ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 вересня 2020 року

м. Київ

справа № 640/14353/19

касаційне провадження № К/9901/5063/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С. М.,

суддів: Бевзенка В. М., Єзерова А. А.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Державного підприємства "Науково-дослідний, виробний агрокомбінат "Пуща-Водиця" на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 16.10.2019 (головуючий суддя:

Келеберда В. І.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від
27.01.2020 (головуючий суддя: Вівдиченко Т. Р., судді: Епель О. В., Карпушова О. В. ) у справі №640/14353/19 за позовом Державного підприємства "Науково-дослідний, виробничий агрокомбінат "Пуща-Водиця" до Міністерства юстиції України, третя особа: Головне управління Держгеокадастру у Київській області про визнання протиправним і скасування наказу Міністерства юстиції України №1803/5 від 14.06.2019 "Про скасування рішень про державну реєстрацію прав та їх обтяжень",

ВСТАНОВИВ:

У липні 2019 року Державне підприємство "Науково-дослідний, виробничий агрокомбінат "Пуща-Водиця" (далі - ДП "Науково-дослідний, виробничий агрокомбінат "Пуща-Водиця" або позивач) звернулося до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Міністерства юстиції України (далі - відповідач), третя особа: Головне управління Держгеокадастру у Київській області (далі - ГУ Держгеокадастру у Київській області), у якому просило визнати протиправним і скасувати наказ Міністерства юстиції України №1803/5 від
14.06.2019 "Про скасування рішень про державну реєстрацію прав та їх обтяжень".

На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що рішення прийнято із суттєвими процедурними порушеннями. Так, позивач наполягає, що всупереч вимогам пунктів 9,10,11 Порядку розгляду скарг у сфері державної реєстрації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.12.2015 №1128 (далі - Порядок №1128) та пункту 3 Положення про Комісію з питань розгляду скарг у сфері державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від
12.01.2016 №37/5 (далі - Положення №37/5), Комісією з питань розгляду скарг у сфері державної реєстрації Міністерства юстиції України (далі - Комісія) надіслано позивачу скаргу з додатками лише 14.06.2019, а копія доповнень до скарги від 13.06.2019 взагалі не направлялась. Зазначене позбавило підприємство можливості своєчасно дізнатись про дату, час та місце розгляду скарги, а також бути присутнім під час розгляду скарги та надати відповідні письмові пояснення.

Крім іншого, позивач зазначив, що позбавлення заінтересованої особи, яка є постійним землекористувачем земельних ділянок можливості взяти участь у розгляду скарги, яка стосується його безпосередньо, є істотним порушенням процедури розгляду скарги, яке ставить під сумнів безсторонність (неупередженість), повноту перевірки та обґрунтованість висновку Комісії та спірного наказу, прийнятого на підставі такого висновку.

Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 16.10.2019, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 27.01.2020, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

При вирішенні справи суди насамперед виходили з того, що даний спір є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів.

Приймаючи таке рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що оскаржуване рішення прийняте у межах та у спосіб визначених законом повноважень із дотриманням процедури його прийняття.

Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, у якій з посиланням на порушення судами норм матеріального права просить суд касаційної інстанції скасувати зазначені судові рішення та ухвалити нове рішення про задоволення позову. У касаційній скарзі скаржник наполягає, що оскаржуваний наказ прийнятий суб'єктом владних повноважень за відсутності на те законодавчо визначених підстав та з порушенням встановленого законодавцем порядку розгляду скарг у сфері державної реєстрації. Скаржник стверджує, що реєстрація за ним права постійного користування земельними ділянками, загальною площею 638,1122 га, відбулася із дотриманням вимог законодавства у сфері державної реєстрації, що відповідно виключає скасування рішень державного реєстратора про державну реєстрацію цих прав та обтяжень.

Ухвалою Верховного Суду від 16.03.2020 відкрито касаційне провадження у справі.

В порядку статті 31 КАС України за результатами повторного автоматизованого розподілу від 08.09.2020 визначений новий склад суду.

