Історія справи

Ухвала КАС ВП від 28.02.2021 року у справі №280/5188/19

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 листопада 2021 року

м. Київ

справа № 280/5188/19

адміністративне провадження № К/9901/4416/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючий - Стародуб О. П.,

судді - Берназюк Я. О., Єзеров А. А.,

секретар судового засідання - Іванова Н. П.

за участю представників сторін

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Міністерства енергетики та захисту довкілля України на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 04.06.2020 (судді - Сафронова С. В., Мельник В. В., Чепурна Д. В. ) у справі за позовом Приватного акціонерного товариства "Запорізький залізорудний комбінат" до Міністерства енергетики та захисту довкілля України, Запорізької обласної державної адміністрації, Департаменту екології та природних ресурсів Запорізької обласної державної адміністрації, Кирилівської селищної ради Якимівського району Запорізької області, Якимівської районної державної адміністрації Запорізької області, третя особа - Приазовський національний природній парк, про визнання дій протиправними, визнання протиправними та скасування рішень,

встановив:

У жовтні 2019 року ПАТ "Запорізький залізорудний комбінат" звернулось до суду з позовом, в якому просило:

-визнати протиправними дії Міністерства енергетики та захисту довкілля України (на час схвалення клопотання Міністерство екології та природніх ресурсів України) щодо схвалення клопотання Кирилівської селищної ради Якимівського району Запорізької області про розширення території третьої особи за рахунок земель водного фонду, орієнтовною площею 4500 га, що розташовані між дамбою Утлюцького лиману та комплексною пам'яткою природи загальнодержавного значення "Верхів'я Утлюцького лиману" від 14.06.2019 №1082, покладання обов'язку забезпечити подальшу роботу щодо зміни меж (розширення) території парку, погодити клопотання Кирилівської селищної ради Якимівського району Запорізької області із розпорядниками земельних ділянок, заінтересованими органами державної влади і подати матеріали Проекту змін меж (розширення) території Парку до Мінприроди (на даний час відповідач 1) для підготовки відповідного Указу Президента України на Департамент екології та природних ресурсів Запорізької ОДА разом з адміністрацією Приазовського національного природного парку, а також зобов'язати зазначеного суб'єкта владних повноважень утриматися від дій, пов'язаних із зміною меж Приазовського національного природного парку шляхом його розширення за рахунок земель водного фонду орієнтовною площею 4500 га, на якій знаходиться ізольований ставок - випаровувач позивача, організований у верхів'ях морської затоки Утлюцького лиману Азовського моря у 1987 році;

-визнати протиправними дії Запорізької ОДА щодо погодження клопотання в Кирилівської селищної ради Якимівського району Запорізької області про розширення Приазовського національного природного парку за рахунок земель водного фонду орієнтовною площею 4500 га, що розташовані між дамбою Утлюцького лиману та комплексною пам'яткою природи загальнодержавного значення "Верхів'я Утлюцького лиману" від 14.06.2019 №1082, схваленого Міністерством екології та природніх ресурсів України (на даний час Міністерство енергетики та захисту довкілля України), а також зобов'язати зазначеного суб'єкта владних повноважень утриматися від дій, пов'язаних із зміною меж третьої особи шляхом його розширення за рахунок земель водного фонду орієнтовною площею 4500 га, на якій знаходиться ізольований ставок - випаровувач позивача, організований у верхів'ях морської затоки Утлюцького лиману Азовського моря у 1987 році;

-визнати протиправними дії Департаменту екології та земельних ресурсів Запорізької ОДА щодо внесення на розгляд Кирилівської селищної ради Якимівського району Запорізької області клопотання про включення до складу Приазовського національного природного парку земельної ділянки водного фонду, орієнтовною площею 4500 га, що розташовані між дамбою Утлюцького лиману та комплексною пам'яткою природи загальнодержавного значення "Верхів'я Утлюцького лиману", а також зобов'язати зазначеного суб'єкта владних повноважень утриматися від дій, пов'язаних із зміною меж Приазовського національного природного парку шляхом його розширення за рахунок земель водного фонду орієнтовною площею 4500 га, на якій знаходиться ізольований ставок - випаровувач позивача, організований у верхів'ях морської затоки Утлюцького лиману Азовського моря у 1987 році;

