Історія справи

Ухвала КАС ВП від 19.08.2021 року у справі №580/704/21

ПОСТАНОВА

Іменем України

23 листопада 2021 року

м. Київ

справа №580/704/21

адміністративне провадження № К/9901/28825/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Кравчука В. М., суддів Берназюка Я. О., Желєзного І. В.,

розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 31 травня 2021 року (суддя Трофімова Л. В. ) та

постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 липня 2021 року (колегія у складі суддів Мельничука В. П., Лічевецького І. О., Оксененка О. М. )

у справі № 580/704/21

за позовом ОСОБА_1

до Червонослобідської сільської ради

про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії.

І. РУХ СПРАВИ

1.15.02.2021 ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1; позивач) звернулася до суду з позовом до Червонослобідської сільської ради (далі також - відповідач).

2. У позові просила:

- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо нерозгляду заяви про надання дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення садівництва;

- зобов'язати Червонослобідську сільську раду у строк 10 календарних днів розглянути заяву від 05.01.2021 вх. № 16/02-20/020 щодо надання дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,12 га для ведення садівництва та прийняти вмотивоване рішення, а у разі відмови у задоволенні цієї заяви - ухвалити мотивоване рішення з належним обґрунтуванням причини такої відмови.

3. Черкаський окружний адміністративний суд рішенням від 31.05.2021, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 29.07.2021, відмовив у задоволенні позову.

4.04.08.2021 ОСОБА_1 подала до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просила скасувати зазначені рішення та ухвалити нове рішення про задоволення позову.

5. Верховний Суд ухвалою від 16.09.2021 відкрив касаційне провадження.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6. Суди попередніх інстанцій встановили, що 05.01.2021 ОСОБА_1 звернулася до Червонослобідської сільської ради із заявою про надання дозволу на виготовлення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,12 га у адміністративних межах Червонослобідської сільської ради.

7. Питання розгляду зазначеної заяви було включено до порядку денного 4 сесії 8 скликання Червонослобідської сільської ради 15.01.2021 за № 149.

8. За результатами поіменного голосування Червонослобідська сільська рада не прийняла рішення про надання ОСОБА_1 дозволу на виготовлення проєкту землеустрою; згідно з протоколу голосування: за - 0 депутатів, проти - 0 депутатів, утрималися - 22 депутати.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

9. ОСОБА_1 обґрунтовувала позовні вимоги тим, що 01.02.2021 отримала повідомлення Червонослобідської сільської ради про розгляд 15.01.2021 на сесії ради її заяви про надання дозволу на виготовлення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

На день подання позову відповідач у строки та у порядку, передбаченому визначеному Земельним кодексом України (далі - ЗК України), не прийняв рішення із зазначеного питання, що перешкоджає реалізувати їй право на безоплатну приватизацію земельної ділянки.

Вважала це достатньою підставою для зобов'язання відповідача розглянути заяву, та, у разі відмовити - прийняти мотивоване рішення, із зазначенням підстав для такої відмови.

10. Червонослобідська сільська рада не визнавала позов, у відзиві зазначала, що отримала від ОСОБА_1 три заяви про надання дозволу на виготовлення проєкту землеустрою щодо відведення земельних ділянок орієнтованою площею 0,25 га, цільове призначення - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд; орієнтованою площею 0,12 га - для ведення садівництва; орієнтованою площею 0,25 га - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд. Постійна комісія з питань земельних відносин, архітектури, містобудування Червонослобідської сільської ради підготувала проєкт "Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою гр. ОСОБА_1", сільська рада в межах свої дискреційних повноважень, передбачених ст. 26, 47, 59 Закону України "Про місцеве самоврядування", розглянула заяву ОСОБА_1 про надання дозволу на виготовлення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення садівництва, проте не прийняла рішення за відсутності більшості голосів. Суд не може зобов'язати суб'єкта владних повноважень прийняти конкретне рішення.

11. Позивач подала відповідь на відзив, в якому вказувала про те, що відповідач ухиляється від покладених на нього завдань, усупереч висновку Постійної комісії з питань земельних відносин, архітектури, містобудування Червонослобідської сільської ради не прийняв одне з вмотивованих рішень відповідно до ЗК України, помилково вважає свої повноваження дискреційними. Особа не обмежена у кількості поданих заяв про надання дозволу на розроблення проєкту землеустрою.

IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

12. Суд першої інстанції мотивував своє рішення про відмову у задоволенні позову тим, що відповідач розглянув заяву позивача у строк, встановлений ч. 4 ст. 118 ЗК України; проєкт рішення Червонослобідської сільської ради за заявою ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проєкту землеустрою, за яке не проголосувала більшість депутатів, вважається прийнятим; протиправної бездіяльності сільської ради немає.

