Історія справи

Ухвала КАС ВП від 03.05.2020 року у справі №420/3181/19

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 листопада 2021 року

м. Київ

справа № 420/3181/19

адміністративне провадження № К/9901/10721/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Мартинюк Н. М.,

суддів Жука А. В., Мельник-Томенко Ж. М.,

розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу №420/3181/19

за позовом Капітана морського порту Чорноморськ (Іллічівськ) Незавітіна Станіслава Яковича

до Державної служби морського та річкового транспорту України, начальника відділу контролю (нагляду) за безпекою судноплавства на морському та річковому транспорті в Чорноморському порту - капітана Чорноморського морського порту Чорноморського міжрегіонального управління Цимбалюка Олександра Валентиновича,

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача: Асоціація "Морська палата України",

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні Державної служби морського та річкового транспорту України: Міністерство інфраструктури України,

про визнання протиправними дій і встановлення відсутності компетенції,

за касаційною скаргою адвокатки Костюк Ніни Сергіївни в інтересах Капітана морського порту ОСОБА_1

на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 4 листопада 2019 року (головуюча суддя: Соколенко О. М. )

і постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 12 березня 2020 року (головуючий суддя: Єщенко О. В., судді: Димерлій О. О., Танасогло Т. М. ).

УСТАНОВИЛ:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

27 травня 2019 року капітан морського порту ОСОБА_1 пред'явив позов до Державної служби морського та річкового транспорту України (надалі також - "Морська адміністрація") та начальника відділу контролю (нагляду) за безпекою судноплавства на морському та річковому транспорті в Чорноморському порту - капітана Чорноморського морського порту Чорноморського міжрегіонального управління Цимбалюка Олександра Валентиновича, у якому просив:

1) визнати протиправними дії Державної служби морського та річкового транспорту України щодо покладення на начальника відділу контролю (нагляду) за безпекою судноплавства на морському та річковому транспорті в Чорноморському морському порту - капітана Чорноморського морського порту Чорноморського міжрегіонального управління Цимбалюка Олександра Валентиновича виконання функцій капітана морського порту, визначених Кодексом торговельного мореплавства України;

2) встановити відсутність компетенції (повноважень) начальника відділу контролю (нагляду) за безпекою судноплавства на морському та річковому транспорті в Чорноморському морському порту - капітана Чорноморського морського порту Чорноморського міжрегіонального управління ОСОБА_2 реалізовувати функції капітана морського порту, визначені Кодексом торговельного мореплавства України.

Позивач покликається на те, що він є чинним капітаном морського порту Чорноморськ, призначеним на посаду наказом Міністерства інфраструктури України, і виконує обов'язки відповідно до вимог Кодексу торговельного мореплавства України, Закону України "Про морські порти України". Жодних кадрових наказів та/або розпоряджень стосовно змін у виконанні обов'язків капітана морського порту Чорноморськ з боку суб'єкта призначення - Міністерства інфраструктури України не приймалось.

Водночас позивач стверджує, що всупереч вимогам Кодексу торговельного мореплавства України, Закону України "Про морські порти України" Державною службою морського та річкового транспорту України, поза межами своїх повноважень призначено конкурс на посади капітанів морських портів. На переконання позивача, Державна служба морського та річкового транспорту України створила вакантні посади, які не відповідають національному класифікатору професій, а також визначила вимоги до кандидатів, що не відповідають установленим на законодавчому рівні кваліфікації і досвіду роботи стосовно осіб, які можуть призначатись на посади капітанів морських портів.

Позивач наполягає на тому, що вказані обставини у сукупності свідчать про неправомірність дій Державної служби морського та річкового транспорту України щодо покладення на ОСОБА_2 виконання функцій капітана морського порту та відсутність у нього компетенції (повноважень) виконувати функції капітана морського порту.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 4 листопада 2019 року, яке залишене без змін постановою П'ятого апеляційного адміністративного суду від 12 березня 2020 року, у задоволенні позову відмовлено.

Суди виходили з того, що внаслідок утворення Державної служби морського та річкового транспорту України і розмежування функцій між нею та Державним підприємством "Адміністрація морських портів України", капітан морського порту набув статусу державного службовця і є керівником служби капітана морського порту, яка входить до складу вказаної Служби, тому його призначення на посаду має здійснюватися з урахуванням норм Закону України "Про державну службу".

Також суд апеляційної інстанції вказав, що капітан морського порту є суб'єктом публічно-владних управлінських функцій у правовідносинах, що випливають із безпеки мореплавства у морському порту, на підходах до нього і в суміжних акваторіях. Суд зауважив, що цей статус не залежить від віднесення особи до органу державної влади чи відповідної посадової особи до цього органу, позаяк визначальним є наділення функціями, які підлягають реалізації цією особою.