-визнати протиправними дії голови Якимівської районної державної адміністрації Запорізької області щодо прийняття розпорядження про погодження розширення території Приазовського національного природного парку за рахунок земель водного фонду орієнтовною площею 4500 га, що розташовані між дамбою Утлюцького лиману та комплексною пам'яткою природи загальнодержавного значення "Верхів'я Утлюцького лиману", а також зобов'язати зазначеного суб'єкта владних повноважень утриматися від дій, пов'язаних із зміною меж Приазовського національного природного парку шляхом його розширення за рахунок земель водного фонду орієнтовною площею 4500 га, на якій знаходиться ізольований ставок - випаровувач позивача, організований у верхів'ях морської затоки Утлюцького лиману Азовського моря у 1987 році;

-визнати протиправним та скасувати розпорядження №218 від 21.08.2019 голови Якимівської районної державної адміністрації Запорізької області про погодження розширення території Приазовського національного природного парку за рахунок земель водного фонду, орієнтовною площею 4500 га, що розташовані між дамбою Утлюцького лиману та комплексною пам'яткою природи загальнодержавного значення "Верхів'я Утлюцького лиману";

-визнати протиправними дії Кирилівської селищної ради Якимівського району Запорізької області щодо подання до Міністерства екології та природніх ресурсів України (на даний час Міністерство енергетики та захисту довкілля України) клопотання про розширення території Приазовського національного природного парку за рахунок земель водного фонду, орієнтовною площею 4500 га, що розташовані між дамбою Утлюцького лиману та комплексною пам'яткою природи загальнодержавного значення "Верхів'я Утлюцького лиману" від 14.06.2019 №1082, а також зобов'язати зазначеного суб'єкта владних повноважень утриматися від дій, пов'язаних із зміною меж Приазовського національного природного парку шляхом його розширення за рахунок земель водного фонду орієнтовною площею 4500 га, на якій знаходиться ізольований ставок - випаровувач позивача, організований у верхів'ях морської затоки Утлюцького лиману Азовського моря у 1987 році;

-визнати протиправним та скасувати рішення Кирилівської селищної ради Якимівського району Запорізької області №20 від 18.04.2019 про погодження включення до складу Приазовського національного природного парку земельної ділянки водного фонду, орієнтовною площею 4500 га, що розташовані між дамбою Утлюцького лиману та комплексною пам'яткою природи загальнодержавного значення "Верхів'я Утлюцького лиману".

Судами попередніх інстанцій встановлено, що листом від 12.04.2019 Департамент Запорізької ОДА №02.1-26/05.1/572 звернувся до Кирилівської селищної ради з пропозицією включення до складу Приазовського національного природного парку земельної ділянки водного фонду, орієнтовною площею приблизно 4500 га, що розташована між дамбою Утлюцького лиману та комплексною пам'яткою загальнодержавного значення "Верхів'я Утлюцького лиману".

Рішенням від 18.04.2019 №20 Кирилівська селищна рада погодила включення до складу Приазовського національного природного парку земельної ділянки водного фонду, орієнтовною площею приблизно 4500 га, що розташована між дамбою Утлюцького лиману та комплексною пам'яткою загальнодержавного значення "Верхів'я Утлюцького лиману".

14.06.2019 №1082 Кирилівська селищна рада звернулася до Міністерства екології з клопотанням, в якому просила схвалити клопотання про включення до складу Приазовського національного природного парку земельної ділянки.

У відповідь на вказане клопотання, Міністерство екології та природних ресурсів листом від 24.07.2019 №5/4.1-8/8174-19 звернулося до Департаменту Запорізької ОДА з проханням забезпечити подальшу роботу з розширення меж парку, а саме погодити клопотання селищної ради із землекористувачами та заінтересованими органами державної влади, і подати матеріали до міністерства.

