Історія справи

Ухвала КАС ВП від 06.08.2020 року у справі №360/4114/19

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 листопада 2020 року

м. Київ

справа №360/4114/19

адміністративне провадження №К/9901/19089/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Шевцової Н. В.,

суддів: Данилевич Н. А., Мацедонської В. Е.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні, як суд касаційної інстанції адміністративну справу № 360/4114/19

за позовом ОСОБА_1 до Рубіжанської міської ради Луганської області про визнання протиправним та скасування рішення, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,

за касаційною скаргою Рубіжанської міської ради Луганської області

на постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 09 липня 2020 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді Гаврищук Т. Г., суддів:

Арабей Т. Г., Блохіна А. А.

І. Суть спору

1.16 вересня 2019 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1) звернувся до Луганського окружного адміністративного суду із адміністративним позовом до Рубіжанської міської ради Луганської області (далі - відповідач), в якій просив:

1.1 визнати протиправним та скасувати рішення Рубіжанської міської ради Луганської області від 06 вересня 2019 року № 94/2 "Про дострокове припинення повноважень міського голови";

1.2 поновити ОСОБА_1 на посаді міського голови міста Рубіжне з 06 вересня 2019 року;

1.3 стягнути з Рубіжанської міської ради Луганської області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за весь час вимушеного прогулу.

2. На обґрунтування своїх вимог позивач вважає рішення Рубіжанської міської ради Луганської області від 06 вересня 2019 року №94/2 "Про дострокове припинення повноважень міського голови" протиправним і таким, що підлягає скасуванню, оскільки його прийнято з порушенням процедури підготовки та за відсутності підстав для дострокового припинення повноважень міського голови.

2.1. В оскаржуваному рішенні відсутні посилання на те, яка саме обставина, передбачена статтею 79 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", стала підставою для дострокового припинення повноважень міського голови, не зазначено конкретних фактів порушення міським головою порушення Конституції, законів України, прав і свобод громадян та незабезпечення виконання повноважень, тобто не зазначено конкретних підстав для дострокового припинення повноважень міського голови.

2.2. Оскаржуване рішення Рубіжанської міської ради Луганської області від 06 вересня 2019 року №94/2 "Про дострокове припинення повноважень міського голови" прийнято за відсутності підстав, передбачених абзацом першим частини 2 статті 79 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", з яких повноваження міського голови були припинені достроково за рішенням міської ради.

2.3. Проект оскаржуваного рішення "Про дострокове припинення повноважень міського голови" не був оприлюднений за 20 днів до розгляду, що свідчить про порушення з боку відповідача порядку, передбаченого статтею 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації", шодо оприлюднення проекту рішення, отже доводить незаконність оскаржуваного рішення.

2.4. Відповідно до витягів з протоколу засідання 94-ої сесії міської ради від 06 вересня 2019 року про результати поіменного голосування рішення прийнято шляхом поіменного, а не таємного голосування, тобто з порушенням порядку прийняття рішення про дострокове припинення повноважень міського голови, передбаченого частиною третьою статті 79 Закону № 280/97-ВР.

2.5. Оскаржуване рішення №94/2 "Про дострокове припинення повноважень міського голови" прийнято до утворення лічильної комісії з питань таємного голосування, затвердження зразка бюлетеня для таємного голосування, відповідно до рішення Рубіжанської міської ради від 06 вересня 2019 року №94/3 "Про утворення лічильної комісії з питань таємного голосування про дострокове припинення повноважень міського голови та затвердження зразка бюлетеня для таємного голосування", а також до проведення таємного голосування та затвердження його результатів рішенням Рубіжанської міської ради від 06 вересня 2019 року №94/4 "Про затвердження результатів таємного голосування з питання дострокового припинення повноважень міського голови міста Рубіжне ОСОБА_1".

3. Рубіжанська міська рада Луганської області адміністративний позов не визнала та просила у задоволенні позовних вимог відмовити. Заперечуючи проти позовних вимог, відповідач зазначив, що 07 серпня 2019 року на підставі розпорядження міського голови від 26 липня 2019 року № 23, скликано засідання чергової 83 сесії Рубіжанської міської ради Луганської області сьомого скликання.

3.1. Оскільки Міський голова на вказаному засіданні вимкнувши програмно-технічний комплекс "Віче" самовільно, не здійснивши свої обов'язки щодо організації розгляду всіх питань, пропозицій та зауважень на пленарному засідання, покинув сесійну залу, депутатами були прийнято рішення продовжити чергову 83 сесію Рубіжанської міської ради без використання програмно-технічного комплексу "ІНФОРМАЦІЯ_1" та після затвердження порядку денного, відбулось засідання постійної комісії, з питань депутатської діяльності та етики, гласності та законності щодо розгляду вказаних депутатських запитів про дострокове припинення повноважень міського голови.

3.2. Під час засідання комісії було розроблено проекти рішення про дострокове припинення повноважень міського голови ОСОБА_1, надано рекомендації про створення лічильної комісії з питань таємного голосування по вказаним питанням, затвердження зразка бюлетеня для таємного голосування, що було відображено у протоколі від 07 серпня 2019 року № 61 засідання постійної комісії мандатної, з питань депутатської діяльності та етики, гласності та законності.

3.3 27 серпня 2019 року міським головою ОСОБА_1 підписано розпорядження від 27 серпня 2019 року №39 "Про скликання чергової дев'яносто четвертої сесії міської ради".