Водночас суд апеляційної інстанції зазначив, що адміністративний позов, який містить вимоги про встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень, в адміністративному судочинстві можливий у випадку його відповідності вимогам щодо сторін такого провадження, а саме: наявність спору між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління.

У цьому контексті апеляційний суд зауважив, що спір стосується наявності у Державної служби морського та річкового транспорту України повноважень на призначення капітана морського порту, у тому числі щодо організації відповідного відбору самостійно, без залучення суб'єкта призначення - Міністерства інфраструктури України. Тобто спір виник у зв'язку із наявністю чи відсутністю компетенції суб'єкта владних повноважень реалізовувати повноваження з приводу призначення капітана морського порту. Одночасно з цим, капітан морського порту не наділений повноваженнями на участь у процесі призначення таких посадових осіб. Натомість цей спір не виник між Державною службою морського та річкового транспорту України та Міністерством інфраструктури України, тобто суб'єктами відповідних компетенційних відносин.

Зрештою суди зазначили, що позивач у цих правовідносинах не здійснює жодних управлінських функцій і не є учасником компетенційних функцій, цей спір не випливає із трудових відносин і позивачем не оскаржуються рішення, які безпосередньо впливають на його права та обов'язки, у тому числі щодо припинення його служби.

З огляду на це суди дійшли висновку, що оспорювані дії, а також наявність певних функцій у відповідачів, не порушують його права й інтереси у розумінні норм адміністративного процесуального законодавства, а встановлені обставини свідчать про наявність підстав для залишення позову без задоволення.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзивів

У квітні 2020 року адвокатка Костюк Н. С. в інтересах ОСОБА_2 подала до Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просить скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвали нове рішення про задоволення позову.

В обґрунтування вимог підстав касаційного оскарження покликається на пункт 3 частини 4 статті 328 КАС України.

Так, скаржник зазначає, що суди неправильно застосували статтю 77 КТМ України, пункт 6 частини 3 статті 13 Закону України "Про морські порти" й підпункт 53 пункту 4 Положення про Державну службу морського та річкового транспорту України, якими визначено суб'єкта, уповноваженого на призначення капітана морського порту.

Водночас скаржник стверджує, що суди помилково застосували до спірних правовідносин норми Закону України "Про державну службу" й пункт 2 Положення про капітана морського порту та службу капітана морського порту у редакції, чинній з 19 травня 2020 року, оскільки вони не узгоджуються з приписами КТМ України і Закону України "Про морські порти" й не діяли на момент призначення ОСОБА_2 на посаду.

Зрештою скаржник твердить про порушення судами норм процесуального права через невмотивованість і необґрунтованість їхніх рішень.

У відзиві на касаційну скаргу Державна служба морського та річкового транспорту України заперечує доводи й вимоги скаржника і просить залишити скаргу без задоволення.

В обґрунтування своєї правової позиції покликається на необґрунтованість доводів про наявність у ОСОБА_2 статусу суб'єкта владних повноважень. Також стверджує, що наказом Міністерства інфраструктури України №354 від 6 серпня 2018 року було розмежовано функції між Державним підприємством "Адміністрація морських портів" і Державною службою морського та річкового транспорту України у сфері надання адміністративних послуг і забезпечення безпеки мореплавства, а відтак Служба має повноваження проводити конкурси й призначати капітанів морських портів на посади державної служби.

У відзиві на касаційну скаргу Асоціація "Морська палата України" підтримує касаційну скаргу й просить її задовольнити, покликаючись на обґрунтованість доводів скаржника. Водночас просить суд постановити окрему ухвалу щодо порушення Державною службою морського та річкового транспорту України процедури призначення на посади капітанів морських портів.

Інші учасники справи відзивів на касаційну скаргу не подали, копії ухвал про відкриття касаційного провадження отримали 7 травня та 19 червня 2020 року.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Наказом Міністерства інфраструктури України від 12 червня 2013 року №166-О ОСОБА_2 призначено з 13 червня 2013 року на посаду капітана морського порту Іллічівської філії державного підприємства "Адміністрація морських портів України" (адміністрації Іллічівського морського порту) за переведенням з Іллічівського морського торговельного порту.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 4 квітня 2018 року №213-р погоджено пропозицію Міністерства інфраструктури і Державної служби морського та річкового транспорту щодо утворення міжрегіональних територіальних органів як структурних підрозділів апарату Служби.

