Історія справи

Ухвала КАС ВП від 08.02.2018 року у справі №822/1763/16

ПОСТАНОВА

Іменем України

25 липня 2018 року

Київ

справа № 822/1763/16

провадження № К/9901/17477/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Білоуса О. В., Стрелець Т. Г.,

розглянувши у письмовому провадженні в касаційній інстанції справу

за позовом ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України, за участі третьої особи - Сільськогосподарського товариства з обмеженою відповідальністю «Гречани», про визнання протиправними та скасування висновку та наказу,

за касаційною скаргою Міністерства юстиції України на постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 10 листопада 2016 року, прийняту у складі колегії суддів: Лабань Г. В. (головуючий), Салюка П. І., Данилюк У. Т., та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 4 квітня 2017 року, постановлену у складі колегії суддів: Ватаманюка Р. В. (головуючий), Мельник-Томенко Ж. М., Сторчака В. Ю.,

в с т а н о в и в :

У вересні 2016 року ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом до Міністерства юстиції України (далі - Мін'юст), в якому просила:

визнати протиправним та скасувати висновок Комісії з питань розгляду скарг у сфері державної реєстрації (далі - Комісія) від 9 серпня 2016 року за результатами розгляду скарг ОСОБА_6 та ОСОБА_7 (від 27 липня 2016 року № С-19370), у частині тимчасового блокування ОСОБА_8 доступу до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань (далі - Реєстр);

визнати протиправним та скасувати наказ Мін'юсту від 9 серпня 2016 року № 2439/5, прийнятий на підставі висновку Комісії від 9 серпня 2016 року за результатами розгляду скарг ОСОБА_6 та ОСОБА_7 в частині тимчасового блокування ОСОБА_8 доступу до Реєстру.

Хмельницький окружний адміністративний суд постановою від 10 листопада 2016 року, яку залишено без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 4 квітня 2017 року, позов задовольнив повністю:

визнав протиправним та скасував висновок Комісії від 9 серпня 2016 року за результатами розгляду скарг ОСОБА_6 та ОСОБА_7 в частині тимчасового блокування ОСОБА_8 доступу до Реєстру;

визнав протиправним та скасував наказ Мін'юсту від 9 серпня 2016 року № 2439/5, прийнятий на підставі висновку Комісії від 9 серпня 2016 року за результатами розгляду скарг ОСОБА_6 та ОСОБА_7, в частині тимчасового блокування ОСОБА_8 доступу до Реєстру.

У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права і порушення норм процесуального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити рішення про відмову в позові.

Касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення з таких підстав.

Суди встановили, що 9 серпня 2016 року відбувся розгляд Комісією скарг ОСОБА_6 від 27 липня 2016 року та ОСОБА_7 від 27 липня 2016 року на рішення та дії, пов'язані з проведенням змін у Реєстр стосовно СТОВ «Агрофірма "Гречани"».

За висновком Комісії від 9 серпня 2016 року зазначені скарги задоволено частково та вирішено:

скасувати реєстраційні дії, вчинені державним реєстратором ОСОБА_1, від 21 червня 2016 року № 16731050016010278 та № 16731070018010278; від 4 липня 2016 року № 16731050021010278 та № 16731070022010278; від 15 липня 2016 року № 16731070023010278;

тимчасово блокувати ОСОБА_1 доступ до Реєстру до 31 грудня 2016 року.

9 серпня 2016 року Мін'юст видав наказ № 2439/5 «Про скасування реєстраційних дій у Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань», яким на підставі названого висновку задовольнив вищевказані скарги та:

скасував реєстраційні дії, вчинені державним реєстратором ОСОБА_1, від 21 червня 2016 року № 16731050016010278 та № 16731070018010278; від 4 липня 2016 року № 16731050021010278 та № 16731070022010278; від 15 липня 2016 року № 16731070023010278;

тимчасово блокував ОСОБА_1 доступ до Реєстру до 31 грудня 2016 року.

