Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

28 квітня 2020 року

Київ

справа №826/8741/16

адміністративне провадження №К/9901/16612/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Кашпур О.В.,

суддів - Радишевської О.Р., Уханенка С.А.

розглянув у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи за наявними у ній матеріалами справу

за позовом Публічного акціонерного товариства «Аграрний фонд», Голови правління Публічного акціонерного товариства «Аграрний фонд» ОСОБА_1 до Державної фінансової інспекції України, правонаступником якої є - Державна аудиторська служба України, про визнання дій протиправними та скасування вимоги, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Державної фінансової інспекції України, правонаступником якої є - Державна аудиторська служба України, на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 лютого 2017 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого Кузьменка В.А., суддів Арсірія Р.О., Огурцова О.П., та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2017 року, постановлену в складі колегії суддів: головуючого Епель О.В., суддів Карпушової О.В., Кобаля М.І.,

У С Т А Н О В И В :

І. Короткий зміст позовних вимог

1. У червні 2016 року Публічне акціонерне товариство «Аграрний фонд», голова правління Публічного акціонерного товариства «Аграрний фонд» ОСОБА_1 звернулися до суду із зазначеним позовом, у якому просили:

- визнати протиправними дії Державної фінансової інспекції України щодо пред`явлення Публічному акціонерному товариству «Аграрний фонд» вимоги від 15 березня 2016 року №07-14/190 в частині, що стосується завдання збитків на суму 1300656,80 грн;

- скасувати вимогу Державної фінансової інспекції України від 15 березня 2016 року №07-14/190 в частині, що стосується завдання збитків на суму 1300656,80 грн.

ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

2. Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 лютого 2017 року позов задоволено частково. Визнано протиправною та скасовано вимогу Державної фінансової інспекції України, оформлену листом від 15 березня 2016 року №07-14/190 «Про усунення виявлених порушень», в частині, що стосується завдання збитків на суму 1300656,80 грн. У іншій частині в задоволенні позову відмовлено. Присуджено з Державного бюджету України на користь Публічного акціонерного товариства «Аграрний фонд» понесені ним витрати по сплаті судового збору в розмірі 1378 грн за рахунок бюджетних асигнувань Державної фінансової інспекції України. Присуджено з Державного бюджету України на користь голови правління Публічного акціонерного товариства «Аграрний фонд» ОСОБА_1. понесені ним витрати по сплаті судового збору в розмірі 551,20 грн за рахунок бюджетних асигнувань Державної фінансової інспекції України.

3. Ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2017 року апеляційну скаргу Державної фінансової інспекції України залишено без задоволення, а постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 лютого 2017 року - без змін.

4. Задовольняючи позов частково, суд першої інстанції, з рішенням якого погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку про наявності достатніх і необхідних правових підстав для визнання протиправною та скасування вимоги Державної фінансової інспекції України від 15 березня 2016 року №07-14/190 в частині, що стосується завдання збитків на суму 1300656,80 грн, і задоволення позову в цій частині.

ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги

5. Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, Державна фінансова інспекція України подала касаційну скаргу, у якій просить скасувати постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 лютого 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2017 року в частині задоволення позову і прийняти нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити в повному обсязі.

6. Касаційна скарга мотивована тим, що оскаржувані судові рішення є незаконними та необґрунтованими, ухваленими з порушенням норм матеріального і процесуального права. У касаційній скарзі зазначено про те, що позовні вимоги щодо визнання протиправною та скасування вимоги Державної фінансової інспекції України від 15 березня 2016 року №07-14/190 в частині, що стосується завдання збитків на суму 1300656,80 грн, не підлягають задоволенню, оскільки заявлені позивачами питання мають бути предметом перевірки у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю про стягнення збитків, а не у справі за позовом підконтрольного об`єкта про визнання вимоги протиправною. Також скаржник указує на те, що чинним законодавством не визначено обов`язкових критеріїв до форми та змісту вимог відповідача, а вибір способу усунення порушень законодавством покладено саме на посадових осіб підконтрольного об`єкта, а не на орган державного фінансового контролю.

IV. Позиція інших учасників справи

7. Позивачами подані письмові заперечення на касаційну скаргу з проханням залишити її без задоволення, а оскаржувані постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 лютого 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2017 року - без змін, оскільки вони, на думку позивачів, прийняті з додержанням норм матеріального і процесуального права.