Ухвалою Верховного Суду від 23.09.2020 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до вимог статті 345 КАС України.

На адресу суду касаційної інстанції від Мін'юсту України надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому останній з посиланням на законність та обґрунтованість рішень судів попередніх інстанцій просить суд касаційної інстанції залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін.

Третя особа правом на подання відзиву на касаційну скаргу не скористалася.

Верховний Суд переглянув оскаржувані судові рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 КАС України з'ясував повноту фактичних обставин справи, встановлених судами, перевірив правильність застосування норм матеріального і процесуального права та встановив таке.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що до відповідача в порядку статті 37 Закону України від 01.07.2004 №1952-IV "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" (далі - ~law23~) від ГУ Держгеокадастру у Київській області надійшла скарга від 30.05.2019 № 5-10-0.62-7317/2-19 з доповненнями до неї від 05.06.2019 №5-10-0.61-7317/1/2-19, від 07.06.2019 №5-10-0.62-7317/2/2-19, від 13.06.2019 №5-10-0.62-7317/3/2-19 з вимогою скасувати рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень від 04.08.2016 № ~organization0~,30788401,~organization2~,30784357,30783439,30782469, від 03.08.2016 № 30759215,30758555,30755745,30755212,30754414,30753593, від 02.08.2016 № 30745639,30744896,30743607,30742152,30741562,30740603,30738908, від
04.03.2016 № 30785031,30782010, від 03.08.2016 № 30756274, прийняті державним реєстратором комунального підприємства "Благоустрій Крюківщини" Крюківщинської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області Богорад Наталією Олексіївною (далі - державний реєстратор Богорад Н. О.), від 05.04.2019 № 46331516,46331786,46334280,46333973,46334115,46333681,46333817,46333389,46332541,46332239,46333122,46332773,46332088,46331974,46334451,46333277,46333524, прийняті державним реєстратором Святопетрівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області Тютюном Дмитром Сергійовичем (далі - державний реєстратор Тютюн Д. С. ).

У результаті перевірки оскаржуваних рішень відповідачем встановлено, що вони прийняті державними реєстраторами Богорад Н. О., Тютюном Д. С. з порушенням законодавства у сфері державної реєстрації прав на нерухоме майно.

Так, за висновками відповідача, державними реєстраторами Богорад Н. О., Тютюном Д. С. під час прийняття ними оскаржуваних рішень на порушення ~law24~, пункту 12 Порядку № 1127, статей 791, 186 Земельного кодексу України, статті 56 Закону України "Про землеустрій", зокрема: не перевірено документи на наявність підстав для проведення реєстраційних дій, зупинення розгляду заяви про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, зупинення державної реєстрації прав, відмови в державній реєстрації прав; не встановлено відповідність заявлених прав і поданих/отриманих документів вимогам законодавства, відсутність суперечностей між заявленими та вже зареєстрованими речовими правами на нерухоме майно та їх обтяженнями; не встановлено, що документи для проведення державної реєстрації прав були подані не в повному обсязі, передбаченому законодавством, оскільки, державними реєстраторами проведено реєстрацію права власності та іншого речового права (права постійного користування земельними ділянками) на земельні ділянки на підставі документів, з яких не можливо встановити факт поділу земельної ділянки, щодо якої ДП Агрокомбінат "ПУЩА-ВОДИЦЯ" видано державний акт на право постійного користування землею від 11.11.2002 серії ІІ-КВ №003658, оскільки у витягах з Державного земельного кадастру не містилося інформації про право користування земельними ділянками ДП Агрокомбінат "ПУЩА-ВОДИЦЯ" та не запитано інформацію до 2013 року від органів влади, підприємств, установ та організацій, які відповідно до законодавства проводили оформлення та/або реєстрацію прав, інформацію стосовно земельних ділянок, для перевірки наявності речових прав ДП Агрокомбінат "ПУЩА-ВОДИЦЯ" на земельні ділянки. Крім того, державними реєстраторами не встановлено факту наявності/відсутності дозволу власника земельних ділянок на поділ земельних ділянок, що підтверджується наданим скаржником листом Міськрайонного управління у Києво- Святошинському районі та м. Ірпені Головного управління Держгеокадастру у Київській області від 29.05.2019 № 1179/424-19-0.19, у якому зазначено, що згідно з інформацією, яка міститься у системі електронного документообігу ДОК ПРОФ, інформації стосовно надання згоди на формування земельних ділянок їх власником не обліковуються.