У Протоколі № 43 засідання Комісії зафіксовано перелік присутніх/відсутніх членів Комісії, а також перелік запрошених осіб, де ОСОБА_1 не вказана, на засіданні, із запрошених осіб, були присутні лише ОСОБА_9 (як директор СТОВ «Агрофірма "Гречани"») та ОСОБА_10 - представник скаржників.

Також суди дослідили копію телефонограми, згідно з якою повідомлення про час і місце засідання Комісії отримано лише СТОВ «Агрофірма "Гречани"». В графі «телефони» цієї телефонограми є вказівка про те, що СТОВ «Агрофірма "Гречани"» направлено на електронну адресу копію скарг, водночас відносно ОСОБА_1 таких дій не вчинено. З дослідженої роздруківки оголошення з сайту Мін'юсту суди встановили відсутність відомостей щодо дати та часу його розміщення на сайті.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з позицією якого погодився апеляційний суд, виходив із порушення відповідачем процедури розгляду скарг у частині повідомлення позивача про дату і час їх розгляду, а також констатував необґрунтованість рішення відповідача в частині терміну тимчасового блокування доступу позивача до Реєстру.

Верховний Суд погоджується з такими висновками з огляду на таке.

Спірні правовідносини на час їх виникнення врегульовані Конституцією України, Законом України від 1 липня 2004 року № 1952-IV «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» (далі - Закон), Порядком розгляду скарг у сфері державної реєстрації, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 25 грудня 2015 року № 1128 (далі - Порядок), Положенням про Комісію з питань розгляду скарг у сфері державної реєстрації, затвердженим наказом Мін'юсту від 12 січня 2016 року № 37/5 (далі - Положення) та іншими нормативно-правовими актами.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частинами першою, дев'ятою статті 37 Закону визначено, що рішення, дії або бездіяльність державного реєстратора, суб'єкта державної реєстрації прав можуть бути оскаржені до Міністерства юстиції України, його територіальних органів або до суду.

Порядок розгляду скарг на рішення, дії або бездіяльність державного реєстратора, суб'єктів державної реєстрації прав, територіальних органів Міністерства юстиції України визначається Кабінетом Міністрів України.

За змістом пункту 2 Порядку для забезпечення розгляду скарг суб'єктом розгляду скарги утворюються постійно діючі Комісії з питань розгляду скарг у сфері державної реєстрації, положення та склад яких затверджуються Міністерством юстиції України або відповідним територіальним органом.

Відповідно до пункту 2 розділу І, пунктів 1, 8 розділу ІІІ Положення Комісія є постійно діючим колегіальним консультативно-дорадчим органом при Міністерстві юстиції України, що в межах повноважень, визначених Законами України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань», Порядком розгляду скарг у сфері державної реєстрації, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 25 грудня 2015 № 1128, забезпечує розгляд скарг у сфері державної реєстрації.

Формою роботи комісії є засідання, які проводяться у разі потреби. Дату, час і місце проведення засідання комісії визначає її Голова.

Рішення комісії оформляються висновком, який підписується Головою комісії, секретарем та членами комісії, що брали участь у засіданні комісії.

З метою встановлення факту правомірності чи, навпаки, протиправності дій відповідачів щодо оформлення та видачі оскаржуваних висновків і наказів, необхідним є дослідження питання дотримання Комісією порядку розгляду скарг.

Пунктами 3, 4 Порядку обумовлено, що розгляд скарг здійснюється за заявою особи, яка вважає, що її права порушено що подається виключно у письмовій формі та повинна містити обов'язкові відомості та документи, що долучаються до скарги, а також відомості про бажання скаржника та/або його представника взяти участь у розгляді відповідної скарги по суті та про один із способів, зазначених у п. 10 цього Порядку, в який скаржник бажає отримати повідомлення про зазначений розгляд.

Така скарга у день її надходження реєструється суб'єктом розгляду скарги відповідно до вимог законодавства з організації діловодства у державних органах.

Відсутність обов'язкових відомостей у скарзі та документів, що долучаються до скарги, передбачених Законами, не є підставою для відмови у її реєстрації.

