи оцінку оскаржуваному судовому рішенню суду апеляційної інстанції, Верховний Суд виходить із таких міркувань.

33. Як правильно установлено судом апеляційної інстанції, Прокуратура Тернопільської області у своєму висновку, затвердженому виконуючим обов`язки прокурора Тернопільської області 13.07.2016, за результатами службового розслідування, відтворила виклад фактичних обставин кримінального правопорушення, який міститься у письмовому повідомленні про підозру, зазначивши, що позивач вступив в позаслужбові стосунки корисливого характеру, які проявились у вчиненні дій спрямованих на отримання неправомірної вигоди і подальшого розподілу отриманих коштів між відповідними особами, і які у своїй сукупності дали органам досудового розслідування підстави допускати, що позивач вчинив кримінальне правопорушення та надати йому правову кваліфікацію.

34. Ураховуючи наведене, суд апеляційної інстанції обґрунтовано вказав на те, що повідомлення про підозру є тільки формальним/офіційним припущенням органу/посадової особи, який/яка проводить досудове розслідування, про те, що конкретна особа причетна до злочину. Таке припущення ґрунтується на неостаточних (неповних) результатах досудового розслідування і кримінально-правова кваліфікація поставленого їй за провину діяння може бути змінена. З часу оголошення цієї підозри особа набуває статусу підозрюваного, однак її вину у вчиненні злочину ще потрібно довести, принаймні на цій стадії кримінального провадження стверджувати про її винуватість як доказаний факт не можна.

35. Позиція аналогічного змісту наведена у постановах Верховного Суду від 8 травня 2019 року в справі №807/196/17 і 3 липня 2019 року в справі №816/2050/16.

36. Колегія суддів Верховного Суду звертає увагу на те, що вирішення питання про правомірність притягнення працівника органів прокуратури до дисциплінарної відповідальності, передбачає необхідність з`ясування складу дисциплінарного проступку в його діях, незалежно від того, яку кримінально-правову кваліфікацію, ці ж самі дії особи, отримали в рамках кримінального провадження та які наслідки, у підсумку, настали для такої особи.

37. Надаючи оцінку вказаним у висновку службового розслідування фактам, суд апеляційної інстанції встановив, що Прокуратурою Тернопільської області в ході службового розслідування не досліджувались інші документи/докази, окрім як письмове повідомлення про підозру з посиланням на матеріали, зібрані в рамках кримінального провадження (без документального підтвердження). Основними доводами відповідача є те, що саме повідомлення про підозру є підставою для звільнення особи з органів прокуратури.

38. Також у висновку службового розслідування відсутні посилання на конкретні докази, які б підтверджували те, що позивач вступив в позаслужбові стосунки корисливого характеру, які проявились у вчиненні дій спрямованих на отримання неправомірної вигоди і подальшого розподілу отриманих коштів між відповідними особами, і які в своїй сукупності доводять наявність в таких діях складу дисциплінарного проступку.

39. Таким чином, судом апеляційної інстанції правильно встановлено, що висновки службового розслідування стосуються лише фактів, що наведені у повідомленні про підозру і відповідачами не вказано, які саме матеріали, документи службового розслідування містять відомості про вчинення позивачем дій, що порочать звання працівника прокуратури, є порушенням Присяги.

40. За таких обставин, колегія суддів Верховного Суду погоджується із висновком суду апеляційної інстанції про наявність підстав для задоволення позову, оскільки відповідачем не доведено правомірності оскаржуваного наказу у частині застосування до ОСОБА_1 . Дисциплінарного стягнення у виді звільнення із позбавленням класного чину.

41. Висновки Верховного Суду стосовно застосування норм права, викладених у постанові Верховного Суду від 10 вересня 2018 року у справі № 819/950/16, на які посилався скаржник у касаційній скарзі, стосується правовідносин, які не є подібними до спірних правовідносин у цьому касаційному провадженні, тому не можуть бути прикладом неправильного застосування судом апеляційної інстанції норм права при ухваленні судового рішення. Так, у справі № 819/950/16 суд касаційної інстанції дійшов висновку про те, що суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про те, що відповідачами надано достатньо доказів про вчинення ОСОБА_6 дій, які порочать звання прокурора, а в цій справі суд дійшов висновку про те, що висновки службового розслідування стосуються лише фактів, які наведені у повідомленні про підозру і відповідачами не вказано, які саме матеріали, документи службового розслідування містять відомості про вчинення ОСОБА_1 дій, що порочать звання працівника прокуратури.

42. Разом з тим, колегія суддів Верховного Суду погоджується із доводами касаційної скарги про те, що судом апеляційної інстанції неправильно розраховано кількість днів вимушеного прогулу за які необхідно стягнути на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу.

43. Так, період вимушеного прогулу ОСОБА_1 з 16.07.2016 по 12.11.2020 становить 1083 робочі дні, середньоденна заробітна плата позивача складає 323 грн 07 коп, а відтак, втрачений заробіток за час вимушеного прогулу становить 349 884, 81 грн (323 грн 07 коп х 1083).

44. За таких обставин, постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12 листопада 2020 року необхідно змінити в частині суми стягнення з Тернопільської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

45. Відповідно до частин 1 - 2 статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.

Керуючись статтями 195 344 349 351 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора задовольнити частково.

Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12 листопада 2020 року змінити, виклавши абзац п`ятий її резолютивної частини наступним чином: «Стягнути з Тернопільської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу у розмірі 349 884, 81 (триста сорок дев`ять тисяч вісімсот вісімдесят чотири) грн 81 коп, без утримання податку на доходи фізичних осіб та інших обов`язкових платежів».

В решті постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12 листопада 2020 року у справі № 819/936/16 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий: О. В. Кашпур

Судді: О. Р. Радишевська

А. Г. Загороднюк