Історія справи

Ухвала КАС ВП від 01.04.2019 року у справі №260/1336/18

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 квітня 2021 року

м. Київ

справа № 260/1336/18

касаційне провадження № К/9901/35402/19, №К/9901/763/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С. М.,

суддів: Бевзенка В. М., Кравчука В. М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційні скарги Комунального підприємства "Виробниче управління водопровідно-каналізаційного господарства міста Ужгорода", Прокуратури Львівської області на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26.11.2019 (головуючий суддя: Святецький В. В., судді: Гудим Л. Я., Пліш М. А.) у справі № 260/1336/18 за позовом Комунального підприємства "Виробниче управління водопровідно-каналізаційного господарства міста Ужгорода" до Коритнянської сільської ради Ужгородського району Закарпатської області, треті особи: Державна служба геології та надр України, Прокуратура Закарпатської області, Закарпатська обласна державна адміністрація, Закарпатська обласна рада, ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, про визнання протиправним та скасування рішення,

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

21.02.2019 Комунальне підприємство "Виробниче управління водопровідно-каналізаційного господарства міста Ужгорода" (далі також позивач або КП "Водоканал м. Ужгорода") звернулось до Закарпатського окружного адміністративного суду з позовом до Коритнянської сільської ради Ужгородського району Закарпатської області (далі - відповідач або Коритнянська сільська рада), в якому просило визнати протиправним та скасувати рішення Коритнянської сільської ради Ужгородського району Закарпатської області від 30.08.2018 № 502 "Про затвердження генерального плану сільського населеного пункту села Коритняни Ужгородського району".

Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 11.06.2019 позовні вимоги задоволено.

Визнано протиправним та скасовано рішення 21 сесії 7 скликання Коритнянської сільської ради від 30.08.2018 № 502 "Про затвердження генерального плану сільського населеного пункту села Коритняни, Ужгородського району".

Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26.11.2019 апеляційну скаргу Коритнянської сільської ради Ужгородського району Закарпатської області задоволено, рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 11.06.2019 у справі №260/1336/18 - скасовано та ухвалене нове про відмову в задоволені позовних вимог.

На адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду 19.12.19 та 02.01.2020 надійшли касаційні скарги позивача та Прокуратури Львівської області, які просять скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26.11.2019 та залишити в силі рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 11.06.2019.

Ухвалами Верховного Суду від 27.12.2019 та від 13.01.2020 відкриті касаційні провадження за зазначеними касаційними скаргами.

03.02.2020 надійшли пояснення від Закарпатської обласної державної адміністрації та відзив на касаційні скарги від третіх осіб ОСОБА_3, ОСОБА_1, ОСОБА_2, які просять постанову суду апеляційної інстанції скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

07.02.2020 від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому просить відмовити позивачу в задоволені касаційної скарги.

В порядку статті 31 КАС України за результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначений новий склад суду.

Ухвалою Верховного Суду від 20.04.2021 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до вимог статті 345 КАС України.

II. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ

Позовні вимоги позивач обґрунтовував віднесенням до корисних копалин загальнодержавного значення підземного водозабору "Минай", який розташований на території с. Коритняни. Вважає, що відповідачем при прийнятті оскаржуваного рішення повинні бути враховані, як приватні, громадські, так і державні інтереси, що не було зроблено, оскільки відповідач не звертався до Закарпатської ОДА та не отримав погодження для будівництва на ділянках із корисними копалинами.

Водночас зазначав про порушення відповідачем вимог Порядку громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затвердженого Постановою КМУ № 555 від
21.05.2011 (далі - Порядок №555), оскільки зацікавлені особи були позбавлені можливості ознайомлення з проектом містобудівної документації, тим самим позбавлені можливості надання пропозицій та зауважень до вказаного проекту.

Також позивач наполягав на порушені відповідачем вимог статті 59 ЗУ "Про місцеве самоврядування" та статті 15 ЗУ "Про доступ до публічної інформації", оскільки проект оскаржуваного рішення був оприлюднений з порушенням встановлених законами строків.

За позицією відповідача, позивачем не доведено у встановлений законом спосіб порушення Коритнянською сільською радою під час затвердження містобудівної документації - генерального плану села Коритняни положень чинного законодавства щодо розміщення об'єктів житлової забудови на території у другому поясі санітарної охорони.

Водночас наполягає на недоведенні КП "Водоканал міста Ужгорода" факту порушення його права та суб'єктивного інтересу внаслідок проведення відповідачем громадського обговорення проекту містобудівної документації - генерального плану села Коритняни Ужгородського району, оскільки позивач за змістом пункту 7 Порядку №555 позбавлений можливості вносити відповідні пропозиції до проектів містобудівної документації.