Скаржник може відкликати подану скаргу на будь-якому етапі її розгляду. У такому випадку скарга залишається без розгляду.

Розгляд скарг здійснюється у строки, встановлені Законом України «Про звернення громадян», з урахуванням особливостей, передбачених Законами, які обраховуються з моменту реєстрації її суб'єктом розгляду скарги.

Згідно з пунктом 8 Порядку під час розгляду скарги по суті комісія встановлює наявність чи відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення скаржника, зазначених у скарзі, та інші обставини, які мають значення для об'єктивного розгляду скарги, у тому числі шляхом перевірки відомостей, що містяться в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно чи Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань (далі - реєстри), та у разі необхідності витребування документів, пояснень тощо у суб'єкта оскарження, і вирішує:

1) чи мало місце прийняття оскаржуваного рішення суб'єктом оскарження, чи мала місце оскаржувана дія або бездіяльність суб'єкта оскарження;

2) чи було оскаржуване рішення прийнято суб'єктом оскарження на законних підставах, чи здійснювалася дія або вчинялася бездіяльність суб'єктом оскарження на законних підставах;

3) чи належить задовольнити кожну з вимог скаржника або відмовити в їх задоволенні;

4) чи можливо поновити порушені права або законні інтереси скаржника іншим способом, ніж визначено ним у своїй скарзі (зокрема внесення шляхом виправлення технічних помилок у записах реєстрів взамін скасування рішення державного реєстратора);

5) які рішення підлягають скасуванню або які дії, що випливають з факту скасування рішення або з факту визнання оскаржуваних дій або бездіяльності протиправними, підлягають вчиненню.

За правилами пунктів 9, 10 Порядку під час розгляду скарги по суті обов'язково запрошується скаржник та/або його представник (за умови якщо ним зазначено про це у скарзі), суб'єкт оскарження та інші заінтересовані особи, зазначені у скарзі або встановлені відповідно до відомостей реєстрів. Неприбуття таких осіб, яким було належним чином повідомлено про розгляд скарги, а також неотримання такими особами повідомлень про час та місце розгляду скарги з причин, що не залежать від суб'єкта розгляду скарги, не перешкоджає її розгляду.

Суб'єкт розгляду скарги своєчасно повідомляє особам, запрошеним до розгляду скарги по суті, про час і місце розгляду скарги в один з таких способів:

1) телефонограмою (якщо номер телефону зазначено у скарзі);

2) шляхом розміщення оголошення на офіційному веб-сайті Мін'юсту;

3) засобами електронної пошти (якщо адресу електронної пошти зазначено у скарзі та/або інших документах що додаються до скарги).

Копії скарги та доданих до неї документів надаються особам, запрошеним до розгляду скарги по суті (крім скаржника), не пізніше дня, що передує дню розгляду скарги по суті. Суб'єкт оскарження має право подавати письмові пояснення по суті скарги, які обов'язково приймаються комісією до розгляду (пункт 11 Порядку).

Відповідно до пункту 12 Порядку за результатами розгляду скарги суб'єкт розгляду скарги на підставі висновків комісії приймає мотивоване рішення про задоволення скарги або про відмову в її задоволенні з підстав, передбачених Законами, у формі наказу.

Як констатовано судами та підтверджується матеріалами справи, відповідач не надав жодних належних доказів стосовно надсилання та отримання позивачем документів щодо розгляду поданих скарг та доказів, які б свідчили про ознайомлення позивача з скаргами та датою проведення їх розгляду.

Верховний Суд наголошує на тому, що в адміністративному судочинстві діє презумпція винуватості суб'єкта владних повноважень, згідно з якою на останнього покладається обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності.

При цьому правильними є висновки судів про неможливість установити з наявних роздруківок з сайту Мін'юсту дати публікації оголошення про дату і час розгляду скарг, за результатом яких відповідач прийняв оскаржувані рішення.

За наведених обставин правильними є висновки судів про порушення з боку відповідача процедури розгляду скарг у частині обов'язку відповідача запросити як заінтересовану особу позивача, завчасно надати їй копії скарг та доданих до них документів і повідомити про дату, час і місце розгляду цих скарг.