Крім того, відповідач стверджує, що державним реєстратором Тютюном Д. С. при прийнятті ним оскаржуваних рішень також порушено вимоги пункту 571 Порядку №1127 у зв'язку з тим, що ним не було належним чином перевірено обсяг цивільної правоздатності та дієздатності ДП Агрокомбінат "ПУЩА-ВОДИЦЯ (при реєстрації не надано установчих документів ДП Агрокомбінат "ПУЩА-ВОДИЦЯ").

За результатами розгляду скарги, відповідачем прийнято наказ від 14.06.2019 №1803/5 "Про скасування рішень про державну реєстрацію прав та їх обтяжень", яким скасовані рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень від
04.08.2016 № ~organization7~,30788401,~organization9~,30784357,30783439,30782469, від
03.08.2016 № 30759215.30758555,30755745,30755212,30754414,30753593, від
02.08.2016 №30745639,30744896,30743607,30742152,30741562,30740603,30738908, від 04.03.2016 № 30785031,30782010, від 03.08.2016 №30756274, прийняті державним реєстратором комунального підприємства "Благоустрій Крюківщини" Крюківщинської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області Богорад Н. О., а також рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень від 05.04.2019 № 46331516,46331786,46334280,46333973,46334115,46333681,46333817,46333389,46332541,46332239,46333122,46332773,46332088,46331974,46334451,46333277,46333524, прийняті державним реєстратором Святопетрівської сільської ради. Києво-Святошинського району Київської області Тютюном Д. С.

Вважаючи свої права та інтереси порушеними, позивач звернувся з даним позовом до суду.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд виходить з такого.

Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Європейський суд з прав людини у рішенні від 20.07.2006 у справі "Сокуренко і Стригун проти України" вказав, що фраза "встановлений законом" поширюється не лише на правову основу самого існування "суду", але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін "судом, встановленим законом" у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає "усю організаційну структуру судів, включно з.. питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів..". Суд дійшов висновку, що національний суд не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом, і, таким чином, не міг вважатися судом, "встановленим законом".

Отже, поняття "суду, встановленого законом" зводиться не лише до правової основи самого існування "суду", але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.

Статтею 55 Конституції України передбачено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Вирішуючи питання щодо визначення юрисдикції, в межах якої має розглядатись ця справа, Верховний Суд виходить з такого.

Згідно із частиною 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

На підставі пункту 7 частини 1 статті 4 КАС України суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Пунктом 1 частини 1 статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу (як правило майнового) конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.

Водночас помилковим є поширення юрисдикції адміністративних судів на всі спори, стороною яких є суб'єкт владних повноважень, оскільки при вирішенні питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і господарських справ недостатньо застосування виключно формального критерію - визначення суб'єктного складу спірних правовідносин. Визначальною ознакою для правильного вирішення спору є характер правовідносин, з яких виник спір. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

У цій справі спірні правовідносини виникли у зв'язку з незгодою ДП "Науково-дослідний, виробничий агрокомбінат "Пуща-Водиця" з наказом Мін'юсту України щодо скасування рішень про державну реєстрацію за ним права постійного користування земельних ділянок загальною площею 638,1122 га.