Пунктом 33 наказу Міністерства інфраструктури України від 6 серпня 2018 року №354 у тексті Положення про капітана морського порту та службу капітана морського порту, затвердженого наказом Міністерства інфраструктури України від 27 березня 2013 року №190, слова "Укртрансбезпека", "адміністрація морських портів" у всіх відмінках замінено словами "Морська адміністрація" у відповідних відмінках.

Наказом Державної служби морського та річкового транспорту України від 27 серпня 2018 року №69 затверджено Положення про Чорноморське міжрегіональне управління Державної служби морського та річкового транспорту України.

Згідно витягу зі штатних розписів служб капітанів морських портів філій Державного підприємства "Адміністрація морських портів України" службу капітана морського порту Чорноморськ складають, у тому числі: керівники - капітан морського порту, перший заступник капітана морського порту, заступник капітана морського порту, старший інспектор з розслідування аварій суден, інженер, секретар, інженер з матеріально-технічного постачання.

Наказом Іллічівської філії Державного підприємства "Адміністрація морських портів України" (адміністрація Іллічівського морського порту) від 22 жовтня 2018 року №285, враховуючи зміни в законодавстві стосовно служби капітана морського порту і на виконання Окремого доручення в. о. Голови Державного підприємства "Адміністрація морських портів України" від 18 жовтня 2018 року №131 щодо забезпечення здійснення заходів з приведення організаційних та штатних розписів філій, у тому числі, Іллічівської філії цього підприємства, у відповідності до вимог наказу Міністерства інфраструктури України від 27 березня 2013 року №190, вирішено ліквідувати в Іллічівській філії з 30 січня 2019 року структурний підрозділ "Служба капітана морського порту" з усіма структурними одиницями, робочими місцями та посадами, що складають його штатний розпис та провести зміни в організації виробництва і праці шляхом скорочення штату працівників цього структурного підрозділу.

Наказом Державної служби морського та річкового транспорту України від 30 жовтня 2018 року №109, відповідно до статті 23 Закону України "Про державну службу" і Порядку проведення конкурсу на зайняття посад державної служби, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 травня 2016 року №246, оголошено конкурс на зайняття вакантних посад державної служби категорії "Б", у тому числі, на посаду начальника відділу контролю (нагляду) за безпекою судноплавства на морському та річковому транспорті в Чорноморському морському порту - капітана Чорноморського морського порту Чорноморського міжрегіонального управління.

Цим же наказом затверджено умови проведення конкурсу на зайняття вакантних посад державної служби категорії "Б" Морської адміністрації, у тому числі, визначено посадові обов'язки на посаді; умови оплати праці; інформацію про строковість чи безстроковість призначення на посаду; перелік документів, необхідних для участі в конкурсі, та строк їх подання; місце, час та дату початку проведення конкурсу; кваліфікаційні вимоги, зокрема, що освіти, досвіду роботи, володіння державною мовою; вимоги до компетентності; професійні знання.

26 листопада 2018 року конкурсна комісія для проведення конкурсу на зайняття вакантних посад державної служби категорій "Б " й "В" Державної служби морського та річкового транспорту України склала загальний рейтинг кандидатів і визначила ОСОБА_2 переможцем конкурсу на зайняття посади начальника відділу контролю (нагляду) за безпекою судноплавства на морському та річковому транспорті в Чорноморському морському порту - капітана Чорноморського морського порту Чорноморського міжрегіонального управління.

Наказом Державної служби морського та річкового транспорту України від 15 січня 2019 року №16-к, відповідно до статті 31 Закону України "Про державну службу" і на підставі відповідної заяви й протоколу конкурсної комісії від 26 листопада 2018 року №4, ОСОБА_2 призначено на посаду начальника відділу контролю (нагляду) за безпекою судноплавства на морському та річковому транспорті в Чорноморському морському порту - капітана Чорноморського морського порту Чорноморського міжрегіонального управління з 16 січня 2019 року.

Наказом Міністерства інфраструктури України від 24 травня 2019 року №46-О відповідно до статті 77 Кодексу торговельного мореплавства України та Положення про капітана морського торговельного порту та службу капітана морського порту, затвердженого наказом Міністерства інфраструктури України від 27 березня 2013 року №190 (у редакції наказу Міністерства інфраструктури України від 18 квітня 2019 року №266), на підставі подання Голови Державної служби морського та річкового транспорту України від 15 травня 2019 року №1125/05/14-19 припинено повноваження ОСОБА_2 на посаді капітана морського порту Іллічівської філії Державного підприємства "Адміністрація морських портів України" (адміністрації Іллічівського морського порту), звільнивши його з роботи 27 травня 2019 року, відповідно до пункту 5 частини 1 статті 41 КЗпП України.