Доводи касаційної скарги таких висновків судів не спростовують.

Стосовно доводів касаційної скарги про втручання судів у дискреційні повноваження Мін'юсту в частині визначення покарання для відповідача слід зазначити таке.

За змістом частини шостої статті 34 Закону за результатами розгляду скарги Міністерство юстиції України та його територіальні органи приймають мотивоване рішення про:

1) відмову в задоволенні скарги;

2) задоволення (повне чи часткове) скарги шляхом прийняття рішення про:

а) скасування реєстраційної дії - у разі оскарження реєстраційної дії;

б) проведення державної реєстрації - у разі оскарження відмови у державній реєстрації;

в) виправлення технічної помилки, допущеної державним реєстратором;

г) тимчасове блокування доступу державного реєстратора до Єдиного державного реєстру;

ґ) анулювання доступу державного реєстратора до Єдиного державного реєстру;

д) скасування акредитації суб'єкта державної реєстрації;

е) притягнення до дисциплінарної відповідальності посадової особи територіального органу Міністерства юстиції України;

є) направлення подання про анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю до Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату при Міністерстві юстиції України.

За результатами розгляду скарги Міністерство юстиції України та його територіальні органи можуть прийняти мотивоване рішення, в якому передбачити шляхи для задоволення скарги.

Відповідно до пунктів 12, 13 Порядку за результатами розгляду скарги суб'єкт розгляду скарги на підставі висновків комісії приймає мотивоване рішення про задоволення скарги або про відмову в її задоволенні з підстав, передбачених Законами, у формі наказу. Якщо у скарзі заявлено дві або більше вимог, комісія надає правову оцінку кожній із них, яка включається до висновку комісії.

Верховний Суд зазначає, що дійсно, обрання серед визначених у частині шостій статті 34 Закону способів реагування на допущені державним реєстратором порушення перебуває у площині дискреційних повноважень відповідача.

Разом із цим, з огляду на приписи частини шостої статті 34 Закону та пункту 12 Порядку відповідач під час розгляду скарги повинен дослідити наявність чи відсутність підстав для відповідного реагування та, з урахуванням встановлених обставин, мотивувати необхідність застосування конкретного його способу (способів).

У свою чергу, адміністративний суд у силу вимог частини третьої статті 2 КАС України в порядку судового контролю за рішеннями, діями чи бездіяльністю суб'єктів владних повноважень повинен дослідити, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема, на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, обґрунтовано, розсудливо, з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення, пропорційно тощо.

Спірний висновок, окрім констатації низки порушень з боку позивача та необхідності скасування вищезазначених реєстраційних дій, не містить жодного мотивування щодо необхідності блокування доступу позивача до Реєстру та обґрунтування визначення періоду такого блокування.

Слід також зазначити, що згідно з частинами першою, другою статті 6 КАС України суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Суди обґрунтовано послались на практику Європейського Суду з прав людини, висловлену в рішенні Європейського Суду з прав людини від 20 жовтня 2011 року у справі «Рисовський проти України», згідно з якою принцип «належного урядування», зокрема передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовний спосіб. При цьому, на них покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливості уникати виконання своїх обов'язків.

За такого правового регулювання та обставин справи відповідач, приймаючи спірні рішення, діяв на підставі та в межах повноважень, що передбачені Конституцією та законами України, але з порушенням вимог статті частини шостої статті 34 Закону та пункту 12 Порядку, необґрунтовано та з порушенням права позивача на участь у процесі прийняття рішення.

Зважаючи на викладене, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли цілком обґрунтованого висновку про наявність підстав для задоволення позову.

Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

За правилами частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Частиною першою статті 350 цього ж Кодексу закріплено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Таким чином, оскільки суди не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а згадані судові рішення - без змін.

З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, питання про розподіл судових витрат не вирішується.

Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу Міністерства юстиції України залишити без задоволення.

Постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 10 листопада 2016 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 04 квітня 2017 року у справі № 822/1763/16 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді О. В. Білоус

Т. Г. Стрелець