Відповідач наголошує, що за час громадського обговорення містобудівної документації - генеральних планів сіл Коритняни та Кінчеш Ужгородського району будь-яких пропозицій до містобудівної документації у передбаченому законом порядку від жителів територіальної громади та юридичних осіб не надходило, у зв'язку з чим у відповідача, як органу місцевого самоврядування був відсутній обов'язок їх розгляду та, відповідно, врахування. Повідомлення про початок процедури розгляду та врахування пропозиції громадськості щодо проекту генеральних планів сіл Коритняни та Кінчеш, Ужгородського району було опубліковано відповідачем у місцевій газеті. Вказане повідомлення містить всю необхідну інформацію, за виключенням графічних матеріалів та інформації стосовно запланованих інформаційних заходів, однак, з такими можна було ознайомитись в приміщенні Коритнянської сільської ради Ужгородського району, про що зазначено в самому повідомленні.

Треті особи: ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3 вважали доводи позивача обґрунтованими та повністю їх підтримували. Додатково зазначали, що замовником містобудівної документації згідно чинного законодавства має бути виконавчий комітет відповідної ради - тобто виконавчий комітет Коритнянської сільської ради, а не Коритнянська сільська рада. Наполягають на порушенні Коритнянською сільською радою процедури скликання та проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів генеральних планів населених пунктів сіл Коритняни та Кінчеш.

Також зауважили, що у відповідності до статті 15 ЗУ "Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення" підприємства, установи, організації та громадяни при плануванні та забудові населених пунктів зобов'язані дотримуватися вимог санітарного законодавства, а планування і забудова населених пунктів повинна передусім передбачати створення найбільш сприятливих умов для життя, а також для збереження і зміцнення здоров'я громадян.

Прокуратура Закарпатської області зазначала про надання позивачу спецдозволу на використання прісних підземних вод, які відносяться до корисних копалин загальнодержавного значення, а отже забудова територій та оскаржуване рішення порушує загальнодержавні інтереси, які не були враховані відповідачем при прийнятті та розробленні генерального плану.

Закарпатська обласна державна адміністрація зазначала, що відповідачем не враховано рекомендації містобудівної ради при Закарпатській ОДА, не було погодження Держспоживслужби, оскільки остання у листі на адресу відповідача - відхилила запропоноване рішення.

ІІI. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач є власником спеціального дозволу на користування надрами № 3237 від 09.10.2003, наданого йому з метою видобування підземних вод для господарсько-питного водопостачання м. Ужгорода в межах родовища Ужлаторицьке на ділянках Минай та Галоч до 09.10.2018.

07.03.2019 Державною службою геології та надр України видано наказ "Про продовження строку дії спеціальних дозволів на користування надрами", яким позивачу продовжено строк дії дозволу на 20 років для видобування питних підземних вод ділянки "Минай" з переліком свердловин.

Коритнянська сільська рада листом від 26.04.2018 № 186/02-31 звернулась до позивача з повідомленням про розроблення генерального плану с. Коритняни та с.

Кінчеш із одночасним проханням розглянути проектні рішення генеральних планів, з метою ліквідації свердловин водозабору "Минай" та зміни меж II та III поясу зон санітарної охорони (далі - ЗСО).

За змістом листа від 02.05.2018 КП "Водоканал м. Ужгорода" вказав з посиланням на нормативні акти, що позивачу на зазначену територію та свердловини водозабору "Минай" Держгеонадрами наданий спецдозвіл на користування надрами. Ділянка "Минай" Ужлаторицького родовища прісних підземних вод відноситься до родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, а межі ІІ поясу зони санітарної охорони є межами родовища питних підземних вод загальнодержавного значення. Ряд свердловин, в т. ч. спостережна свердловина 13в (попадає під ліквідацію за запропонованим проектним рішенням генерального плану) включені до моніторингової мережі водоканалу і Закарпатського геолого-гідрологічного центру. Зміна кількості свердловин, площі водовідбору потягне з собою необхідність перерахунку та перезатвердження експлуатаційних запасів, що означає розпочати все документальне оформлення водозабору з нуля та значні фінансові витрати, а на період оформлення - штрафні санкції з боку контролюючих організацій за відсутність спеціального дозволу на користування надрами.

13.06.2018 Коритнянською сільською радою надіслано лист № 291/02-31 на адресу позивача щодо наміру погодити відведення під житлову забудову землі, що віднесені до II та III поясу ЗСО водозабору "Минай" у зв'язку із дефіцитом територій.