Листом від 06.08.2019 №07352/08-39 Запорізькою ОДА лист Міністерства екології від 24.07.2019 №5/4.1.-8/8174-19 доведено до відома Якимівської РДА та Приазовського національного природного парку з проханням погодити розширення території національного природного парку.

Розпорядженням голови Якимівської РДА від 21.08.2019 №218 було погоджено розширення території парку.

Листом від 16.08.2019 №818/13-06 Приазовський національний природний парк погодив розширення території парку, а листом від 16.08.2019 №817/13-06 надав відповідне обґрунтування розширення меж.

Не погоджуючись з діями відповідачів як такими, що на думку позивача, порушують його права та охоронювані законом інтереси щодо самостійного здійснення господарської діяльності, а також посилаючись на порушення порядку створення й оголошення територій та об'єктів природно-заповідного фонду, відповідач звернувся до суду з цим позовом.

В обгрунтування позовних вимог посилався на те, що протиправні дії суб'єктів владних повноважень щодо безпідставного включення земельної ділянки, яка використовується ПрАТ "ЗЗРК" в якості ставка-випаровувача для відведення і випарювання відкачаних шахтних вод з гірничих виробок, до меж Парку, порушують права та охоронювані законом інтереси позивача, оскільки комплекс відводу шахтних вод в Утлюцький лиман, разом зі ставком-випаровувачем, є складовою частиною технологічного процесу з видобутку залізних руд без якого робота підприємства неможлива.

На думку позивача, включення земельної ділянки, яка використовується ним в якості ставка-випаровувача для відведення і випарювання відкачаних шахтних вод з гірничих виробок, до меж Парку, призведе до неможливості його використання у господарський діяльності підприємства і, як наслідок, до припинення діяльності ПрАТ "ЗЗРК", як суб'єкта господарювання.

Крім того посилався на те, що відповідачами порушено вимоги ст. ст. 51,52 ЗУ "Про природно-заповідний фонд України" щодо порядку створення й оголошення територій та об'єктів природно-заповідного фонду.

Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 12.02.2020 у задоволенні позову відмовлено.

Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 04.06.2020 рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 12.02.2020 скасовано та прийнято нову, якою позов задоволено.

Визнано протиправними дії Міністерства енергетики та захисту довкілля України, який є правонаступником Міністерство екології та природних ресурсів України, щодо процедури схвалення клопотання Кирилівської селищної ради Якимівського району Запорізької області про розширення Приазовського національного природного парку за рахунок земель водного фонду орієнтовною площею 4500 га, що розташовані між дамбою Утлюцького лиману та комплексною пам'яткою природи загальнодержавного значення "Верхів'я Утлюцького лиману" від 14.06.2019 року № 1082, а також щодо покладання обов'язку на Департамент екології та природних ресурсів Запорізької обласної державної адміністрації разом з адміністрацією Приазовського національного природного парку забезпечити подальшу роботу щодо зміни меж (розширення) території шляхом погодження клопотання Кирилівської селищної ради Якимівського району Запорізької області із розпорядниками земельних ділянок, заінтересованими органами державної влади, з подальшим поданням матеріалів Проекту зміни (розширення) меж території Приазовського національного природного парку до Міністерство екології та природних ресурсів України для підготовки відповідного проекту Указу Президента України.

Визнано протиправними дії Запорізької обласної державної адміністрації щодо процедури погодження клопотання Кирилівської селищної ради Якимівського району Запорізької області "Про розширення Приазовського національного природного парку за рахунок земель водного фонду орієнтовною площею 4500 га, що розташовані між дамбою Утлюцького лиману та комплексною пам'яткою природи загальнодержавного значення "Верхів'я Утлюцького лиману" від 14.06.2019 №1082, схваленого Міністерством екології та природніх ресурсів України, правонаступником якого є Міністерство енергетики та захисту довкілля України.

Визнано протиправними дії Департаменту екології та природних ресурсів Запорізької обласної державної адміністрації щодо процедури внесення на розгляд Кирилівської селищної ради Якимівського району Запорізької області клопотання про включення до складу Приазовського національного природного парку земельної ділянки водного фонду, орієнтовною площею 4500 га, що розташовані між дамбою Утлюцького лиману та комплексною пам'яткою природи загальнодержавного значення "Верхів'я Утлюцького лиману".