13. Суд апеляційної інстанції, залишаючи без змін рішення суду першої інстанції, відзначив, що відповідач не прийняв рішення про надання дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або вмотивованої відмови у його наданні у встановлений строк, тому позивач набула права на самостійне замовлення розроблення такого проєкту відповідно до абз. 3 ч. 7 ст. 118 ЗК України.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

14. ОСОБА_1 у касаційній скарзі покликається на те, що суди попередніх інстанцій вирішили спір без врахування висновків, викладених у постановах Верховного Суду від 06.08.2019 у справі № 140/1992/18, від 14.08.2019 у справі № 0640/4434/18, від 29.08.2019 у справі № 420/5288/18, від 17.10.2019 у справі № 811/1845/18, від 24.04.2018 у справі № 802/1534/17-а, від 15.05.2018 у справі № 820/4436/17 та від 27.01.2020 у справі № 816/2119/16. Відповідач має обов'язок розглянути її заяву; нормами законодавства не закріплено за суб'єктом владних повноважень права утриматися від прийняття відповідного рішення за результатами розгляду питання щодо надання дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

15.11.10.2021 Червонослобідська сільська рада подала відзив на касаційну скаргу. У відзиві на касаційну скаргу вказує про те, що позивач, з огляду на висновки, викладені у постанові Верховного Суду від 14.03.2018 у справі № 804/3703/16, не отримавши рішення за результатами розгляду заяви, мала право замовити розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельних ділянок без надання такого дозволу та письмово повідомити про це сільську раду.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

16. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та дійшов таких висновків.

17. Частина 2 ст. 19 Конституції України, визначає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

18. Відповідно до ч. 1 ст. 10 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97-ВР) сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

19. Частинами 1,2 ст. 59 Закону № 280/97-ВР передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених ч. 1 ст. 10 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні".

20. Питання регулювання земельних відносин відповідно до закону вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради (п. 34 ч. 1 ст. 26 Закону № 280/97-ВР).

21. Частиною 7 ст. 118 ЗК України наведено два альтернативні варіанти правомірної поведінки органу виконавчої влади або орган місцевого самоврядування у разі звернення до нього особи з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою: а) надати дозвіл; б) надати мотивовану відмову у наданні дозволу.

22. При цьому, повноваження органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо надання дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не є дискреційними.

23. Верховний Суд у постанові від 24.12.2019 у справі № 823/59/17 сформулював такий правовий висновок: "..повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб'єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов'язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов'язати до цього в судовому порядку.

Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким".

24. Тобто, Червонослобідська сільська рада не наділена повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти на власний розсуд - розглянути заяву позивача або ж ні; прийняти рішення про задоволення заяви або ж рішення про відмову в її задоволенні.

25. За умови відповідності заяви ОСОБА_1 та доданих до неї документів вимогам законодавства відповідач зобов'язаний прийняти рішення про задоволення заяви.

Підставою для відмови у задоволенні заяви позивача можуть бути лише визначені законом обставини.

26. У цій справі суди попередніх інстанцій встановили, що Червонослобідська сільська рада розглянула 15.01.2021 на пленарному засіданні проєкт рішення про надання ОСОБА_1 дозволу на розроблення проєкту землеустрою, проте не прийняла його у зв'язку із недостатньої кількості (відсутністю) голосів "за".

27. Неприйняття рішення про надання дозволу на розроблення проєкту землеустрою не може підміняти рішення про відмову у наданні такого дозволу, оскільки ст. 118 ЗК України зобов'язує уповноважений орган у рішенні про відмову у наданні зацікавленій особі дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність викладати мотиви відмови (невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів; невідповідність місця розташування об'єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів; невідповідність місця розташування об'єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку).

28. Частина 7 ст. 118 ЗК України не передбачає випадків, коли орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування за результатами заяви про надання дозволу на розроблення проєкту землеустрою може не прийняти позитивного або негативного для заявника рішення (про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу)

29. За викладених обставин, Суд вважає, що Червонослобідська сільська рада у випадку ОСОБА_1 діяла не на підставі, не в межах повноважень та не у спосіб, передбачений ст. 118 ЗК України.

30. Щодо висновків суду апеляційної інстанції про право позивача замовити проєкт землеустрою щодо відведення земельної ділянки без згоди уповноваженого органу, Суд виходить з такого.

31. У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст. 118 ЗК України, не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування (абз. 3 ч. 7 ст. 118 ЗК України у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

32. Тобто, особа має право замовити проєкт землеустрою щодо відведення земельної ділянки без згоди уповноваженого органу (принцип "мовчазної згоди"), якщо уповноважений орган у місячний строк не надав ні дозволу на його розроблення, ні мотивованої відмови у наданні такого дозволу.

33. Щодо застосування принципу "мовчазної згоди" у подібних правовідносинах Верховний Суд сформулював у постанові від 10.07.2018 у справі № 806/3095/17 правову позицію про те, що "право громадянина замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу жодним чином не позбавляє його права на отримання від уповноваженого органу дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або вмотивованої відмови у його наданні, а також права на судовий захист у випадку неможливості реалізації права на отримання відповідного дозволу або відмови".