3.4. Проект вказаного розпорядження був розміщений на офіційному інтернет-сайті Рубіжанської міської ради Луганської області за адресою, доступною за посиланням https://rmr. gov. ua/upload/docs/ 0cfcbe09d8c02496ddb49e326b4ec29a. pdf за дорученням міського голови.

06 вересня 2019 року для участі у проведенні сесії до Рубіжанської міської ради Луганської області прибули та зареєструвались 27 депутатів.

3.5. Голосування на сесії відбувалось із застосуванням програмно-технічного комплексу "Віче ", порядок денний був сформований та запрограмований в ПТК "Віче" апаратом міської ради. Після затвердження порядку денного та обрання секретаріату сесії, головуючим на засіданні міським головою м. Рубіжне було оголошено проект питання №2 про дострокове припинення повноважень міського голови, яке було підтримано більше ніж двома третинами депутатів.

3.6. В подальшому депутатами було проголосовано по питанню №3 "Про утворення лічильної комісії з питань таємного голосування про дострокове припинення повноважень міського голови м. Рубіжне та затвердження зразка бюлетеня для таємного голосування". Відразу після прийняття зазначених рішень відбулось таємне голосування щодо дострокового припинення повноважень міського голови м.

Рубіжне, результати якого були відображені у протоколі №2 Лічильної комісії з питань таємного голосування про дострокове припинення повноважень міського голови м. Рубіжне ОСОБА_1, згідно якого, шляхом таємного голосування за дострокове припинення повноважень міського голови проголосували 24 депутати з 25 приймавших участь у голосуванні.

3.7. З метою затвердження результату таємного голосування міською радою прийнято рішення від 06 вересня 2019 року №94/4 "Про затвердження результатів 6 голосування з питання дострокового припинення повноважень міського голови м.

Рубіжне ОСОБА_1".

3.8. Проте, міським головою ОСОБА_1, використовуючи свої службові повноваження, було введено в оману депутатів міської ради під час проведення 94 сесії ради, запрограмоване програмно-технічний комплекс "ІНФОРМАЦІЯ_1" до надання питань для голосування саме в такому порядку як це фактично відбувалось.

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи

4. Рішенням Рубіжанської міської виборчої комісії Луганської області від 26 жовтня 2015 року № 26 визнано обраним Рубіжанським міським головою ОСОБА_1.

5. Розпорядженням міського голови м. Рубіжне від 27 серпня 2019 року за № 39 "Про скликання чергової дев'яносто четвертої сесії міської ради", було скликано 6 вересня 2019 року о 15-00 годині в малому залі засідань міської ради (3 поверх) чергову дев'яносто четверту сесію міської ради, на підставі депутатського звернення депутатів Рубіжанської міської ради від 22 серпня 2019 року №118.

5.1. Згідно пункту 2 цього розпорядження, на розгляд чергової дев'яносто четвертої сесії міської ради винесено, зокрема, питання про дострокове припинення повноважень міського голови.

5.2. Вищевказане розпорядження міського голови "Про скликання чергової дев'яносто четвертої сесії міської ради" оприлюднено на офіційному веб-порталі Рубіжанської міської ради Луганської області 30 серпня 2019 року.

6. Розпорядженням міського голови м. Рубіжне Хортіва С. І. від 30 серпня 2019 року за № 40 "Про порядок денний засідання чергової дев'яносто четвертої сесії міської ради" зобов'язано Апарат міської ради: сформувати проект порядку денного засідання чергової дев'яносто четвертої сесії міської ради, яке відбудеться 6 вересня 2019 року о 15-00 годині, згідно з додатком; - підготувати для ознайомлення депутатам міської ради матеріали чергової дев'яносто четвертої сесії міської ради на підставі сформованого проекту порядку денного засідання чергової дев'яносто четвертої сесії міської ради, і роздати їх депутатам міської ради 02 вересня 2019 року. Яке оприлюднено на офіційному веб-порталі Рубіжанської міської ради Луганської області.

7. Відповідно до протоколу поіменного голосування засідання 94-ої сесії міської ради більшістю депутатів від загального складу було ухвалено рішення про прийняття (пропозиції, за основу та в цілому) порядку денного засідання сесії.

За вказане рішення проголосували "за" - "24 ", "проти" - "0 ", "утримались" - " 0", "3" - "не голосувало.

Наступна послідовність розгляду питань:

1) Про обрання секретаріату сесії о 15 год 10 хв.

За вказане рішення проголосували "за" - "23 ", "проти" - "0 ", "утримались" - " 1", "3" - "не голосувало.

2) Про дострокове припинення повноважень міського голови о 15 год 31 хв 15 год 33 хв та 15 год 34 хв.

За вказане рішення проголосували "за" - "24 ", "проти" - "0 ", "утримались" - " 0", "4" - "не голосувало.

Наступному за вказане рішення проголосували "за" - "25 ", "проти" - "0", " утримались" - "0 ", "3" - "не голосувало.

3) Про утворення лічильної комісії з питань таємного голосування про дострокове припинення повноважень міського голови та затвердження зразка бюлетеня для таємного голосування о 15 год 38 хв 15 год 39 хв та 15 год 40 хв.

За вказане рішення проголосували "за" - "24 ", "проти" - "0 ", "утримались" - " 0", "4 " - "не голосувало. Наступному за вказане рішення проголосували "за" - " 25", "проти" - "0 ", "утримались" - "0 ", "3" - "не голосувало.