Визнано протиправними дії голови Якимівської районної державної адміністрації Запорізької області щодо прийняття розпорядження про погодження розширення території Приазовського національного природного парку за рахунок земель водного фонду, орієнтовною площею 4500 га, що розташовані між дамбою Утлюцького лиману та комплексною пам'яткою природи загальнодержавного значення "Верхів'я Утлюцького лиману".

Визнано протиправними дії Кирилівської селищної ради Якимівського району Запорізької області щодо подання до Міністерства екології та природніх ресурсів України, правонаступником якого є Міністерство енергетики та захисту довкілля України, клопотання від 14.06.2019 №1082 "про розширення території Приазовського національного природного парку за рахунок земель водного фонду, орієнтовною площею 4500 га, що розташовані між дамбою Утлюцького лиману та комплексною пам'яткою природи загальнодержавного значення "Верхів'я Утлюцького лиману".

Зобов'язано Міністерство енергетики та захисту довкілля України, Запорізьку обласну державну адміністрацію, Департамент екології та природних ресурсів Запорізької обласної державної адміністрації, голову Якимівської районної державної адміністрації Запорізької області та Кирилівську селищну раду Якимівського району Запорізької області утриматися від протиправних дій пов'язаних із зміною меж Приазовського національного природного парку шляхом його розширення за рахунок земель водного фонду орієнтовною площею 4500 га на якій знаходиться ізольований ставок - випаровувач Підприємства з іноземними інвестиціями у формі Приватного акціонерного товариства "Запорізький залізорудний комбінат", організований у верхів'ях морської затоки Утлюцького лиману Азовського моря у 1987 році.

Визнано протиправним та скасовано розпорядження голови Якимівської районної державної адміністрації Запорізької області №218 від 21.08.2019 року "Про погодження розширення території Приазовського національного природного парку за рахунок земель водного фонду орієнтовною площею 4500 га, що розташовані між дамбою Утлюцького лиману та комплексною пам'яткою природи загальнодержавного значення "Верхів'я Утлюцького лиману".

Визнано протиправним та скасовано рішення Кирилівської селищної ради Якимівського району Запорізької області №20 від 18.04.2019 "Про погодження включення до складу Приазовського національного природного парку земельної ділянки водного фонду, орієнтовною площею 4500 га, що розташовані між дамбою Утлюцького лиману та комплексною пам'яткою природи загальнодержавного значення "Верхів'я Утлюцького лиману".

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що приймаючи оскаржувані рішення відповідачі діяли в межах наЗУ "Про природно-заповідний фонд України" повноважень та у передбачений законом спосіб.

Крім того, суд дійшов висновку щодо недоведеності позивачем розташування на території, яка планується до включення до меж Приазовського національного природного парку, "ставка-випаровувача", який використовується позивачем у його господарській діяльності, оскільки відповідно до ст. 1 Водного кодексу України, ставок - штучно створена водойма місткістю не більше 1 млн. кубічних метрів. В свою чергу, позивачем, для скидування стічних вод, використовується частина Утлюцького лиману Азовського моря (лиман є природнім утворенням), відокремлена від решти лиману дамбою, а такий об'єкт як "ставок-випаровувач" фізично відсутній як в даних обліку органів влади та місцевого самоврядування так і в даних внутрішнього бухгалтерського обліку позивача. В переліку державного майна, яке передавалося до статутного фонду позивача, доданого до позову, наявні лише "плотина водосховища ", але не "ставок-випаровувач".

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та приймаючи нове про задоволення позову, апеляційний суд виходив з того, що суд першої інстанції дійшов помилкових висновків щодо відповідності дій та рішень відповідачів вимогам чинного законодавства.