34. Надалі такий висновок був неодноразово підтриманий Верховним Судом у постановах від 17.12.2018 у справі № 509/4156/15-а, від 06.08.2019 у справі № 140/1992/18, від 14.08.2019 у справі № 0640/4434/18, від 27.01.2020 у справі № 816/2119/16, від 16.09.2021 у справі № 815/4120/17 та ін.

35. Дійсно, ОСОБА_1 протягом одного місяця від дня закінчення місячного строку для прийняття Червонослобідською сільською радою рішення за її заявою має право замовити проєкт землеустрою щодо відведення земельної ділянки без згоди уповноваженого органу відповідно до абз. 3 ч. 7 ст. 118 ЗК України.

36. Проте, зазначене не позбавляє Червонослобідську сільську раду обов'язку надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або вмотивовану відмови у його наданні за результатом розгляду заяви ОСОБА_1.

37. Суди першої та апеляційної інстанцій не взяли до уваги зазначені вище висновки Верховного Суду щодо застосування ст. 118 ЗК України; не врахували тієї обставини, що відсутність рішення відповідача про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу позивачу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки після спливу встановленого законом місячного строку розгляду клопотання особи свідчить на користь того, що суб'єкт владних повноважень допустив протиправну бездіяльність.

38. З огляду на п. 4 ч. 1 ст. 5 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) способом захисту прав особи від протиправної бездіяльності є визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії.

39. Належним способом захисту прав ОСОБА_1 є зобов'язання Червонослобідської сільської ради прийняти відповідне рішення за заявою від 05.01.2021 вх. № 16/02-20/020, тобто, рішення про надання або про відмову у наданні дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення заявниці земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,12 га для ведення садівництва у адміністративних межах Червонослобідської сільської ради за результатом перевірки виконання позивачем усіх визначених законом умов, необхідні для одержання дозволу на розробку проєкту землеустрою.

40. Щодо встановлення відповідачу строку для прийняття одного із зазначених рішень.

41. Згідно з ч. 1 ст. 46 Закону № 280/97-ВР сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

42. Сесії ради скликаються: сільської, селищної, міської - відповідно сільським, селищним, міським головою в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць (ч 5 ст. 46 Закону № 280/97-ВР).

43. Порядок денний сесій ради з огляду на п. 8 ч. 4 ст. 42 Закону № 280/97-ВР формує сільський, селищний, міський голова, який також забезпечує підготовку на розгляд ради проєктів відповідних рішень, що належать до її відання.

44. У такому разі, Суд не вбачає підстав встановлювати Червонослобідській сільській раді термін розгляду заяви ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення заявниці земельної ділянки, оскільки зазначене належить до реалізації радою своїх повноважень.

45. Відповідно до ч. 1 ст. 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених ч. 1 ст. 351 КАС України межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

46. За викладених обставин, касаційна скарга підлягає задоволенню частково, а судові рішення - скасуванню, з ухваленням нового рішення про визнання протиправною бездіяльності Червонослобідської сільської ради та зобов'язання розглянути заяву ОСОБА_1 від 05.01.2021 вх. № 16/02-20/020 про надання дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, з урахуванням висновків суду, наведених у цій постанові.

47. З огляду на це, відповідно до ст. 139 КАС України витрати позивача зі сплати судового збору у розмірі 4 086,00 грн (908,00 грн - подання позовної заяви; 1
362,00 грн - подання апеляційної скарги, 1 816,00 грн - подання касаційної скарги) слід стягнути з відповідача за рахунок його бюджетних асигнувань.

Керуючись ст. 341, 345, 349, 350, 351, 355, 356, 359 КАС України, Суд, -

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

2. Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 31 травня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 липня 2021 року у справі № 580/704/21 скасувати.

3. Ухвалити нове рішення. Позов ОСОБА_1 до Червонослобідської сільської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії задовольнити частково.

Визнати протиправною бездіяльність Червонослобідської сільської ради щодо нерозгляду у передбачений законодавством спосіб та строк заяви про надання дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Зобов'язати Червонослобідську сільську раду розглянути заяву ОСОБА_1 від
05.01.2021 вх. № 16/02-20/020 про надання дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,12 га для ведення садівництва у адміністративних межах Червонослобідської сільської ради, з урахуванням висновків Суду, наведених у цій постанові.

Стягнути на користь ОСОБА_1 (РНОКПП НОМЕР_1; місце проживання: АДРЕСА_1) за рахунок бюджетних асигнувань Червонослобідської сільської ради (код ЄДРПОУ 26323717; місце знаходження: Черкаська обл., Черкаський район, с. Червона Слобода, вул. Соборна, 2/1) відшкодування витрат зі сплати судового збору у розмірі 4 086 (чотири тисячі вісімдесят шість) гривень 00 копійок.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя В. М. Кравчук

Суддя Я. О. Берназюк

Суддя І. В. Желєзний