За змістом листа № 1131 від 21.06.2018 позивач роз'яснив відповідачу про неможливість відведення земель, що знаходяться у II та III поясі ЗСО під житлову забудову. При цьому зазначив, що ділянка "Минай" Ужлаторицького родовища прісних підземних вод згідно Постанови КМУ від 12.12.1994 № 827 "Про затвердження переліків корисних копалин загальнодержавного та місцевого значення" відноситься до родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, а межі II поясу ЗСО є межами родовища питних підземних вод загальнодержавного значення, а тому жодних змін у площі території другого поясу зони санітарної охорони водозабору підземних вод "Минай" проводити неможливо.

20.07.2018 відбулося засідання архітектурно-містобудівної ради, на якому розглядалися проекти містобудівної документації сіл Кінчеш та Коритняни, що відображено у протоколі № 4 та з врахуванням зауважень, внесених позивачем було прийнято рішення: "Коритнянській сільській раді доопрацювати проект генерального плану та плану зонування с. Коритняни згідно із зауваженнями та пропозиціями членів архітектурно-містобудівної ради та надати містобудівну документацію для повторного розгляду відповідно до вимог чинного законодавства".

Під час обговорення проекту на архітектурно-містобудівній раді розробником плану було зауважено, що у плані були враховані усі раніше отримані зауваження за виключенням зауважень, що стосувалися винесення проектної забудови за межі ІІ поясу санітарної охорони водозабору "Минай". Задля встановлення обмежень, що заносяться до Державного земельного кадастру необхідно отримати дозвіл від Коритнянської сільської ради на виготовити проектів землеустрою та затвердити їх в установленому законом порядку.

За змістом рішення Закарпатської обласної ради народних депутатів від
22.01.1980, додатком № 1 встановлені зони санітарної охорони І поясу, а додатком № 2 встановлені зони санітарної охорони II поясу, а саме: Минайський водозабір - по 300 метрів в кожну сторону від меж першого поясу станції другого підйому і артезіанських свердловин.

Коритнянська сільська рада Ужгородського району звернулася до Управління Держгеокадастру у Закарпатській області із запитом від 23.07.2018 № 373/02-31 про надання інформації щодо наявності обмежень у використанні земельних ділянок, які знаходяться на території Коритнянської сільської ради, де просила надати також інформацію про реєстрацію в держгеокадастрі меж 1-го, 2-го та 3-го поясу ЗСО водозабору Минай, КП "Водоканал міста Ужгорода", надати межі або географічні координати контурних точок меж 1-го, 2-го та 3-го поясу ЗСО водозабору.

У відповідь на запит сільської ради Управління Держгеокадастру у Закарпатській області у листі від 30.07.2018 повідомило сільську раду про відсутність обмежень у використанні земель, які розташовані на території даних адміністративно-територіальних одиниць до Державного земельного кадастру та не внесення таких обмежень до Державного земельного кадастру.

Аналогічний запит був направлений відповідачем і до Басейного управління водних ресурсів річки Тиса, яке листом від 27.07.2018 повідомило сільську раду про відсутність інформації про облік затверджених паспортів водних об'єктів, а також про відсутність державних гідротехнічних споруд на території Коритнянської сільської ради, відсутність на балансі Ужгородського МУВГ.

Відповідна інформація була предметом обговорення під час проведення громадських слухань щодо обговорення та схвалення проекту Генеральних планів с. Коритняни та Кінчеш 16.08.2018, що відображено у протоколі громадських слухань.

Вказані вище громадські слухання були скликані на підставі розпорядження Коритнянського сільського голови Ігоря Бадиди від 11.07.2018 № 35а/02-03 "Про проведення громадських слухань".

Повідомлення про початок процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості по проектам генеральних планів с. Кінчеш та с. Коритняни було розміщене у газеті Новини Закарпаття від 07.07.2018 за № 50 на 3 сторінці.

15.08.2018 на повторному засіданні архітектурно-містобудівної ради було повторно розглянуто проекти містобудівної документації сіл Кінчеш та Коритняни, за наслідками якого сформовано зауваження:

1. Винести перспективні квартали житлової та громадської забудови за межі II поясу ЗСО водозабору "Минай".

2. Вказати в текстовій та графічній частині всі обмеження щодо використання земельних ділянок, які потрапляють у межі II поясу ЗСО", та прийнято рішення:

"Коритнянській сільській раді доопрацювати проект генерального плану та плану зонування с. Коритняни згідно із зауваженнями та пропозиціями членів архітектурно-містобудівної ради та надати містобудівну документацію для повторного розгляду, відповідно до вимог чинного законодавства."

Однак, відповідачем на 21 сесії 7 скликання Коритнянської сільської ради від
30.08.2018 було прийняте рішення № 502 "Про затвердження генерального плану сільського населеного пункту села Коритняни Ужгородського району".