Зокрема суд виходив з того, що Департамент екології та природних ресурсів Запорізької ОДА та Кирилівська селищна рада не є уповноваженими органами на початок процедури зміни меж природно-заповідного фонду, у розумінні процедури, що визначена ~law13~, що є підставою для визнання протиправними дій Департаменту щодо внесення на розгляд Кирилівської селищної ради пропозиції про включення до складу Приазовського національного природного парку земельної ділянки водного фонду та погодження вказаного питання Кирилівською селищною радою, і для скасування рішення селищної ради від
18.04.2019 року №20.

Також суд виходив з того, що Кирилівська селищна рада не відноситься до перелічених у ч. 1 ст. 51 №2456-XII осіб, уповноважених на підготовку та подання клопотань про створення чи оголошення територій та об'єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення, а тому висновки суду першої інстанції про правомірність такого звернення до Міністерства екології та природних ресурсів України є помилковими.

Враховуючи викладене, апеляційний суд дійшов висновку, що на етапі підготовки, подання та розгляду клопотання щодо зміни меж раніше створеного об'єкту ПЗФ загальнодержавного значення, відповідачами у цій справі було допущено процедурні порушення, що в свою чергу вплинуло на прийняття спірних рішень.

Крім того, враховуючи, що територія спірної земельної ділянки не тільки не включалася до території Приазовського національного природного парку загальнодержавного значення, а й навіть не резервувалася з метою наступного заповідання, і відповідне рішення про резервування уповноваженими на це органами в період 2010-2020 років не приймалося, суд дійшов висновку про відсутність у держави зацікавленості встановлення відповідного природоохоронного режиму на спірних у цій справі землях водного фонду Утлюцького лиману та про визначальну відсутність необхідності віднесення цієї території до категорії цінних природних комплексів і об'єктів шляхом змінення категорії, типу та режиму використання земель, а також для збереження вказаної спірної території з метою наукового, екологічного, пізнавального, рекреаційного, історико-культурного та іншого природокористування.

З рішенням суду апеляційної інстанції не погодився відповідач, звернувся з касаційною скаргою, в якій посилаючись на порушення апеляційним судом норм матеріального та процесуального права, просив його скасувати а рішення суду першої інстанції залишити в силі.

В обгрунтування касаційної скарги посилається на те, що Міністерством та іншими відповідачами дотримано вимог чинного законодавства при вирішенні питання про розширення території Приазовського національного парку, в свою чергу судом апеляційної інстанції неправильно застосовано норми законодавства, які регулюють спірне питання.

У відзиві на касаційну скаргу позивач просив у її задоволенні відмовити, а постанову суду апеляційної інстанції залишити без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права суд приходить до висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з наступних мотивів та передбачених законом підстав.

В контексті завдань адміністративного судочинства (ст. 2 КАС України) звернення до суду є способом захисту порушених прав, свобод або законних інтересів позивача. Тому особа повинна довести (а суд - встановити), що їй належать права, свободи або законні інтереси, за захистом яких вона звернулася до суду. Права, свободи та законні інтереси, які належать конкретній особі (особам) є предметом судового захисту.

Частина 2 статті 55 Конституції України гарантує кожному право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Право на судовий захист закріплено й статтею 5 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до частини першої якої кожна особа має право в порядку, встановленому статтею 5 Кодексу адміністративного судочинства України, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення.

У постанові Верховного Суду України від 15.11.2016 у справі №800/301/16 було сформовано правовий висновок, який в подальшому було підтримано Верховним Судом, зокрема у постанові від 22.08.2019 у справі № 288/1557/16-а, про те, що "гарантоване ст. 55 Конституції України й конкретизоване в законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб твердження про порушення прав було обґрунтованим.

Обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення".

Крім того, у постанові від 22.08.2019 (справа №288/1557/16-а) Верховний Суд дійшов висновку, що"? ..? позивач на власний розсуд визначає чи порушені його права, свободи чи інтереси рішеннями, дією або бездіяльністю суб'єкта владних повноважень. Водночас, задоволення відповідних вимог особи можливе лише в разі об'єктивної наявності порушення, тобто встановлення, що рішення, дія або бездіяльність протиправно породжують, змінюють або припиняють права та обов'язки позивача у сфері публічно-правових відносин.