V. Рух справи у суді касаційної інстанції

8. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 23 травня 2017 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

9. На підставі протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 06 лютого 2018 року касаційну скаргу відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду (склад колегії суддів: Пасічник С.С. (суддя-доповідач, головуючий суддя), Васильєва І.А., Юрченко В.П.).

10. За результатом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями 17 січня 2020 року касаційну скаргу передано для розгляду колегії суддів Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду: Кашпур О.В. (судді-доповідачу, головуючому судді), Радишевській О.Р., Уханенку С.А., яку ухвалою від 30 січня 2020 року прийнято до провадження.

11. Ухвалою Верховного Суду від 27 квітня 2020 року замінено відповідача у справі - Державну фінансову інспекцію України її правонаступником - Державною аудиторською службою України та призначено справу до розгляду в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи за наявними у ній матеріалами на 28 квітня 2020 року.

VI. Стислий виклад обставин справи, установлених судами першої та апеляційної інстанцій

12. Державною фінансовою інспекцією України було проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Публічного акціонерного товариства «Аграрний фонд» за період з 01 січня 2014 року по завершений місяць 2015 року, за результатами якої складено акт від 11 лютого 2016 року №07-21/11.

13. Під час ревізії установлено низку порушень законодавства, які на момент проведення ревізії не усунуті. Зокрема ревізією установлено, що у 2015 році до складу інших операційних витрат Публічним акціонерним товариством «Аграрний фонд» віднесено пеню, сплачену на підставі податкового повідомлення-рішення від 20 серпня 2015 року №0042221506 на суму 1300656,80 грн. Витрати на оплату цієї пені товариством здійснені внаслідок порушення вимог абзацу 8 частини п`ятої статті 11 Закону України «Про управління об`єктами державної власності», а саме: сплати до державного бюджету частини чистого прибутку на суму 169211345 грн з порушенням терміну, установленого законом. Відповідно до платіжних доручень та банківських виписок товариства за поточними рахунками кошти на суму 169211345 грн були несвоєчасно перераховані до бюджету, як наслідок, товариству завдано збитки у розмірі 1300656,80 грн.

14. На підставі висновків зазначеного акта ревізії Державна фінансова інспекція України надіслала Публічному акціонерному товариству «Аграрний фонд» вимогу від 15 березня 2016 року №07-14/190 «Про усунення виявлених порушень», у якій, серед іншого, зазначено про виявлені збитки товариства у розмірі 1300656,80 грн та необхідність усунення виявлених порушень в установленому законодавством порядку, надання відповідачеві вичерпної інформації про вжиті заходи з усунення порушень і недоліків із завіреними копіями первинних, розпорядчих та інших документів до 11 квітня 2016 року та попереджено позивача про те, що в разі неусунення виявлених порушень в установлений строк, Державна фінансова інспекція України ініціюватиме питання про відповідність керівника установи займаній посаді.

15. Не погоджуючись із зазначеною вимогою в частині, що стосується завдання збитків на суму 1300656,80 грн, позивачі звернулися до суду з цим позовом.

VІІ. Джерела права й акти їхнього застосування

16. Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року №2939-XII (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Закон №2939-XII).

17. Здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю), який у своїй діяльності керується Конституцією України, Бюджетним кодексом України, цим Законом, іншими законодавчими актами, актами Президента України та Кабінету Міністрів України (стаття 1 Закону №2939-XII).

18. Відповідно до частини першої статті 2 Закону №2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

19. Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування (частина друга статті 2 Закону №2939-XII).

20. Згідно з пунктами 1, 7, 10 статті 10 Закону №2939-XII органу державного фінансового контролю надається право: перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення процедур державних закупівель, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо); пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

21. Частиною другою статті 15 Закону №2939-ХІІ установлено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

22. Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно, а на підставі рішення суду - в інших суб`єктів господарювання визначено Порядком проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550, (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

VІІІ. Позиція Верховного Суду

23. Верховний Суд наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

24. Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку про те, що органу державного фінансового контролю надано повноваження здійснювати відповідний фінансовий контроль і в разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

25. Вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на корегування роботи підконтрольного об`єкта та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання. При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначити їх розмір у встановленому законодавством порядку та звернутися до суду в інтересах держави з позовом про стягнення таких збитків, якщо підконтрольним об`єктом не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

26. Тобто, в органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних об`єктів, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

27. Законність та правильність обчислення розміру збитків може бути предметом перевірки у судовому порядку за позовом державного фінансового контролю про їх стягнення, а не у справі за позовом підконтрольного об`єкта про визнання вимоги протиправною.