Суди також встановили, що в листі Державної служби геології та надр України від
21.08.2018 у відповідь на лист позивача від 21.01.2018 щодо розгляду проекту "Зони санітарної охорони водозабору "Минай" зазначено, що забороняється розміщення на території поясів ЗСО об'єктів нового будівництва, реконструкції об'єктів цивільного та промислового призначення без відповідної еколого-санітарної експертизи проектів.

Згідно із ситуаційним планом проекту головного інженера ОСОБА_8 та розробника ОСОБА_9 вказані затверджені зони санітарної охорони "Минай" із позначенням свердловин, проектних меж 2-го та 3-го поясів.

За змістом довідки Ужгородської міської ради об'єкти питного водопостачання і водовідведення та мережі, згідно із вказаним переліком, знаходяться у комунальній власності міста Ужгород та закріплені за КП "Виробниче управління водопровідно-каналізаційного господарства міста Ужгорода" на праві повного господарського відання, зокрема: водозабір "Минай" у комплексі з РЧВ та свердловинами (21 шт).

В інформаційній довідці № 05/19 від 12.03.19 Закарпатського геолого-гідрогеологічного центру зазначено, що у 2008 році зареєстровані паспорти 22 свердловин водозабору "Минай", що знаходяться на балансі КП "Водоканал м. Ужгород".

04.04.2019 Закарпатською обласною радою прийнято рішення № 1424 "Про затвердження проекту "Зона санітарної охорони водозабору "Минай" КП "Виробниче управління водопровідно-каналізаційного господарства міста Ужгорода".

В судовому засіданні суд першої інстанції дослідив Генеральний план села Коритняни: його текстовий та графічні матеріали.

В газеті Закарпатські оголошення № 33-34 (855) за 18-31 серпня 2017 року міститься оголошення про початок розроблення Коритнянською сільською радою генерального плану села Коритняни. Зауваження і пропозиції приймаються у письмовому вигляді протягом одного місяця з дати розміщення даного оголошення за вказаною адресою та телефоном.

В газеті Новини Закарпаття (НЗ) № 50 (4761) за 7 липня 2018 року відповідачем опубліковано оголошення про проведення громадського обговорення проектів генеральних планів с. Коритняни і с. Кінчеш. Пропозиції приймаються на електронну пошту до 16.08.2018 до 09-00 години. Проводитимуться громадські обговорення 16.08.2018 о 09-00 годині в приміщенні Коритнянської сільської ради.

В газеті Новини Закарпаття № 61 (4772) від 14.08.2018 відповідачем опубліковано уточнення до оголошення, надрукованого 14.07.2018 в газеті "Новини Закарпаття" №51 від 14.07.2018, де вказано, що з метою розроблення містобудівної документації, планування території на місцевому рівні Коритнянська сільська рада оголошує про почато процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості при розробленні Генерального плану с. Коритняни Ужгородського району. Замовник - Коритнянська сільська рада. Підства - рішення № 259 "Про скасування рішення № 544 від 29 травня 2017 року" та рішення № 260 "Про розробку генерального та детального плану населеного пункту села Коритняни Ужгородського району. Місце ознайомлення-Коритнянська сільська рада до 16.08.2018. Відповідальна особа-землевпорядник ОСОБА_7. Пропозиції щодо генеральних планів приймаються на електронну пошту Коритнянської сільської ради до 16.08.2018. Презентація та прилюдне експонування генеральних планів відбудеться 16.08.2018 в приміщенні Коритнянської сільської ради.

У Протоколі громадських обговорень від 16.08.2018 було зазначено, що процедура оголошення була дотримана, було опубліковано оголошення в газетах та на сайті сільської ради, але за цей час ніяких зауважень та пропозицій не надходило.

У відповіді від 30.07.2018 ГУ Держгеокадастр у Закарпатській області на лист відповідача від 23.07.2018 зазначив, що станом на сьогодні обмеження у використанні земель, які розташовані на території даної адміністративно-територіальної одиниці до Державного земельного кадастру не внесені.

Басейнове управління водних ресурсів річки Тиса на звернення відповідача від
23.07.2018 щодо надання інформації про наявність водних об'єктів і меліорованих земель та надання висновку по розроблених генеральних планах сіл і схем інженерної підготовки із захисту території у відповіді від 27.07.2018 зазначили, що на даний час відсутня інформація про облік затверджених паспортів водних об'єктів і державних гідротехнічних споруд на території Коритнянської сільської ради немає.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Задовольняючи позовні вимоги, судом першої інстанції зазначено, що замовником розроблення генерального плану є Коритнянська сільська рада, а не її виконавчий орган, що суперечить частині 5 статті 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".