З цього слідує, що під час розгляду кожної справи суд повинен встановити чи має місце порушення прав та інтересів позивача, адже без цього не можна виконати завдання судочинства. Якщо позивач не довів факту порушення особисто своїх прав чи інтересів, то навіть у разі, якщо дії суб'єкта владних повноважень є протиправними, підстав для задоволення позову немає.

Звернення до суду є способом захисту порушених суб'єктивних прав, а не способом відновлення законності та правопорядку у публічних правовідносинах.".

Такі вимоги процесуального закону та усталена практика Верховного Суду вказують на те, що, під час розгляду справи позивач повинен довести, а суд встановити факти або обставини, які б свідчили про вплив рішень дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень на права та законні інтереси позивача та їх порушення внаслідок такого впливу.

У справі яка розглядається, позивач оскаржує дії та рішення відповідачів щодо погодження розширення меж Приазовського національного природного парку.

Порушення своїх прав та охоронюваних законом інтересів позивач обґрунтовує тим, що земельна ділянка, за рахунок якої заплановано розширення меж Приазовського національного природного парку, використовується ним як ставок-випаровувач для відведення і випарювання відкачаних шахтних вод з гірничих виробок, відтак включення цієї території до меж парку призведе до неможливості її використання у господарській діяльності.

Таким чином, першочергово у цій справі необхідно з? ясувати питання правових наслідків (для позивача) вчинення відповідачами дій та прийняття рішень в межах процедури розширення меж Приазовського національного природного парку.

Так, правові основи організації, охорони, ефективного використання природно-заповідного фонду України, відтворення його природних комплексів та об'єктів визначає Закон України від 16.06.1992 №2456-XII "Про природно-заповідний фонд" (далі - ~law15~).

Відповідно до ~law16~ зміна меж, категорії та скасування статусу територій об'єктів природно-заповідного фонду проводиться відповідно до ~law17~ за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, на підставі відповідного експертного висновку.

За правилами ~law18~ підготовка і подання клопотань про створення чи оголошення територій та об'єктів природно-заповідного фонду можуть здійснюватися: обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями, органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища - щодо територій та об'єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення; науковими установами, природоохоронними громадськими об'єднаннями або іншими заінтересованими підприємствами, установами, організаціями та громадянами - щодо територій та об'єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного та місцевого значення.

Клопотання подаються до державних органів, уповноважених проводити їх попередній розгляд.

Відповідно до положень ~law19~ клопотання про необхідність створення чи оголошення територій та об'єктів природно-заповідного фонду попередньо розглядається у місячний строк: щодо територій та об'єктів загальнодержавного значення - центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища; щодо територій та об'єктів місцевого значення - обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями, а на території Автономної Республіки Крим - органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища.

У разі схвалення клопотань центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями, а на території Автономної Республіки Крим - органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища проводиться їх погодження з власниками та первинними користувачами природних ресурсів у межах територій, рекомендованих для заповідання.

На підставі результатів погодження клопотань центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, забезпечує розробку спеціалізованими проектними та науковими установами проектів створення природних заповідників, біосферних заповідників, національних природних парків, заказників, пам'яток природи, парків-пам'яток садово-паркового мистецтва загальнодержавного значення.

Проекти створення територій та об'єктів природно-заповідного фонду передаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями, а на території Автономної Республіки Крим - органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища у встановленому порядку уповноваженим приймати рішення про створення чи оголошення територій та об'єктів природно-заповідного фонду.

Рішення про створення природних заповідників, національних природних парків, а також щодо інших територій та об'єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення приймаються Президентом України.

Відповідно до частини 3 статті 106 Конституції України Президент України на основі та на виконання Конституції та законів України видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на території України.

За змістом наведених норм створенню чи оголошенню територій та об'єктів природно-заповідного фонду, зміні меж, категорії та скасуванню статусу територій об'єктів природно-заповідного фонду передує визначена законом процедура.