Вказаний акт реалізовано наказом Державного підприємства "Адміністрація морських портів України" від 30 травня 2019 року №219-О/1, про що в трудову книжку позивача 31 травня 2019 року внесено запис про звільнення у зв'язку із припиненням повноважень на підставі пункту 5 частини 1 статті 41 КЗпП України.

27 травня 2019 року, не погоджуючись із діями Державної служби морського та річкового транспорту України щодо покладення на ОСОБА_2 виконання функцій капітана морського порту і, вважаючи, що у нього відсутня компетенція (повноваження) реалізовувати ці функції, позивач звернувся до суду з цим позовом.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА

Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 1 Закону України "Про морські порти України" від 17 травня 2012 року №4709-VI, адміністрація морських портів України - це державне підприємство, утворене відповідно до законодавства, що забезпечує функціонування морських портів, утримання та використання об'єктів портової інфраструктури державної форми власності, виконання інших покладених на нього завдань безпосередньо і через свої філії, що утворюються в кожному морському порту (адміністрація морського порту).

За змістом пункту 1 частини 1 статті 1 Закону України "Про морські порти України" від 17 травня 2012 року №4709-VI, він встановлює основи державного регулювання діяльності в морських портах і регулює діяльність органів виконавчої влади, що здійснюють державне регулювання, управління, державний нагляд та контроль за безпекою мореплавства, нагляд та контроль у сфері діяльності морських портів.

Відповідно до пункту 4 частини 1 статті 4 Закону України "Про морські порти України" функціонування та розвиток морських портів здійснюються за принципом розмежування адміністративних функцій щодо забезпечення безпеки мореплавства та нагляду (контролю) за безпекою мореплавства і господарської (комерційної) діяльності.

За змістом статті 13 Закону України "Про морські порти України" державне регулювання діяльності в морському порту здійснюється Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах морського і річкового транспорту, національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері транспорту, іншими центральними органами виконавчої влади в межах їх повноважень.

До повноважень Кабінету Міністрів України щодо портової діяльності належать: 1) забезпечення провадження державної політики у сфері портової діяльності, спрямування та координація діяльності міністерств та інших центральних органів виконавчої влади; 2) відведення акваторії та визначення меж територій морських портів; 3) визначення морських портів, відкритих для заходу іноземних суден; 4) затвердження Стратегії розвитку морських портів України; 5) інші повноваження, передбачені статті 13 Закону України "Про морські порти України" та іншими законодавчими актами.

Основними повноваженнями центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах морського і річкового транспорту, щодо портової діяльності є: 1) формування та забезпечення реалізації державної політики у сфері портової діяльності; 2) визначення пріоритетів розвитку портової діяльності; 3) забезпечення нормативно-правового регулювання у сфері портової діяльності; 4) управління об'єктами портової інфраструктури державної власності; 5) формування та забезпечення реалізації державної політики у сфері навігаційно-гідрографічного забезпечення судноплавства, торговельного мореплавства; 6) призначення капітанів морських портів; 7) розроблення Стратегії розвитку морських портів України на основі планів розвитку морських портів; 8) здійснення інших визначених законами повноважень.

Основними повноваженнями центрального органу виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері безпеки на морському і річковому транспорті, є: 1) реалізація державної політики у сфері безпеки на морському транспорті; 2) здійснення державного нагляду (контролю) за безпекою на морському транспорті та в морських портах; 3) внесення пропозицій щодо формування державної політики у сфері безпеки на морському транспорті; 4) надання адміністративних послуг у сфері морського транспорту, перелік яких встановлюється Кабінетом Міністрів України; 5) здійснення інших визначених законами повноважень.

Статтею 14 Закону України "Про морські порти України" визначено, що організація судноплавства в акваторії морського порту здійснюється на основі розподілу функцій забезпечення безпеки мореплавства та нагляду (контролю) за безпекою мореплавства.

Нагляд за мореплавством у морському порту здійснюється капітаном морського порту, який очолює службу капітана морського порту.

Повноваження, порядок призначення та інші питання щодо функціонування капітана морського порту, служби капітана морського порту визначаються Кодексом торговельного мореплавства України.

Відповідно до частини першої статті 73 Кодексу торговельного мореплавства України (далі - "КТМ України") організація та забезпечення безпеки мореплавства у морському порту покладаються на адміністрацію морських портів України.

Статтею 75 КТМ України визначено, що державний нагляд за безпекою мореплавства у морському порту, на підходах до нього та в суміжних акваторіях здійснюється капітаном морського порту. Межі зони нагляду, на яку поширюються повноваження капітана морського порту щодо здійснення ним державного нагляду за безпекою мореплавства, визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері безпеки на морському і річковому транспорті.