За позицією суду першої інстанції, відповідачем порушено вимоги Закону України від 20.03.2018 № 2354-VIII "Про стратегічну екологічну оцінку".

Також судом першої інстанції встановлено, що в порушення вимог Закону України "Про доступ до публічної інформації" та Закону України "Про місцеве самоврядування" відповідачем не було оприлюднено жодної інформації, що стосується прийняття оскаржуваного рішення на офіційному веб сайті Котритнянської сільської ради: ні проектів рішень, ні самого рішення, ні оголошень щодо процедури громадських обговорень. Крім того, не було забезпечено відкритий доступ на електронних та паперових носіях до графічних матеріалів Генерального плану.

Судом встановлено, що вимоги, які мають відношення до зауважень позивача на містобудівній раді, відповідачем не дотримано, а зауваження архітектурно-містобудівні ради відповідачем не враховані.

За позицією суду першої інстанції, наявність відповідного дозволу на видобування підземних вод дає право на врахування його прав та інтересів як під час розроблення та прийняття генерального плану, в тому числі і під час громадських слухань, так і на звернення до суду за захистом порушених прав та інтересів, які спричинило оскаржуване рішення. Крім того, зауваження позивача були висловлені під час засідань архітектурно-містобудівної ради, висновки якої повинні були бути враховані відповідачем та у зв'язку з чим проект генерального плану був повернутий на доопрацювання.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції на підставі змісту статті 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та Порядку розроблення містобудівної діяльності, затвердженого наказом міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства від
16.11.2011 № 290 на спростування позиції суду першої інстанції дійшов висновку, що Коритнянська сільська рада Ужгородського району наділена повноваженнями щодо замовлення та затвердження містобудівної документації села Коритняни, зокрема, генерального плану.

Суд апеляційної інстанції погодився з доводами апеляційної скарги про помилкове застосування судом першої інстанції до спірних правовідносин Закону України від
20.03.2018 №2354-VIII "Про стратегічну екологічну оцінку", який набрав чинності
12.04.2018, а згідно пункту 1 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" введений в дію через шість місяців з дня набрання ним чинності (12.10.2018), тобто вже після прийняття оскаржуваного рішення від 30.08.2018.

З покликанням на пункти 7,8 Порядку №555, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що позивач - КП,Виробниче управління водопровідно-каналізаційного господарства міста Ужгорода" не є суб'єктом, який має право подавати пропозиції до проектів містобудівної документації, оскільки не має належним чином зареєстрованих у відповідних державних реєстрах ні об'єктів нерухомого майна, ні земельних ділянок, розташованих на території Коритнянської сільської ради, ні суміжних земельних ділянок, а тому питання дотримання відповідачем чи не дотримання порядку проведення громадських слухань з приводу генерального плану не порушує права позивача.

Суд апеляційної інстанції дійшов переконання щодо відсутності законодавчо встановленої заборони розміщення житлової забудови в межах II та III поясу ЗСО.

Водночас зазначив, що і норми Кодексу України, Про надра", Законів України, Про охорону навколишнього природного середовища",,Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення" також не містять такої заборони.

За позицією суду апеляційної інстанції, право позивача на видобування підземних вод генеральним планом села Коритняни та оскарженим рішенням сільської ради про затвердження генерального плану жодним чином не обмежене та не порушене.

Навпаки, генеральним планом передбачене виокремлення територій суворого режиму свердловин (спостережних) радіусом 30 м.

Суд апеляційної інстанції вважає некоректним посилання позивача на ситуаційний план проекту головного інженера ОСОБА_10 та розробника ОСОБА_9, на яких, на думку позивача, вказані затверджені зони санітарної охорони, Минай" із позначенням свердловин, проектних меж 2-го та 3-го поясів, оскільки зони санітарної охорони, Минай" відповідно до положень Водного кодексу України, Закону України "Про питну воду, питне водопостачання та водовідведення", Постанови КМУ від 18.12.1998 № 2024 Коритнянською сільською радою не затверджені.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНИХ СКАРГ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ

Позивач вважає, що за змістом статті 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" саме виконавчому комітету Коритнянської сільської ради належало повноваження бути замовником генерального плану, забезпечувати його розгляд та узгодження, а сільська рада приймає лише рішення про розроблення генерального плану.

Вважає себе суб'єктом, який має право подавати пропозиції до проектів містобудівної документації. Звертає увагу, що у справі №260/921/19 (рішення від
23.10.2019) судом встановлено, що майно, яке було безпідставно визнано безхазяйним та зареєстровано за Коритнянською сільською радою входить до цілісного майнового комплексу водозабору "Минай" та перебуває на балансі позивача.