Про що складено протокол лічильної комісії Рубіжанської міської ради Луганської області з питань таємного голосування про дострокове припинення повноважень міського голови міста Рубіжне ОСОБА_1 від 06 вересня 2019 року № 2 за дострокове припинення повноважень міського голови м. Рубіжне Луганської області ОСОБА_1 проголосувало - 24 депутатів проти -1 утримався 0.

4) Про затвердження результатів таємного голосування з питання дострокового припинення повноважень міського голови міста Рубіжне ОСОБА_1 від 06 вересня 2019 року № 94/4 о 16год 50хв 16 год 51 хв та 16 год 52 хв.

За вказані рішення проголосували "за" - "25 ", "проти" - "0 ", "утримались" - " 0", "3" - "не голосувало.

8. Рішенням Рубіжанської міської ради Луганської області сьомого скликання від 06 вересня 2019 року № 94/2 "Про дострокове припинення повноважень міського голови" достроково припинено повноваження позивача як міського голови та звільнено від займаної посади відповідно до законодавства України та виведено із персонального складу виконавчого комітету Рубіжанської міської ради, затвердженого рішенням Рубіжанської міської ради від 17 грудня 2015 року № 2/13, та виведено зі складу підписантів з ЄДР юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань.

8.1. Доручено секретарю міської ради здійснювати повноваження міського голови міста Рубіжне з моменту дострокового припинення повноважень позивача і до початку повноважень міського голови, обраного на позачергових виборах відповідно до законодавства України.

8.2. Доручено секретарю міської ради зареєструвати зміни щодо відомостей про в. о. міського голови в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб підприємців та громадських формувань.

8.3. Депутату Рубіжанської міської ради сьомого скликання ОСОБА_2 доручено підписати рішення Рубіжанської міської ради Луганської області "Про дострокове припинення повноважень міського голови".

9. Наведене рішення прийнято за наслідками розгляду інформації, викладеної у депутатських запитах депутата Рубіжанської міської ради Луганської області ОСОБА_2 від 26 червня 2019 року та 07 серпня 2019 року, депутата Рубіжанської міської ради Луганської області ОСОБА_3 від 05 серпня 2019 року про порушення міським головою міста Рубіжне Луганської області ОСОБА_1. Конституції України та законів України, прав і свобод громадян, керуючись статей 42, 50 79 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", враховуючи рішення Рубіжанського міського суду Луганської області №425/1513/17 від 26 грудня 2018 року, яким ухвалено визнати протиправним та скасувати розпорядження №316-к від 22 травня 2017 року "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_4", яке видане міським головою міста Рубіжне ОСОБА_1, порушень міським головою міста Рубіжне ОСОБА_1. Конституції України та законів України, прав і свобод громадян, не забезпечення здійснення наданих йому повноважень, неналежне забезпечення ефективної роботи органів місцевого самоврядування, що негативно впливає на імідж міської ради, перешкоджання реалізації прав депутатів, а саме порушення статей 19, 40 Конституції України, статей 7, 15, 17, 19 Закону України "Про звернення громадян", частин 2 та 3 пункту18, частини 4 статті 42, частин 2 та 3 статті 79 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", на підставі рекомендацій постійної депутатської комісії мандатної, з питань депутатської діяльності і етики, гласності та законності від 07 серпня 2019 року, відповідно до протоколу засідання лічильної комісії Рубіжанської міської ради Луганської області від 06 вересня 2019 року по проведенню таємного голосування по проекту рішення "Про дострокове припинення повноважень міського голови".

10. Згідно з довідкою відділу бухгалтерського обліку виконавчого комітету Рубіжанської міської ради Луганської області від 27 вересня 2019 року № 129 заробітна плата міського голови м. Рубіжне Луганської області ОСОБА_1 за червень-липень 2019 року склала: у червні 2019 року, в якому відпрацьовано 12 (дванадцять) робочих днів, 14581,79 грн, у липні 2019 року, в якому відпрацьовано 17 (сімнадцять) робочих днів - 15981,33 грн.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

11. Рішенням Луганського окружного адміністративного суду від 17 січня 2020 року позовні вимоги задоволено:

11.1 визнано протиправним та скасовано рішення Рубіжанської міської ради Луганської області сьомого скликання від 06 вересня 2019 року №94/2 "Про дострокове припинення повноважень міського голови"; поновлено ОСОБА_1 на посаді міського голови міста Рубіжне Луганської області з 07 вересня 2019 року;

11.2 стягнуто з Рубіжанської міської ради Луганської області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 09 вересня 2019 року по 17 січня 2020 року у розмірі 120445,48 грн з відрахуванням установлених законом податків та інших обов'язкових платежів.

12. Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції дійшов висновку, що рішення Рубіжанської міської ради Луганської області сьомого скликання від 06 вересня 2019 року № 94/2 "Про дострокове припинення повноважень міського голови міста Рубіжне ОСОБА_1" є протиправним та підлягає скасуванню, оскільки проект оскаржуваного рішення про дострокове припинення повноважень міського голови погоджений з порушенням порядку, передбаченого пунктом 5.1. розділу III Регламенту та відповідачем порушено вимоги частини третьої статті 79 Закону № 280/97-ВР щодо процедури прийняття оскаржуваного рішення 06 вересня 2019 року "Про дострокове припинення повноважень міського голови.