Державний нагляд за безпекою мореплавства у морських терміналах, розташованих у межах територій та акваторій, відокремлених від основної території та акваторії відповідного морського порту, здійснює окремий підрозділ служби капітана морського порту.

Капітан морського порту та служба капітана морського порту діють на підставі положення, яке затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах морського і річкового транспорту.

За правилами статті 77 КТМ України капітан морського порту призначається на посаду і звільняється з посади центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах морського і річкового транспорту, за поданням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері безпеки на морському і річковому транспорті. Капітан морського порту підпорядковується керівнику центрального органу виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері безпеки на морському і річковому транспорті.

Згідно із статтею 78 КТМ України до функцій капітана морського порту належать: 1) державний нагляд за дотриманням законодавства і правил мореплавства, а також міжнародних договорів України щодо мореплавства, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України; 2) розгляд справ про адміністративні правопорушення і накладення адміністративних стягнень; 3) реєстрація суден у Державному судновому реєстрі України, Судновій книзі України і видача суднових документів, якщо інше не передбачено законодавством; 4) видача документів, зазначених у пункту 5 частини 1 статті 41 КЗпП України; 5) перевірка суднових документів, дипломів і кваліфікаційних свідоцтв; 6) видача посвідчень моряка особам, які входять до складу суднового екіпажу; 7) нагляд за дотриманням вимог щодо порядку заходження суден у морський порт і виходу з морського порту; 8) нагляд за дотриманням вимог щодо запобігання забрудненню навколишнього природного середовища; 9) оформлення приходу суден у морський порт і виходу з морського порту; 10) нагляд та контроль за підприємствами, що надають лоцманські послуги, і службою регулювання руху суден у межах акваторії морського порту; 11) нагляд та контроль за криговим проведенням суден на підходах до морського порту і в межах його акваторії; 12) видача дозволів на підняття майна, що затонуло в морі, а також на проведення будівельних робіт щодо гідротехнічних споруд у межах території та акваторії морського порту; 13) облік та розслідування аварійних морських подій; 14) керівництво службою капітана морського порту.

За змістом статті 79 КТМ України розпорядження капітана морського порту з питань забезпечення безпеки мореплавства і порядку в морському порту, що належать до його компетенції, обов'язкові для всіх суден, юридичних і фізичних осіб, які перебувають в акваторії та на території цього морського порту.

За порушення законодавства і правил щодо безпеки мореплавства та порядку в морському порту капітан морського порту має право накладати адміністративні стягнення відповідно до закону.

Відповідно до пунктів 1.1,1.2 Положення про капітана морського порту та службу капітана морського порту, затвердженого наказом Міністерства інфраструктури України від 27 березня 2013 року №190 (в редакції, яка діяла на момент виникнення спірних правовідносин), капітан морського порту очолює службу капітана морського порту, яка входить до складу Морської адміністрації України.

Капітан морського порту призначається на посаду і звільняється з посади Міністерством інфраструктури України за поданням Морської адміністрації. Капітан морського порту підпорядковується Голові Морської адміністрації.

Згідно із пунктами 1.4 цього Положення (в редакції, яка діяла на момент виникнення спірних правовідносин) на посаду капітана морського порту призначається особа з повною вищою освітою відповідного напряму підготовки, яка має диплом капітана судна валовою місткістю від 3000 тонн і більше (далі - судно) або капітана далекого плавання та стаж роботи на посаді капітана судна не менше 5 років або стаж роботи на посаді капітана судна не менше 3 років та 2 роки на посаді заступника капітана морського порту.

Пунктами 1,2,4 Положення про капітана морського порту та службу капітана морського порту (в редакції, яка діє з 14 травня 2019 року) визначено, що капітан морського порту керує службою капітана морського порту (далі - Служба), яка входить до складу Державної служби морського та річкового транспорту України (Морська адміністрація).

Капітан морського порту призначається на посаду та звільняється з посади відповідно до Закону України "Про державну службу". Капітан морського порту підпорядковується Голові Морської адміністрації.

Служба є самостійним структурним підрозділом Морської адміністрації, що забезпечує державний нагляд (контроль) за безпекою мореплавства, в тому числі у морських терміналах, розташованих у межах територій та акваторій, відокремлених від основної території та акваторії відповідного морського порту, відповідно до статті 75 Кодексу торговельного мореплавства України.

Капітан морського порту та працівники Служби є державними службовцями.