Також зазначає, що суду апеляційної інстанції було достеменно відомо про те, що тривав судовий розгляд щодо позову Коритнянської сільської ради до Закарпатської обласної ради щодо скасування рішення №1424 від 04.04.2019 "Про затвердження проекту "Зона санітарної охорони водозабору "Минай", за наслідком розгляду якої у задоволені позову Коритнянської сільської ради відмовлено.

Стверджує, що водозабірні споруди та водоводи є цілісним майновим комплексом водозабору "Минай", не перебувають на балансі Ужгородського МУВГ, є власністю територіальної громади міста Ужгорода, експлуатуються позивачем, який є їх балансоутримувачем і які перебувають у його повному господарському віданні.

Скаржник не погоджується з висновком суду апеляційної інстанції щодо дотримання відповідачем вимог законодавства при проведенні громадських слухань з питань розроблення та затвердження генерального плану, оскільки всупереч прийнятому
15.08.2018 на повторному засіданні архітектурно-будівельної ради рішенню про доопрацювання проекту, не зважаючи на існуючі зауваження та вимоги законодавства, 16.08.2018 відповідачем був схвалений генеральний план та на 21 сесії 7 скликання Коритнянської сільської ради 30.08.2018 було прийнято оскаржуване рішення.

Також позивач зазначає, що судом апеляційної інстанції не були враховані норми Кодексу України про надра Водного кодексу України, Закону України "Про питну воду, питне водопостачання та водовідведення".

Прокуратура Львівської області в касаційній скарзі зазначає, що факт здійснення на території Коритнянської сільської ради позивачем своєї діяльності, наявність артезіанських свердловин та дозволу на видобування підземних вод зобов'язує відповідача врахувати його права та інтереси під час розроблення, обговорення та прийняття Генерального плану села Коритняни, та надає йому право на звернення до суду за захистом порушених прав та інтересів, які спричинило оскаржуване рішення.

Звертає увагу на зміст спірної містобудівної документації, згідно якої в селі Коритняни запроектоване будівництво 485 індивідуальних житлових будинків, з них 335 в ІІ зоні санітарної охорони водозабору "Минай". Стверджує, що частина земельних ділянок на яких генеральним планом села Коритняни передбачено будівництво житлових будинків розташовані у межах площ залягання корисних копалин. Наполягає на необхідності погодження проектування і забудови земельних ділянок, що розміщені в межах залягання корисних копалин (підземних вод) з відповідними територіальними геологічними підприємствами та органами державного гірничого нагляду.

Вважає, що порушення норм чинного законодавства при проектуванні будівництва місць залягання корисних копалин (прісних підземних вод) в межах зон санітарної охорони водозабору "Минай" може призвести до забруднення прісних вод та припинення водопостачання міста Ужгород.

Третя особа Закарпатська обласна державна адміністрація в поясненнях зазначила, що всупереч нормативно- правовим актам проект генерального плану, який не було погоджено архітектурно-будівельною радою Закорпатської ОДА, а натомість направлено на доопрацювання, з метою врахування державних інтересів, всупереч вимогам інших нормативно-правових актів був затверджений депутатами сільської ради.

Також звертає увагу на внесенні архітектурно-будівельною радою зауважень про винесення перспективних кварталів житлової та громадської забудови за межі другого поясу зони санітарної охорони водозабору "Минай", проте Коритнянською сільською радою зазначені зауваження не були взяті до уваги.

Треті особи: ОСОБА_3, ОСОБА_1, ОСОБА_2 повністю підтримали доводи позивача та Прокуратури Львівської області, викладені в касаційній скарзі.

У відзиві на касаційну скаргу відповідач вважає помилковим твердження позивача про те, що судом апеляційної інстанції не взято до уваги рішення Закарпатського окружного адміністративного суду у справі №261/921/19 щодо визнання протиправним та скасування рішення про визнання майна безхазяйним з огляду на ті обставини що на момент проходження процедури громадського обговорення генерального плану такого рішення не існувало та позивач будь-яких доказів наявності відповідних майнових прав на нерухоме майно чи земельні ділянки на території села Коритняни Ужгородського району у встановлений постановою КМУ №555 не надав.

Звертає увагу на невстановлення позивачем меж І, ІІ та ІІІ поясів через землевпорядну організацію, відповідно до законодавства ця територія не має юридичного статусу І,ІІ,ІІІ поясів ЗСО. В кадастрі відсутня інформація про межі І,ІІ та ІІІ поясів ЗСО, І-й пояс ЗСО навколо деяких свердловин не огороджений.