12.1. Додатково суд першої інстанції зауважив, що право органу місцевого самоврядування достроково припиняти повноваження міського голови є виключним дискреційним повноваженням даного органу, тому суд не має права втручатися у внутрішню компетенцію органу місцевого самоврядування і не може надавати оцінки мотивам міської ради, з яких вона виходила, достроково припиняючи повноваження міського голови. Тобто, спірне рішення Рубіжанської міської ради Луганської області сьомого скликання від 06 вересня 2019 року № 94/2 "Про дострокове припинення повноважень міського голови" може бути перевірено судом лише на предмет дотримання визначеної законодавством процедури його прийняття.

13. Постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 09 липня 2020 року рішення Луганського окружного адміністративного суду від 17 січня 2020 року змінено. В абзаці четвертому резолютивної частини рішення вислів "120 445,48
грн" замінено висловом "83 622,48 грн". В іншій частині рішення Луганського окружного адміністративного суду від 17 січня 2020 року по справі №360/4114/19 залишено без змін.

14. Змінюючи рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що середня заробітна плата за весь час вимушеного прогулу позивача за період з 07 вересня 2019 року по 17 січня 2020 року становить 83622,48 грн (26359,13 грн: 29 робочих днів х 92), оскільки розмір заробітної плати позивача за червень і липень 2019 року становить 26359,13 грн, а не 37966,61 грн, як помилково зазначив суд першої інстанції.

IV. Касаційне оскарження

15. Не погодившись з рішеннями суду апеляційної інстанції, відповідач подав до Верховного Суду касаційну скаргу, яку зареєстровано 03 серпня 2020 року.

16. У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та прийняти нову постанову про відмову у задоволенні позову. Судові витрати покласти на позивача.

17. В обґрунтування касаційної скарги відповідач зазначає, що при винесенні оскаржуваної постанови суд апеляційної інстанції неправильно застосував норми матеріального права щодо порядку підготовки питання про дострокове припинення повноважень міського голови, оприлюднення проекту такого рішення та процедури прийняття рішення без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 26 липня 2019 року у справі № 129/2130/14-а, згідно з яким "незначні процедурні порушення проведення позачергової сесії, не вплинули на результати голосування повноважним складом сесії, у зв'язку з чим оскаржуване рішення не може бути визнано протиправним.", "З огляду на те, що більш ніж 2/3 від загального складу депутатів Носовецької сільради у визначений законом спосіб висловились за недовіру сільському голові, то прийняття депутатами рішення про дострокове припинення його повноважень є цілком обґрунтованим, оскільки продовження виконання своїх обов'язків сільським головою, якому висловлено недовіру, суперечитиме засадам місцевого самоврядування, які відповідно до статті 4 Закону № 280/97-ВР ґрунтуються на принципі виборності як представницьких органів - сільських, селищних, міських рад, так і сільських, селищних міських голів."

17.1. Крім того, відповідач вказує, що судами попередніх інстанцій неповно досліджено всі обставини справи та надані сторонами докази, що свідчить про очевидне надання судом значної переваги правам позивача, упереджене ставлення до фактичних обставин справи, обмеження прав відповідача та, як наслідок, порушення статей 2, 9, 14, 44, 73, 76, 77 КАС України, статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

17.2. Додатково заявник касаційної скарги зауважує, що стосовно відсутності на аркуші погодження до проекту рішення "Про дострокове припинення повноважень міського голови" підпису заступника міського голови м. Рубіжне ОСОБА_5, то останній станом на 06 вересня 2019 року перебував у службовому відрядженні у відповідності до розпорядження міського голови м. Рубіжне.

17.3. Щодо відсутності у вказаному аркуші погодження фінансового управління, пояснюємо, що у відповідності до пункту 1.5 розділу ІІІ Регламенту, фінансове управління погоджує лише ті проекти рішень, виконання яких пов'язане із фінансовими або матеріальними витратами з бюджету.

17.4. Щодо відсутності окремої думки спеціаліста юридичного відділу ОСОБА_6, відповідач зазначає, що в цілому проект рішення був погоджений нею.

17.5. Щодо не опублікування попередньо на сайті голови м. Рубіжне ОСОБА_1 проекту рішення заявник зазначає, що розробником проекту рішення є депутат місцевого самоврядування, який не є суб'єктом відносин у сфері доступу до публічної інформації, а відтак депутат міської ради не зобов'язаний оприлюднювати проект рішення створений особисто депутатом.

17.6. Також відповідач зазначає, що протокол 83 сесії міської ради в частині її проведення секретаріатом сесії, обговорення питання недовіри міському голові, розроблення проекту рішення про дострокове припинення повноважень міського голови, 09 серпня 2019 року був розмішений на офіційному сайті Рубіжанської міської ради, проте 12 серпня 2019 року міський голова виніс розпорядження № 95 яким зобов'язав підлеглих йому службовців виконавчого комітету вказаний протокол, разом із іншими матеріалами сесії видалити з офіційного сайту.

18.21 вересня 2020 року ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів: головуючого судді Шевцової Н. В., суддів Данилевич Н. В., Шишова О. О. відкрито касаційне провадження та витребувано із Луганського окружного адміністративного суду справу № 360/4114/19.

19.29 вересня 2020 року справа № 360/4114/19 надійшла до Верховного Суду.