На посаду капітана морського порту призначаються повнолітні громадяни України, які вільно володіють державною мовою, здобули ступінь вищої освіти не нижче магістра за напрямом підготовки "Судноводіння", мають диплом про присвоєння звання капітана далекого плавання, загальний стаж плавання на посаді капітана судна більше 500 регістрових тон не менше 24 місяців, володіють знаннями спеціального законодавства з питань безпеки мореплавства та запобігання забрудненню навколишнього природного середовища, а також володіють англійською мовою (морська специфіка) не нижче рівня Upper-Intermediate (B2).

Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу морського та річкового транспорту України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 6 вересня 2017 року №1095, Державна служба морського та річкового транспорту України (Морська адміністрація) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра інфраструктури і який реалізує державну політику у сферах морського та річкового транспорту, торговельного мореплавства, судноплавства на внутрішніх водних шляхах, навігаційно-гідрографічного забезпечення мореплавства, а також у сфері безпеки на морському та річковому транспорті (крім сфери безпеки мореплавства суден флоту рибної промисловості).

За змістом підпункту 5 пункту 3 цього Положення одним із основних завдань Морської адміністрації є здійснення державного нагляду (контролю) за безпекою на морському та річковому транспорті, за торговельним мореплавством, судноплавством на внутрішніх водних шляхах, навігаційно-гідрографічним забезпеченням мореплавства (крім суден флоту рибної промисловості).

Згідно із підпунктом 53 пункту 4 зазначеного Положення, Морська адміністрація відповідно до покладених на неї завдань готує подання Мінінфраструктури щодо призначення та звільнення капітанів морських портів.

Морська адміністрація здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи (пункт 7 вказаного Положення).

Відповідно до пункту 1 Положення про Міністерство інфраструктури України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 червня 2015 року №460, Міністерство інфраструктури України (Мінінфраструктури) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.

Мінінфраструктури є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах автомобільного, залізничного, морського та річкового транспорту, надання послуг поштового зв'язку, а також забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері авіаційного транспорту та використання повітряного простору України, розвитку, будівництва, реконструкції та модернізації інфраструктури авіаційного, морського та річкового транспорту, дорожнього господарства, навігаційно-гідрографічного забезпечення судноплавства, торговельного мореплавства, з питань безпеки на автомобільному транспорті загального користування, міському електричному, залізничному, морському та річковому транспорті, а також державного нагляду (контролю) за безпекою на автомобільному транспорті загального користування, міському електричному, залізничному, морському та річковому транспорті (крім сфери безпеки мореплавства суден флоту рибної промисловості).

Пунктом 21 Плану заходів з імплементації положень директив та регламентів Європейського Союзу у сфері міжнародного морського та внутрішнього водного транспорту, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 11 жовтня 2017 року №747-р, Мінінфраструктури визначено відповідальним органом за реорганізацію у 2018 році служб капітанів морських портів шляхом розмежування (розподілу) функцій забезпечення безпеки мореплавства та нагляду (контролю) за безпекою мореплавства відповідно до вимог національного та міжнародного законодавства.

Відповідно до положень Національної транспортної стратегії України на період до 2030 року, схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 30 травня 2018 року 430-р, розмежування функцій забезпечення безпеки мореплавства, державного нагляду і надання адміністративних послуг службами капітанів морських портів є одним із пріоритетних завдань комплексного формування транспортної політики та ефективного державного управління.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до частин 1 -2 статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Згідно з ухвалою Верховного Суду від 30 квітня 2020 року касаційне провадження у цій справі відкрите на підставі пункту 3 частини 4 статті 328 КАС України.

Проаналізувавши доводи касаційної скарги, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для її задоволення з огляду на таке.

З фактичних обставин справи вбачається, що до виникнення спору капітан морського порту та служба капітана морського порту організаційно діяли у структурі Державного підприємства "Адміністрація морських портів України", яке покликане забезпечувати безпеку мореплавства у морському порту, і одночасно з цим капітан морського порту здійснював державний нагляд за дотриманням законодавства і правил мореплавства.

Водночас пунктом 4 частини 1 статті 4, частиною 1 статті 14 Закону України "Про морські порти України" від 17 травня 2012 року №4709-VI закріплено такий принцип функціонування й розвитку морських портів як розмежування й розподіл адміністративних функцій щодо забезпечення безпеки мореплавства та нагляду (контролю) за безпекою мореплавства.

Завдання з розмежування (розподілу) функцій забезпечення безпеки мореплавства та нагляду (контролю) за безпекою мореплавства відповідно до вимог національного та міжнародного законодавства було визначене Урядом одним із пріоритетів комплексного формування транспортної політики й ефективного державного управління і його виконання передбачено пунктом Планом заходів з імплементації положень директив та регламентів Європейського Союзу у сфері міжнародного морського та внутрішнього водного транспорту, а також Національною транспортною стратегією України на період до 2030 року.