Також зазначає, що розробником проекту встановлено відсутність в законодавстві прямої заборони для відведення територій ІІ та ІІІ поясів ЗСО під індивідуальне житлове будівництво. Водночас звертає увагу, що розробником проекту з метою дотримання необхідних умов при проектуванні житлових будівель у ІІ поясі ЗСО передбачено особливості планування та забудови територій у ІІ поясі.

VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справі"; далі - ~law35~) Верховний Суд зазначає таке.

Згідно з положенням частини 4 статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин 1 , 2 та 3 статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина 4 статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Частиною 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини 2 статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Щодо правомірності оскаржуваного рішення Коритнянської сільської ради Ужгородського району Закарпатської області від 30.08.2018 № 502 "Про затвердження генерального плану сільського населеного пункту села Коритняни Ужгородського району" Верховний Суд звертає увагу на таке.

Згідно статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.

Відповідно до частини першої статті 59 Закону № 280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

У статті 4 КАС України у чинній редакції визначено терміни "нормативно-правовий акт" та "індивідуальний акт":

нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;

індивідуальний акт - акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.

Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні наступні ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб'єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов'язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.

Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27 грудня 2001 року № 20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22 липня 1991 року (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23 червня 1997 року № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини), 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (пункт 4 мотивувальної частини).

У ~law36~ закріпленні такі визначення понять:

генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту (пункт 2 частини першої статті 1);

містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій (пункт 7 частини першої статті 1).

Згідно з положеннями ~law37~ інструментом державного регулювання планування територій є містобудівна документація, яка поділяється на документацію державного, регіонального та місцевого рівнів.

~law38~ визначено, що програми розвитку регіонів та населених пунктів, програми господарського, соціального та культурного розвитку повинні узгоджуватися з містобудівною документацією відповідного рівня.

Вимоги містобудівної документації є обов'язковими для виконання всіма суб'єктами містобудування.

Частиною першою статті 16 цього ж Закону передбачено, що планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

Відповідно до положень ~law39~ генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

Зі змісту наведених правових норм вбачається, що генеральний план населеного пункту містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово. Затверджуючи своїм рішенням містобудівну документацію, а саме - генеральний план населеного пункту, сільська рада формує обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 11.12.2019 у справі № 369/7296/16-а, від
20.12.2019 у справі № 520/14995/16-а.

Необхідно вказати на таку особливість нормативного акта як його спрямованість на врегулювання відносин множинної кількості суб'єктів відповідних правовідносин - двох чи більше учасників певного виду відносин. Тобто об'єктом правового регулювання є встановлення загальних правил поведінки між декількома суб'єктами, що беруть на себе права чи обов'язки, що призводить до виникнення, зміни чи припинення відповідних правовідносин. Адресата юридичних приписів нормативного акта неможливо чітко ідентифікувати, оскільки ним потенційно може бути кожна особа, що зацікавлена у реалізації свого суб'єктивного права або охоронюваного законом інтересу.

Тим часом ненормативні акти мають своїм предметом вплив на чітко визначеного суб'єкта права, якому надаються певні права або на якого покладається певні обов'язки. І об'єктом правового регулювання тут виступає потреба закріплення певної суб'єктивної волі щодо конкретної особи, що зумовлює виникнення певних змін у правовому статусі цієї особи. Тож адресат юридичних приписів ненормативного акта завжди чітко визначений, і залежно від обставин, ініціатором його видання може бути як адресат, так і видавник відповідного акта.

Ще однією важливою ознакою нормативно-правового акта є неодноразовість його застосування.

Тобто співвідношення між нормативними актами та ненормативними визначається, зважаючи на мету їхнього видання: ненормативний акт є актом реалізації норм права, який видається тільки за для розв'язання певної ситуації за індивідуально-визначених обставин та умов, тоді як нормативні акти містять приписи права, що стосуються прав та інтересів невизначеного кола суб'єктів, і яке реалізуються без темпоральних обмежень.

Аналогічна права позиція викладена, зокрема, у постанові Верховного Суду від
24.07.2019 у справі № 182/2428/16-а (2-а/0182/102/2016).

Рішення Коритнянської сільської ради Ужгородського району Закарпатської області від 30.08.2018 № 502 "Про затвердження генерального плану сільського населеного пункту села Коритняни Ужгородського району" стосується неперсоніфікованих осіб: органів державної влади та місцевого самоврядування, мешканців відповідної територіальної громади, суб'єктів господарювання. Здатність правового акта поширювати свою чинність хоч і на певне коло, однак неперсоніфікованих осіб - є ознакою нормативності. Крім того, оскаржуване рішення має необмежений термін дії, зумовлює настання правових наслідків для необмеженого кола осіб.