20.24 листопада 2020 року на підставі розпоряджень заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 24 листопада 2020 № 2273/0/78-20 проведено повторний автоматизований розподіл судової справи між суддями.

21. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад суду: головуючого суддю - Шевцову Н. В., суддів - Данилевич Н. А., Мацедонську В. Е.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування

22. Відповідно до частини 3 статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

23. Приписами частини 1 статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

24. Згідно з частиною 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

25. Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування відповідно до Конституції України визначає Закон України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення правовідносин, далі - Закон № 280/97-ВР).

26. Згідно з частиною першою статті 42 Закону № 280/97-ВР повноваження сільського, селищного, міського голови починається з моменту оголошення відповідною сільською, селищною, міською виборчою комісією на пленарному засіданні ради рішення про його обрання. Повноваження сільського, селищного, міського голови закінчуються в день відкриття першої сесії відповідної сільської, селищної, міської ради, обраної на наступних чергових місцевих виборах, або, якщо рада не обрана, з моменту вступу на цю посаду іншої особи, обраної на наступних місцевих виборах, крім випадків дострокового припинення його повноважень відповідно до Закон України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні".

27. Частиною третьою статті 42 Закону № 280/97-ВР передбачено, що повноваження сільського, селищного, міського голови можуть бути припинені достроково у випадках, передбачених Закон України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні", що має наслідком звільнення його з посади.

28. Відповідно до частин першої та другої статті 79 Закону № 280/97-ВР повноваження сільського, селищного, міського голови вважаються достроково припиненими у разі: його звернення з особистою заявою до відповідної ради про складення ним повноважень голови; припинення його громадянства; набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього; набрання законної сили рішенням суду про притягнення його до відповідальності за адміністративне корупційне правопорушення, пов'язане з порушенням обмежень, передбачених Законом України "Про засади запобігання і протидії корупції"; порушення ним вимог щодо обмеження сумісності його діяльності з іншою роботою (діяльністю), встановлених Законом України "Про засади запобігання і протидії корупції"; визнання його судом недієздатним, безвісно відсутнім або оголошення таким, що помер; його смерті.

28.1. Повноваження сільського, селищного, міського голови можуть бути також достроково припинені, якщо він порушує Конституцію або закони України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення наданих йому повноважень.

29. Згідно з частиною третьою статті 79 Закону № 280/97-ВР повноваження сільського, селищного, міського голови за наявності підстав, передбачених частиною другою цієї статті, можуть бути припинені достроково за рішенням місцевого референдуму або за рішенням відповідної ради, прийнятим шляхом таємного голосування не менш як двома третинами голосів депутатів від загального складу ради.

30. Згідно з пунктом 16 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР прийняття рішення про дострокове припинення повноважень сільського, селищного, міського голови у випадках, передбачених Законом України "Про засади запобігання і протидії корупції", вирішується виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.

31. Приписами частини четвертої статті 46 Закону № 280/97-ВР, наступні сесії ради скликаються: сільської, селищної, міської ради - відповідно сільським, селищним, міським головою; районної у місті, районної, обласної - головою відповідної ради.

32. Сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць (Законом України "Про засади запобігання і протидії корупції").

33. Відповідно до частини чотирнадцятої статті 46 Закону № 280/97-ВР порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради, з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". До прийняття регламенту ради четвертого скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні.

34. Частиною одинадцятою статті 59 Закону № 280/97-ВР встановлено, що проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України "Про доступ до публічної інформації", крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.

35. Відповідно до частини 3 статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" передбачено, що проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

36. Розділом VIІI Регламенту Рубіжанської міської ради сьомого скликання, затв. рішенням Рубіжанської міської ради Луганської області сьомого скликання від 17 грудня 2015 року № 2/1 (з урахуванням змін та доповнень), який діяв у спірний період, визначений порядок скликання чергової і позачергової сесії ради.

37. Згідно з пунктів 1 та 2 розділу VIII Регламенту чергову сесію міської ради (крім першої) скликає міський голова в міру необхідності, але не рідше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок не рідше одного разу на місяць. Як правило, сесія скликається в останню середу місяця о 15-00 годин.

37.1. В інших випадках сесія (позачергова сесія) може бути скликана за обставин і в спосіб, викладені в частинах 6 , 7 та 8 статті 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

38. За приписами пункту 4 розділу VIII Регламенту рішення про скликання пленарного засідання сесії ради міським головою або секретарем міської ради оформляються у вигляді розпорядження. Розпорядження міського голови про скликання чергової сесії доводиться до відома депутатів і населення міста не пізніше, ніж за 10 днів до початку пленарного засідання, із зазначенням часу скликання, місця проведення та переліку питань, які передбачається внести на розгляд ради, а у виняткових випадках не пізніше, як за день до проведення сесії ради, шляхом публікації в міських друкованих ЗМІ або на офіційному сайті Рубіжанської міської ради (http://www. rubizhne. lg. ua).

39. Пунктом 2 розділу III Регламенту встановлено, що пропозиції про розгляд на черговій сесії додаткових питань, не передбачених планом і рішеннями сесії, вносяться міському голові постійними комісіями міської ради, депутатами, виконавчим комітетом, депутатськими групами і фракціями, загальними зборами громадян в письмовому вигляді не пізніше 20 робочих днів до початку сесії.