Наказом Міністерства інфраструктури України №354 від 6 серпня 2018 року було встановлено розмежування функцій між Державним підприємством "Адміністрація морських портів" і Державною службою морського та річкового транспорту України у сфері надання адміністративних послуг і забезпечення безпеки мореплавства, зокрема включено службу капітана морського порту до складу цієї Служби.

Також як видно з фактичних обставин справи, протягом 2018-2019 років Уряд схвалив і була утворена мережа територіальних органів Державної служби морського та річкового транспорту України з посадами капітанів морських портів у їхньому штаті, після чого проведено конкурс на зайняття вакантних посад державної служби. У результаті одного з цих конкурсів ОСОБА_2 став переможцем і 15 січня 2019 року був призначений на посаду начальника відділу контролю (нагляду) за безпекою судноплавства на морському та річковому транспорті в Чорноморському морському порту - капітана Чорноморського морського порту Чорноморського міжрегіонального управління.

18 квітня 2019 року Міністерство інфраструктури України видало наказ №266, яким виклало у новій редакції Положення про капітана морського порту та службу капітана морського порту. Ці зміни набрали чинності 14 травня 2019 року і, серед іншого, визначили, що капітан морського порту та працівники його служби є державними службовцями.

У постанові від 17 серпня 2020 року у справі №640/1151/19 Верховний Суд зазначив, що законодавець розділяє поняття "державний нагляд за безпекою мореплавства у морському порту", який здійснюється капітаном морського порту, "забезпечення безпеки мореплавства у морському порту", що покладається на адміністрацію морських портів України, а також "реалізація державної політики у сфері безпеки на морському та річковому транспорті", що відноситься до компетенції Державної служби морського та річкового транспорту України (Морської адміністрації).

Водночас організація і забезпечення безпеки мореплавства здійснюється державним підприємством "Адміністрація морських портів України", працівники якого не є державними службовцями, відповідно не уповноважені на здійснення функцій держави, тобто функцій державного нагляду та контролю. Державний нагляд та контроль забезпечується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері безпеки на морському та річковому транспорті - Морською адміністрацією.

У тій же постанові Верховний Суд вказав на те, що наказом Міністерства інфраструктури України 6 серпня 2018 року №354 "Про затвердження Змін до деяких нормативно-правових актів Міністерства транспорту України, Міністерства транспорту та зв'язку України та Міністерства інфраструктури України" було встановлено розмежування функцій між Державним підприємством "Адміністрація морських портів" і Морською адміністрацією у сфері надання адміністративних послуг і забезпечення безпеки мореплавства, тобто розподілу функцій між державним підприємством та центральним органом виконавчої влади, і включено службу капітана порту до складу Морської адміністрації що й стало підставою для призначення нею капітанів морських портів - державних службовців.

Наведене свідчить про послідовну реалізацію органами виконавчої влади законодавчого принципу організації судноплавства в акваторії морського порту і визначеного Урядом завдання з реорганізації служб капітанів морських портів щодо розмежування (розподілу) функцій забезпечення безпеки мореплавства та нагляду (контролю) за безпекою мореплавства відповідно до вимог національного та міжнародного законодавства.

Визначення приналежності капітана морського порту і служби капітана морського порту до Державної служби морського та річкового транспорту України, а також набуття ним статусу державного службовця зумовлює очевидну необхідність врахування вимог Закону України "Про державну службу" під час призначення особи на вказану посаду.

Зважаючи на це, слід визнати необґрунтованими доводи скаржника про помилкове застосування судами попередніх інстанцій до спірних правовідносин норм Закону України "Про державну службу".

У цьому контексті також необхідно зауважити, що приписи КТМ України і Закону України "Про морські порти України" не містять вимог до осіб, які претендують на зайняття посади капітана морського порту.

Так, частина третя статті 73 КТМ України містить тільки загальне положення про те, що капітан морського порту та служба капітана морського порту діють на підставі положення, яке затверджується Міністерством інфраструктури України.

Положення про капітана морського порту та службу капітана морського порту, з часу його затвердження наказом Міністерства інфраструктури України від 27 березня 2013 року №190, є єдиним нормативно-правовим актом, що визначає вимоги до особи, яка може бути призначена на посаду капітана морського порту. У первинній редакції Положення цьому питанню було присвячено пункт 1.4, а у редакції від 14 травня 2019 року - пункт 4.

Позаяк КТМ України і Закон України "Про морські порти України" подібних вимог не визначають, то закріплення і подальша зміна переліку й обсягу цих вимог у Положенні про капітана морського порту та службу капітана морського порту не може свідчити про існування протиріч або розбіжностей між двома або більше чинними нормами права.