Тобто, позов зумовлений на захист права цивільного (майнового) на земельні ділянки, реєстрація права користування на які скасована у процедурі розгляду скарги у сфері державної реєстрації за скаргою ГУ Держгеокадастру у Київській області. При цьому підстави та мотиви позову (недодержання, на думку позивача, суб'єктом владних повноважень процедури розгляду скарги у сфері державної реєстрації) не спростовують того факту, що цей спір виник про право цивільне, а вимога про скасування наказу Мін'юсту України є похідною при вирішенні судом питання щодо правомірності набуття речових прав на нерухоме майно і має вплив на майнові права та інтереси цих осіб.

Отже, спір у цій справі не є публічно-правовим. Оскарження наказу Мін'юсту безпосередньо пов'язане із захистом позивачем свого цивільного права у спорі щодо земельних ділянок з третьою особою (власника земель державної власності), яка заперечує законність дій державного реєстратора з реєстрації за ДП "Науково-дослідний, виробничий агрокомбінат "Пуща-Водиця" права користування земельними ділянками державної власності.

Такий спір має приватноправовий характер. З огляду на суб'єктний склад сторін спору його слід вирішувати за правилами цивільного судочинства.

Відповідно до частини 1 статті 2 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК) завданням цивільного судочинства є справедливий, неупереджений та своєчасний розгляд і вирішення цивільних справ з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, інтересів держави.

На підставі ЦПК кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.

Юрисдикція цивільних справ визначена статтею 19 ЦПК, згідно з якою суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають із цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.

Суди розглядають у порядку цивільного судочинства також вимоги щодо реєстрації майна та майнових прав, інших реєстраційних дій, якщо такі вимоги є похідними від спору щодо такого майна або майнових прав, якщо цей спір підлягає розгляду в місцевому загальному суді і переданий на його розгляд з такими вимогами.

Отже, якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, спричинених рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов'язаний з реалізацією майнових або особистих немайнових інтересів особи, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту її цивільних прав та інтересів.

Таким чином, розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. Якщо в результаті прийняття рішення особа набуває речового права на об'єкт нерухомого майна, то спір стосується цивільного права і за суб'єктним складом сторін має розглядатися за правилами цивільного судочинства.

Зазначена вище правова позиція відповідає висновкам Великої Палати Верховного Суду, викладеним, зокрема, у постановах від 29.05.2019 у справі 826/9341/17 та від 18.09.2019 у справі №810/3711/18, під час розгляду спорів у подібних правовідносинах.

При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі з обов'язком суб'єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися "судом, встановленим законом" у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.

За нормами частини 3 статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

За змістом пункту 5 частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій повністю і закрити провадження у справі.

Частиною 1 статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю (...) і закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених Частиною 1 статті 354 КАС України.

Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених Частиною 1 статті 354 КАС України, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Оскільки суди першої та апеляційної інстанцій розглянули справу з порушенням правил юрисдикції адміністративних судів, Верховний Суд дійшов висновку про скасування постановлених у справі судових рішень із закриттям провадження в адміністративній справі.

Одночасно Верховний Суд звертає увагу позивача на положення частини 3 статті 354 КАС України, згідно з якими, у разі закриття судом касаційної інстанції провадження у справі на підставі частини 3 статті 354 КАС України суд за заявою позивача постановляє в порядку письмового провадження ухвалу про передачу справи до суду першої інстанції, до юрисдикції якого віднесено розгляд такої справи. У разі наявності підстав для підсудності справи за вибором позивача у його заяві має бути зазначено лише один суд, до підсудності якого відноситься вирішення спору.

Керуючись статтями 238, 345, 349, 354, 355, 356, 359 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Державного підприємства "Науково-дослідний, виробний агрокомбінат "Пуща-Водиця" задовольнити частково.

Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 16.10.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27.01.2020 у справі №640/14353/19 скасувати, а провадження у справі - закрити.

Роз'яснити позивачу, що розгляд цієї справи віднесено до цивільної юрисдикції та що він вправі протягом десяти днів з дня отримання ним відповідної постанови звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

В. М. Бевзенко

А. А. Єзеров