Пропозиції вносяться у вигляді проекту рішення з супровідною запискою, листом погодження та розсипки на паперових носіях, і в електронному вигляді.

40. Відповідності до пункту 4 розділу III Регламенту проекти рішень, що пропонуються до розгляду на постійних комісіях, зі службовою запискою, з листом узгодження і розсипки представляються в апарат міської ради на паперових носіях та в електронному вигляді, за три дні до засідання комісії (термін визначається по реєстрації секретарем ради), а в разі скликання позачергової сесії - одночасно з внесенням пропозиції про її скликання.

41. Згідно з пунктом 9 розділу XX Регламенту (в редакції, затвердженої рішення міської ради №12/21 від 13 липня 2016 року) матеріали, що вносяться на постійні комісії, надаються депутатам, що входять до складу відповідних комісій, не пізніше одного робочого дня, для ознайомлення, або на прохання депутата, відсилати за вказаною електронною поштою.

42. Пунктом 10 розділу XX Регламенту встановлено, що не менш, ніж за один робочий день до проведення постійних комісій міської ради, інформація про місце і час проведення таких комісій з'являється в розділі "Анонс подій" офіційного сайту Рубіжанського міської ради.

43. Відповідно до пункту 5.1 розділу III Регламенту узгодження проекту рішення здійснюється в такій послідовності: 1) керівники виконавчих органів ради, на які проектом рішення покладається здійснення конкретних дій; 2) виконавчий орган ради, який розміщує проект рішення на офіційному сайті міської ради; 3) фінансове управління (лише ті проекти рішень, виконання яких пов'язане з фінансуванням або матеріальними витратами з бюджету); 4) заступник міського голови з питань діяльності виконавчих органів міської ради; 5) юридичний відділ (служба); 6) секретар міської ради.

44. Приписами пункту 6 розділу III Регламенту встановлено, що у разі, коли проект рішення представлений в апарат міської ради з порушенням законодавства і визначених у цьому Регламенті вимог, секретар міської ради в дводенний термін повертає розробникові проект рішення і матеріали до нього, приклавши супровідну записку, із зазначенням в ній виявлених порушень.

45. Відповідно до пункту 5.2. розділу III Регламенту розробники проектів рішень ради, перед їх узгодженням з відповідними виконавчими органами ради, оприлюднять їх на офіційному веб-сайті Рубіжанської міської ради (http://www. rubizhne. lg. ua) не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду на сесії ради.

VI. Позиція Верховного Суду

46. Переглянувши судове рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, Верховний Суд зазначає наступне.

47. Аналіз положень Закону № 280/97-ВР і Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" свідчить, що повноваження міського голови можуть бути достроково припинені, якщо він порушує Конституцію або закони України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення наданих йому повноважень.

48. За приписами Закону № 280/97-ВР голова відповідної ради є головною посадовою особою територіальної громади відповідної адміністративно - територіальної одиниці та виконує роль її представника. З цією метою Закон наділяє голову відповідної ради широким колом повноважень, але, водночас, і передбачає можливість дострокового припинення його повноважень у разі, коли він з тих чи інших причин неналежно виконує покладені на нього обов'язки. За своєю правовою суттю можливість дострокового припинення повноважень виступає гарантією ефективності здійснення покладених на голову відповідної ради повноважень, а з іншої - грає роль дієвого заходу щодо попередження зловживання ним своїм службовим становищем, створює юридичну можливість здійснення контролю за його діяльністю.

49. Підстави для дострокового припинення повноважень міського голови у порядку, визначеному частиною другою статті 79 Закону № 280/97-ВР, є вичерпними.

50. Прийняття рішення щодо дострокового припинення повноважень міського голови у випадках, передбачених Законом № 280/97-ВР, належить до виключних повноважень відповідної ради.

51. Такі повноваження ради є дискреційними, а тому адміністративний суд при розгляді цієї справи по суті спору не може здійснювати повторну перевірку роботи голови міської ради щодо належного чи неналежного здійснення наданих йому повноважень, допущення ним у своїй діяльності порушень законодавства України, прав і свобод громадян, як і не може будь-яким чином переоцінювати позицію (волевиявлення) депутатів міської райради, які проголосували за необхідність дострокового припинення повноважень міського голови.

52. Отже, спірні рішення відповідачів повинні бути перевірені адміністративним судом лише на предмет законності та легітимності, а не доцільності їх прийняття.

53. Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що рішення Рубіжанської міської ради Луганської області сьомого скликання від 06 вересня 2019 року № 94/2 "Про дострокове припинення повноважень міського голови міста Рубіжне ОСОБА_1" є протиправним та підлягає скасуванню, оскільки при прийнятті оскаржуваного рішення порушено процедуру його прийняття.

54. Відповідно до частини чотирнадцятої статті 46 Закону № 280/97-ВР порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради, з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". До прийняття регламенту ради четвертого скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні.

55. Відповідно до пункту 5.2. розділу III Регламенту розробники проектів рішень ради, перед їх узгодженням з відповідними виконавчими органами ради, оприлюднять їх на офіційному веб-сайті Рубіжанської міської ради (http://www. rubizhne. lg. ua) не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду на сесії ради.

56. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що в порушення вимог абзацу першого частини одинадцятої статті 59 Закону № 280/97-ВР та абзацу першого частини 3 статті 15 Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VI "Про доступ до публічної інформації" проект рішення ~organization42~ від 06 вересня 2019 року № 94/2 "Про дострокове припинення повноважень секретаря ~organization60~ сьомого скликання" не оприлюднено за 20 робочих днів до 06 вересня 2019 року, що свідчить про порушення з боку відповідача процедури підготовки питань до розгляду на сесію.

57. Доводи касаційної скарги що Рубіжанська міська рада Луганської області не порушувала приписи статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації", оскільки не є розробником даного проекту рішення, висновків суду першої та апеляційної інстанцій не спростовує, оскільки розроблення проекту рішення міської ради депутатом такої ради не може свідчити про те, що розпорядником проекту рішення міської ради є депутат, а не безпосередньо міська рада.

58. Відповідно до пункту 4 розділу VIII Регламенту рішення про скликання пленарного засідання сесії ради міським головою або секретарем міської ради оформляються у вигляді розпорядження. Розпорядження міського голови про скликання чергової сесії доводиться до відома депутатів і населення міста не пізніше, ніж за 10 днів до початку пленарного засідання, із зазначенням часу скликання, місця проведення та переліку питань, які передбачається внести на розгляд ради, а у виняткових випадках не пізніше, як за день до проведення сесії ради, шляхом публікації в міських друкованих ЗМІ або на офіційному сайті Рубіжанської міської ради (http://www. rubizhne. lg. ua).

59. Як встановлено судами першої та апеляційної інстанцій, розпорядженням міського голови м. Рубіжне від 27 серпня 2019 року за № 39 "Про скликання чергової 94 сесії міської ради", було скликано 6 вересня 2019 року о 15-00 годині в малому залі засідань міської ради (3 поверх) чергову 94 сесію міської ради, на підставі депутатського звернення депутатів Рубіжанської міської ради від 22 серпня 2019 року №118.

60. Вищевказане розпорядження міського голови "Про скликання чергової дев'яносто четвертої сесії міської ради" оприлюднено на офіційному веб-порталі Рубіжанської міської ради Луганської області 30 серпня 2019 року, тобто лише за 6 днів до початку пленарного засідання в порушення пункту 4 розділу VIII Регламенту.

61. Пунктом 2 розділу III Регламенту встановлено, що пропозиції про розгляд на черговій сесії додаткових питань, не передбачених планом і рішеннями сесії, вносяться міському голові постійними комісіями міської ради, депутатами, виконавчим комітетом, депутатськими групами і фракціями, загальними зборами громадян в письмовому вигляді не пізніше 20 робочих днів до початку сесії.

Пропозиції вносяться у вигляді проекту рішення з супровідною запискою, листом погодження та розсипки на паперових носіях, і в електронному вигляді.

62. У відповідності до пункту 4 розділу III Регламенту проекти рішень, що пропонуються до розгляду на постійних комісіях, зі службовою запискою, з листом узгодження і розсипки представляються в апарат міської ради на паперових носіях та в електронному вигляді, за три дні до засідання комісії (термін визначається по реєстрації секретарем ради), а в разі скликання позачергової сесії - одночасно з внесенням пропозиції про її скликання.

63. Згідно з пунктом 9 розділу XX Регламенту матеріали, що вносяться на постійні комісії, надаються депутатам, що входять до складу відповідних комісій, не пізніше одного робочого дня, для ознайомлення, або на прохання депутата, відсилати за вказаною електронною поштою.

64. Судами першої та апеляційної інстанцій також встановлено, що доказів на підтвердження виконання вимоги пунктів 2 та 4 розділу III і пункту 9 розділу XX Регламенту, відповідачем не надано.

65. Приписи пункту 5.1 розділу III Регламенту встановлюється послідовність узгодження проекту рішення міської ради, а саме: 1) керівники виконавчих органів ради, на які проектом рішення покладається здійснення конкретних дій; 2) виконавчий орган ради, який розміщує проект рішення на офіційному сайті міської ради; 3) фінансове управління (лише ті проекти рішень, виконання яких пов'язане з фінансуванням або матеріальними витратами з бюджету); 4) заступник міського голови з питань діяльності виконавчих органів міської ради; 5) юридичний відділ (служба); 6) секретар міської ради.

66. В порушення наведених вимог долучений до матеріалів справи "Аркуш погодження" проекту рішення Рубіжанської міської ради "Про дострокове припинення повноважень міського голови" не містить погодження з виконавчим органом ради, який розміщує проект рішення на офіційному сайті міської ради, заступником міського голови з питань діяльності виконавчих органів міської ради, не зазначена дата погодження проекту рішення головою постійної депутатської комісії мандатної ОСОБА_7, не додано до аркушу погодження окремої думки головного спеціаліста юридичного відділу ОСОБА_6.

67. Крім того, судом апеляційної інстанції правильно зауважено, що посилання відповідача на відсутність погодження заступника міського голови м. Рубіжне ОСОБА_5, у зв'язку із тим, що він станом на 06 вересня 2019 року перебував у службовому відрядженні, є безпідставними, оскільки згідно розпорядження від 28 серпня 2019 року №778-к останній був у відрядженні з 07 вересня 2019 року.

68. Доказів погодження головним спеціалістом юридичного відділу Вавіліною Л. О. проекту рішення в цілому відповідачем ані до суду першої ані до суду апеляційної інстанцій не надано.