З огляду на це є необґрунтованими доводи скаржника про помилкове застосування судами попередніх інстанцій норм вказаного Положення.

Водночас Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що ОСОБА_2 як капітан морського порту був суб'єктом владних повноважень.

Так, за змістом статті 14 Закону України "Про морські порти України", статей 75 78 79 КТМ України, Положення про капітана морського порту та службу капітана морського порту, капітаном морського порту здійснюється державний нагляд за безпекою мореплавства у морському порту, на підходах до нього та в суміжних акваторіях. У зв'язку із виконанням своїх функцій капітан морського порту може розглядати справи про адміністративні правопорушення і накладати адміністративні стягнення за порушення законодавства і правил щодо безпеки мореплавства та порядку в морському порту, приймати розпорядження з питань забезпечення безпеки мореплавства і порядку в морському порту, що належать до його компетенції, обов'язкові для всіх суден, юридичних і фізичних осіб, які перебувають в акваторії та на території цього морського порту.

Тому ОСОБА_2 як капітан морського порту був суб'єктом публічно-владних управлінських функцій у правовідносинах, що випливають із безпеки мореплавства у морському порту, на підходах до нього та в суміжних акваторіях.

Разом з цим, суд апеляційної інстанції правильно зазначив, що адміністративний позов, який містить вимоги про встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень в адміністративному судочинстві можливий у випадку відповідності пред'явленого позову вимогам щодо сторін такого провадження, а саме: наявність спору між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.

Зрештою апеляційний суд обґрунтовано вказав на те, що спірним у цій справі є наявність у Державної служби морського та річкового транспорту України повноважень на призначення капітана морського порту, у тому числі щодо організації відповідного відбору самостійно, без залучення суб'єкта призначення - Міністерства інфраструктури України.

Відтак спір у цій справі виник у зв'язку із наявністю чи відсутністю компетенції суб'єкта владних повноважень реалізовувати повноваження щодо призначення капітана морського порту.

У цьому контексті слід зауважити, що норми Закону України "Про морські порти України" КТМ України чи Положенням про капітана морського порту та службу капітана морського порту не наділяли ОСОБА_2 як капітана морського порту повноваженнями щодо участі у процесі призначення таких посадових осіб.

Суб'єктами вказаних компетенційних відносин є лише Державна служба морського та річкового транспорту України і Міністерство інфраструктури України, проте цей спір виник не між ними. У зазначених правовідносинах ОСОБА_2 не здійснював управлінських функцій, не був учасником компетенційних функцій, цей спір не випливає із трудових відносин і ним не оскаржуються рішення, що безпосередньо впливають на його права та обов'язки, у тому числі щодо припинення його служби.

З огляду на викладене, колегія суддів Верховного Суду вважає правильним висновок судів попередніх інстанцій про те, що оспорювані дії, а також наявність певних функцій у відповідачів не порушують права й інтереси ОСОБА_2 у розумінні норм адміністративного процесуального законодавства.

Верховний Суд неодноразово зазначав, що звернення до адміністративного суду є способом захисту порушених прав, свобод або законних інтересів, а не способом відновлення законності та правопорядку в публічних правовідносинах. Порушення вимог закону діями суб'єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх протиправними, оскільки обов'язковою умовою для цього є доведеність порушення такими діями прав та інтересів позивача. Сама по собі незгода позивача із діями відповідача не може бути самостійною підставою для звернення до суду (постанови від 31 жовтня 2019 року у справі №511/2685/17, від 16 липня 2020 року у справі № 705/6842/14-а та інші).

Суди попередніх інстанцій надали належну правову оцінку аргументам сторін і дійшли обґрунтованих висновків про відмову у задоволенні позову. Доводи скаржника не спростовують цих висновків і не дають підстав для скасування чи зміни рішень, які оскаржуються.

Зважаючи на викладене, у задоволенні касаційної скарги належить відмовити.

Своєю чергою, підстави для постановлення окремої ухвали, про що просить Асоціація "Морська палата України" у відзиві на касаційну скаргу, відсутні.

Згідно з частиною 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених частиною 1 статті 350 КАС України межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Зважаючи на викладене касаційну скаргу належить залишити без задоволення, а судові рішення, які оскаржуються, - без змін.

З огляду на результат розгляду справи судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 КАС України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу адвокатки Костюк Ніни Сергіївни в інтересах Капітана морського порту Чорноморськ (Іллічівськ) ОСОБА_2 залишити без задоволення.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 4 листопада 2019 року і постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 12 березня 2020 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена...................................................

Н. М. Мартинюк

А. В. Жук

Ж. М. Мельник-Томенко,

Судді Верховного Суду