Зокрема, щодо розширення меж національного природного парку така процедура складається з таких стадій:

- Подання центральному органу виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища клопотання про розширення меж національного природного парку;

- Попередній розгляд клопотання;

- Схвалення клопотання;

- Погодження розширення меж з власниками та користувачами природних ресурсів у межах територій, рекомендованих для заповідання.

- Розробка проекту розширення меж національного природного парку;

- Направлення проекту Президенту України;

- Прийняття Президентом України рішення про розширення меж національного природного парку.

Таким чином, дії щодо внесення клопотання про розширення меж об'єкту природно-заповідного фонду, дії та рішення про погодження такого розширення, вчинені в рамках відповідної процедури розширення меж об'єкту природно-заповідного фонду, самі по собі не мають наслідком розширення його меж, а є лише частиною стадійної процедури такого розширення.

Відтак, такі дії та рішення відповідних суб'єктів не зумовлюють виникнення, зміну чи припинення тих чи інших правовідносин, безпосередній вплив на права та охоронювані законом інтереси фізичних та юридичних осіб не справляють і не створюють підстав для звернення до суду за захистом.

В свою чергу, рішення про створення чи оголошення територій та об'єктів природно-заповідного фонду, зміна меж, категорії та скасування статусу територій об'єктів природно-заповідного фонду приймаються Президентом України, шляхом видання відповідного указу.

Предметом оскарження у справі, яка розглядається, є дії та рішення відповідачів вчинені та прийняті ними в межах процедури зміни меж Приазовського національного природного парку та спрямовані на розроблення Проекту змін меж (розширення) території Парку та підготовки проекту відповідного указу Президента України.

Станом на час звернення позивача до суду і під час розгляду справи в судах першої та апеляційної інстанцій указ про зміну меж Приазовського національного природного парку, як кінцеве рішення в межах визначеної ~law20~ процедури, Президентом України не видавався.

Таким чином, оскаржувані позивачем у цій справі дії та рішення відповідачів жодних правових наслідків для позивача не несуть, оскільки не передбачають безумовне включення земельної ділянки, якою користується позивач, до Приазовського національного природного парку та обмеження на ній господарської діяльності, а є лише складовою передбаченої законом процедури розширення його меж.

Вчинення та прийняття відповідачами оскаржуваних у цій справі дій та рішень права позивача та його господарська діяльність не зазнали втручання, а звернення позивача до суду носить фактично превентивний характер. Сам по собі факт початку процедури розширення меж Парку не впливає на права позивача і не створює підстав для судового захисту, до того ж за умови що така процедура передбачає участь у ній і власників і землекористувачів шляхом погодження з ними питання розширення меж Парку.

Схожий підхід до можливості оскарження стадійних рішень застосував Верховний Суд у справах №9901/637/18 (постанова від 26.02.2020) та №9901/852/18 (постанова від
30.09.2020) і на думку колегії суддів такий підхід повинен бути застосованим і у справі яка розглядається.

За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку, що оскаржуваними рішеннями та діями відповідачів права та законні інтереси позивача не порушено, відтак позовні вимоги не підлягають задоволенню, однак з мотивів, викладених у цій постанові.

Відповідно до ст. 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених ст. 352 КАС України межах встановить, встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

За правилами ч. 1, 4 статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених ч. 1, 4 статті 351 КАС України межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку, що касаційну скаргу слід задовольнити, постанову Третього апеляційного адміністративного суду від
04.06.2020 скасувати, рішення Запорізького окружного адміністративного суду від
12.02.2020 змінити в частині мотивів відмови у задоволенні позову, а в решті - залишити без змін.

Керуючись статтями 345, 349, 352, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

постановив:

Касаційну скаргу Міністерства енергетики та захисту довкілля України задовольнити.

Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 04.06.2020 у цій справі скасувати.

Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 12.02.2020 змінити в частині мотивів відмови у задоволенні позову.

В іншій частині рішення Запорізького окружного адміністративного суду від
12.02.2020 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Судді:

О. П. Стародуб

А. А. Єзеров

Я. О. Берназюк