28. Аналогічні висновки щодо застосування наведених норм права викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 листопада 2018 року в справі №820/3534/16 і постановах Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 02 липня 2019 року в справі №826/2525/15, від 07 лютого 2020 року в справі №803/634/17, від 14 лютого 2020 року в справі №825/3661/15-а, від 05 березня 2020 року в справі №810/465/16 та від 20 березня 2020 року в справі №814/380/17 і Суд не вважає за необхідне відступити від цих висновків.

29. Як встановлено судами попередніх інстанцій, у справі, що розглядається, заявлено позовну вимогу про визнання протиправною та скасування вимоги Державної фінансової інспекції України від 15 березня 2016 року №07-14/190 саме в частині, що стосується завдання збитків на суму 1300656,80 грн.

30. З оскаржуваної вимоги вбачається, в ній відповідачем указано на факт заподіяння збитків, зазначено їх розмір та зобов`язано вчинити дії, спрямовані на усунення виявлених порушень в установленому законодавством порядку.

31. Ураховуючи те, що збитки у випадку відсутності факту добровільного виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства стягуються примусово з підконтрольного об`єкта в судовому порядку і правильність обчислення таких збитків має перевірятися саме судом, який розглядає позов про їх стягнення, а не у справі за позовом підконтрольного об`єкта про визнання вимоги протиправною, Верховний Суд уважає, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли необґрунтованого висновку про наявність правових підстав для визнання протиправною та скасування оскаржуваної вимоги відповідача від 15 березня 2016 року №07-14/190 в частині, що стосується завдання збитків на суму 1300656,80 грн, оскільки підстав для цього в судів попередніх інстанцій з огляду на правові норми не було.

32. Також Верховний Суд уважає обґрунтованими посилання відповідача на те, що така обставина як відсутність у вимозі конкретного способу її виконання не свідчить про її протиправність та не може бути підставою для скасування. Більше того, якщо існує декілька способів усунення виявлених у ході ревізії порушень, правом вибору певного конкретного способу відповідно до приписів законодавства наділений саме керівник підприємства. Разом з тим, вказана обставина не позбавляє підконтрольного об`єкта права звернутися до контролюючого органу з метою отримання певних роз`яснень.

33. Згідно з частиною першою статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

34. Отже, з огляду приписи частини першої статті 351 КАС України, касаційна скарга підлягає задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню із ухваленням у справі нового рішення про відмову в задоволенні позову в повному обсязі.

35. Щодо заявленого відповідачем клопотання про передачу справи №826/8741/16 на розгляд Великої Палати Верховного Суду, то необхідно зазначити, що за правилами частин третьої-п`ятої статті 346 КАС України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів, палати або об`єднаної палати, передає справу на розгляд Великої Палати, якщо така колегія (палата, об`єднана палата) вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів (палати, об`єднаної палати) іншого касаційного суду та Великої Палати. Також суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії або палати, має право передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо дійде висновку, що справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.

36. Ураховуючи те, що ця справа не відповідає критеріям наявності у ній виключної правової проблеми, вирішення якої необхідне для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики і колегія суддів Верховного Суду, розглядаючи цей спір, врахувала висновки щодо застосування норм права, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 листопада 2018 року в справі №820/3534/16 та постановах Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 02 липня 2019 року в справі №826/2525/15, від 07 лютого 2020 року в справі №803/634/17, від 14 лютого 2020 року в справі №825/3661/15-а, від 05 березня 2020 року в справі №810/465/16 та від 20 березня 2020 року в справі №814/380/17 і не вважає за необхідне відступити від цих висновків, підстави для передачі справи №826/8741/16 на розгляд Великої Палати Верховного Суду відсутні.

IХ. Судові витрати

37. З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

П О С Т А Н О В И В :

1. Касаційну скаргу Державної фінансової інспекції України, правонаступником якої є - Державна аудиторська служба України, задовольнити.

2. Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 лютого 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2017 року в справі №826/8741/16 скасувати.

3. Ухвалити нове рішення, яким відмовити в задоволенні позову Публічного акціонерного товариства «Аграрний фонд», Голови правління Публічного акціонерного товариства «Аграрний фонд» ОСОБА_1 до Державної фінансової інспекції України, правонаступником якої є - Державна аудиторська служба України, про визнання дій протиправними та скасування вимоги в повному обсязі.

4. Судові витрати не розподіляються.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий: О. В. Кашпур

Судді: О. Р. Радишевська

С. А. Уханенко