У зв'язку із наведеним Верховний Суд доходить до висновку, що оскаржуване рішення є нормативно-правовим актом.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 11.12.2019 у справі № 369/7296/16-а, від
20.12.2019 у справі № 520/14995/16-а.

Стаття 264 КАС України визначає особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб'єктів владних повноважень.

Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо:

1) законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України (крім рішень Кабінету Міністрів України, визначених Стаття 264 КАС України), постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим;

2) законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб'єктів владних повноважень.

Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

У разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов'язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений.

Оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи.

Оголошення має бути опубліковано не пізніш як за сім днів до підготовчого засідання, а у випадку, визначеному частиною десятою цієї статті, - у строк, визначений судом.

Якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. Скарги на судові рішення в цій справі заінтересованих осіб, якщо вони не брали участі у справі, залишаються без розгляду.

Адміністративна справа щодо оскарження нормативно-правових актів вирішується за правилами загального позовного провадження.

Суд може визнати нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині.

Якщо у процесі розгляду справи щодо нормативно-правового акта суд виявить, що інші нормативно-правові акти, прийняті відповідачем, чи їх окремі положення, крім тих, щодо яких відкрито провадження в адміністративній справі, безпосередньо впливають на прийняття рішення у справі і без визнання таких нормативно-правових актів протиправними неможливий ефективний захист прав позивача, суд визнає такі акти чи їх окремі положення протиправними в порядку, визначеному цією статтею.

Відповідно до частин 1 та 2 статті 265 КАС України резолютивна частина рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили.

Нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.

Отже, для оскарження нормативно-правових актів місцевого органу виконавчої влади передбачена інша процедура, ніж та, що передбачена для оскарження актів індивідуальної дії. Зважаючи на можливість багаторазового застосування нормативно-правового акта та поширення відповідних вимог на невизначене коло осіб, у випадку відкриття провадження у справі щодо оскарження нормативно-правового акта відповідач повинен виконати покладений на нього судом обов'язок опублікувати оголошення про це у виданні, в якому вказаний акт був або мав бути офіційно оприлюднений з урахуванням правил Указів Президента України "Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ним чинності" від 10 червня 1997 року № 503/97, "Про опублікування актів законодавства України в інформаційному бюлетені "Офіційний вісник України" від 13 грудня 1996 року № 1207/96.

Недотримання встановленого законом спеціального порядку розгляду спорів про визнання нечинним нормативно-правого акта є істотним порушенням процесуального права, який впливає на права та інтереси інших осіб, на яких поширюється дія нормативно-правового акта.

Здійснюючи розгляд цієї адміністративної справи суди не надали правової оцінки вказаному рішенню як нормативно-правовому акту.

На цій підставі Верховний Суд доходить до висновку, що суди першої та апеляційної інстанцій, розглядаючи справу, не взяли до уваги, що оскаржуване рішення відноситься до нормативно-правових актів, що має значення для визначення порядку розгляду адміністративної справи.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 20.12.2019 у справі №520/14995/16-а, від 09.12.2020 у справа № 813/746/18.

Як зазначається у рішенні Конституційного Суду України від 29 серпня 2012 року № 16-рп/2012, Конституція України гарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у частині третій статті 129 Конституції, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об'єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади, є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист, зокрема, шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядках, крім випадків, встановлених законом (рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2011 року № 13-рп/2011).

Відповідно до частини 1 статті 36 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.

Суд не оцінює доводи касаційної скарги, оскільки без дослідження і з'ясування наведених вище обставин ухвалені у справі рішення судів попередніх інстанцій не можна вважати законними та обґрунтованими, що відповідно до статті 353 КАС України є достатньою підставою для їх скасування та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

VIІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Згідно статті 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

За таких обставин, Верховний Суд дійшов до висновку про те, що касаційні скарги Комунального підприємства "Виробниче управління водопровідно-каналізаційного господарства міста Ужгорода", Прокуратури Львівської області слід задовольнити частково, рішення судів попередніх інстанцій скасувати та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

Під час нового розгляд суди мають взяти до уваги викладені у цій постанові висновки, розглянути справу за правилами, визначеними статтею 264 КАС України, надати правову оцінку оскаржуваному рішенню та перевірити його на відповідність критеріям, визначеним частиною 3 статті 2 КАС України, та прийняти законне та обґрунтоване рішення, яке відповідає засадам ефективності судового захисту.

Оскільки колегія суддів направляє справу на новий розгляд до суду першої інстанції, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційні скарги Комунального підприємства "Виробниче управління водопровідно-каналізаційного господарства міста Ужгорода", Прокуратури Львівської області задовольнити частково.

Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 11.06.2019 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26.11.2019 скасувати, справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

В. М. Бевзенко

В. М. Кравчук