69. Також судами попередніх інстанцій встановлені порушення вимог частини третьої статті 79 Закону № 280/97-ВР щодо процедури прийняття оскаржуваного рішення від 06 вересня 2019 року "Про дострокове припинення повноважень міського голови.

70. Судами попередніх інстанцій досліджено протокол поіменного голосування засідання 94-ої сесії міської ради від 06 вересня 2019 року та встановлено, що більшістю депутатів від загального складу було ухвалено рішення про прийняття (пропозиції, за основу та в цілому) порядку денного засідання сесії, який містив наступну послідовність розгляду питань: Перше: Про обрання секретаріату сесії; Друге: Про дострокове припинення повноважень міського голови; Третя: Про утворення лічильної комісії з питань таємного голосування про дострокове припинення повноважень міського голови та затвердження зразка бюлетеня для таємного голосування; Четверте: Про затвердження результатів таємного голосування з питання дострокового припинення повноважень міського голови міста Рубіжне ОСОБА_1, тощо.

71. Проте, на засіданні чергової дев'яносто четвертої сесії міської ради, спочатку, шляхом відкритого поіменного голосування, депутатами Рубіжанської міської ради Луганської області перше: прийнято рішення від 06 вересня 2019 року за порядковим № 94/2 "Про дострокове припинення повноважень міського голови", після чого друге: прийнято рішення за порядковим від 06 вересня 2019 року № 94/3 "Про утворення лічильної комісії з питань таємного голосування про дострокове припинення повноважень міського голови та затвердження зразка бюлетеня для таємного голосування", а вже після прийнятих рішень, депутати проголосували за третє рішення: за порядковим від 06 вересня 2019 року № 94/4 "Про затвердження результатів таємного голосування з питання дострокового припинення повноважень міського голови міста Рубіжне ОСОБА_1".

72. Отже, судами попередніх інстанцій правильно зауважено, що рішення від 06 вересня 2019 року №94/2 "Про дострокове припинення повноважень міського голови" прийнято до утворення лічильної комісії з питань таємного голосування, затвердження зразка бюлетеня для таємного голосування відповідно до рішення Рубіжанської міської ради від 06 вересня 2019 року №94/3 "Про утворення лічильної комісії з питань таємного голосування про дострокове припинення повноважень міського голови та затвердження зразка бюлетеня для таємного голосування", а також до проведення таємного голосування та затвердження його результатів рішенням Рубіжанської міської ради від 06 вересня 2019 року №94/4 "Про затвердження результатів таємного голосування з питання дострокового припинення повноважень міського голови міста Рубіжне ОСОБА_1".

73. Таким чином, за відсутності інших доказів дотримання відповідачем процедури та порядку прийняття оскаржуваного рішення Верховний Суд погоджується із висновком суду апеляційної інстанції про те, що при прийнятті рішення Рубіжанською міською радою Луганської області сьомого скликання від 06 вересня 2019 року № 94/2 "Про дострокове припинення повноважень міського голови міста Рубіжне ОСОБА_1" порушено процедуру його прийняття, а тому це рішення є протиправним та підлягає скасуванню.

74. Щодо доводів касаційної скарги стосовно того, що судом апеляційної інстанції прийнято постанову у цій справі без урахування висновку викладеного у постанові Верховного Суду від 26 липня 2019 року у справі № 129/2130/14-а, а саме висновків про те, що: "незначні процедурні порушення проведення позачергової сесії, не вплинули на результати голосування повноважним складом сесії, у зв'язку з чим оскаржуване рішення не може бути визнано протиправним.", "З огляду на те, що більш ніж 2/3 від загального складу депутатів Носовецької сільради у визначений законом спосіб висловились за недовіру сільському голові, то прийняття депутатами рішення про дострокове припинення його повноважень є цілком обґрунтованим, оскільки продовження виконання своїх обов'язків сільським головою, якому висловлено недовіру, суперечитиме засадам місцевого самоврядування, які відповідно до статті 4 Закону № 280/97-ВР ґрунтуються на принципі виборності як представницьких органів - сільських, селищних, міських рад, так і сільських, селищних міських голів.", Верховний Суд у цій справі зауважує, наступне.

75. У постанові Верховного Суду від 26 липня 2019 року у справі № 129/2130/14-а було встановлено незначні процедурні порушення проведення позачергової сесії, які є інакшими ніж встановлені у цій справі численні порушення процедури прийняття оскаржуваного рішення, а отже обставини встановлені у постанові Верховного Суду від 26 липня 2019 року у справі № 129/2130/14-а та у цій справі не є подібними.

76. Верховний Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

77. Враховуючи зазначену позицію Європейського суду з прав людини, Верховний Суд надав відповідь на всі аргументи відповідача, наведені в касаційній скарзі, які мають значення для правильного вирішення справи.

78. Частинами 1 та 2 статті 350 КАС України передбачено, що Суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених Частинами 1 та 2 статті 350 КАС України межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

78.1. Не може бути скасовано правильне по суті і законне судове рішення з мотивів порушення судом норм процесуального права, якщо це не призвело і не могло призвести до неправильного вирішення справи.

79. Ураховуючи вищенаведене, відповідно до частини 1 статті 350 КАС України Верховний Суд уважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.

V. Судові витрати

80. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Рубіжанської міської ради Луганської області залишити без задоволення.

2. Постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 09 липня 2020 року у справі № 360/4114/19 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач: Н. В. Шевцова

Судді: Н. А. Данилевич

В. Е. Мацедонська