Історія справи

Ухвала КАС ВП від 24.10.2018 року у справі №153/876/17

ПОСТАНОВА

Іменем України

23 жовтня 2018 року

Київ

справа №153/876/17

провадження №К/9901/43469/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Гриціва М.І., провівши в касаційному порядку попередній розгляд справи за позовом ОСОБА_2 до головного інспектора будівельного нагляду інспекційного відділу №2 Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Вінницькій області Юхніча Святослава Валентиновича про скасування постанови у справі про адміністративне правопорушення, за касаційною скаргою головного інспектора будівельного нагляду інспекційного відділу №2 Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Вінницькій області Юхніча Святослава Валентиновича на постанову Ямпільського районного суду Вінницької області у складі судді Дзерина М.М. від 14 серпня 2017 року та постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Білоуса О.В., Курка О.П., Совгири Д.І. від 27 вересня 2017 року,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У липні 2017 року ОСОБА_2 у адміністративному суді пред'явила позов до головного інспектора будівельного нагляду інспекційного відділу № 2 Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Вінницькій області Юхніча С.В., у якому просила скасувати постанову по справі про адміністративне правопорушення № 216 від 12 липня 2017 року, та закрити адміністративне провадження стосовно неї.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

2. Постановою Ямпільського районного суду Вінницької області у складі судді від 14 серпня 2017 року позов задоволено. Скасовано постанову Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Вінницькій області по справі про адміністративне правопорушення № 216 від 12 липня 2017 року, складену головним інспектором будівельного нагляду інспекційного відділу Юхніч С.В. Адміністративне провадження закрито у зв'язку із відсутністю складу правопорушення.

3. Рішення суду мотивовано тим, що відповідачем не дотримано прав та законних інтересів позивача, оскільки вона не була присутня під час здійснення перевірки, не було належним чином повідомлено про результати її проведення та про розгляд справи про адміністративне правопорушення.

4. Постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 27 вересня 2017 року постанову суду першої інстанції скасовано в частині закриття адміністративного провадження у зв'язку із відсутністю складу правопорушення та прийнято нове рішення про відмову у задоволенні позову. В решті постанову суду першої інстанції залишено без змін.

5. Суд апеляційної інстанції погодився з висновком суду першої інстанції щодо наявності правових підстав для визнання протиправною та скасування спірної постанови, проте відмовляючи у задоволенні позову в частині позовних вимог про закриття провадження у адміністративній справі, дійшов висновку, що вчинення вказаних дій належить до компетенції органу, який її прийняв.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

6. Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, головний інспектор будівельного нагляду інспекційного відділу № 2 Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Вінницькій області Юхніч С.В. звернувся із касаційною скаргою, в якій просить їх скасувати та ухвалити нове судове рішення про відмову у задоволенні позову.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 21 березня 2017 року ОСОБА_2 звернулась до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Вінницькій області із повідомленням про початок виконання будівельних робіт щодо будівництва житлового будинку з господарськими будівлями за адресою: АДРЕСА_1.

Згідно витягу з державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності № 89558563 від 14 червня 2017 року ОСОБА_2 зареєструвала 09 червня 2017 року право власності на вказаний житловий будинок на підставі декларації про готовність об'єкта до експлуатації серії ВН142171461856 від 26 травня 2017 року, виданої Департаментом державної архітектурно-будівельної інспекції у Вінницькій області.

29 червня 2017 року за результатами проведення заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб'єктами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт головним інспектором будівельного нагляду інспектором відділу № 2 Департаменту державної будівельної інспекції у Вінницькій області Юхнічем С.В. складено акт № 738-ПП. У ньому зафіксовано факт порушення позивачем вимог статті 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», а саме - зазначення у повідомленні про початок виконання будівельних робіт недостовірних даних про будівельний НОМЕР_1 від 18 березня 2016 року, виданий відділом містобудування та архітектури Ямпільської районної державної адміністрації на житловий будинок, розташований за адресою: АДРЕСА_1.

На цій підставі інспектором відділу № 2 Департаменту державної будівельної інспекції у Вінницькій області Юхнічем С.В. складено протокол про адміністративне правопорушення від 29 червня 2017 року та постанову по справі про адміністративне правопорушення № 216 від 17 липня 2017 року, якою ОСОБА_2 визнано винною у вчиненні правопорушення, відповідальність за яке передбачена частиною четвертою статті 96 Кодексу України про адміністративні правопорушення та накладено стягнення у вигляді штрафу у розмірі 4250 грн.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

8. Касаційна скарга головного інспектора будівельного нагляду інспекційного відділу № 2 Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Вінницькій області Юхніча С.В. обґрунтована тим, що постанова по справі про адміністративне правопорушення № 216 від 17 липня 2017 року складена у відповідності до вимог чинного законодавства та з дотриманням належного порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.

7. У запереченні на касаційну скаргу ОСОБА_2, посилаючись на законність судових рішень, просить залишити їх без змін.

ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

8. Відповідно до частини першої статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

9. Згідно з пунктами 9, 13, 16, 21 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 553 від 23 травня 2011 року, державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб'єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об'єкт будівництва.

Суб'єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, має право: вимагати від посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю дотримання вимог законодавства; перевіряти наявність у посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю службових посвідчень; бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю; за результатами перевірки отримувати та ознайомлюватись з актом перевірки, складеним органом державного архітектурно-будівельного контролю; подавати в письмовій формі свої пояснення, зауваження або заперечення до акта перевірки, складеного органом державного архітектурно-будівельного контролю за результатами перевірки.

За результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.

У разі відмови суб'єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, підписати акт перевірки та припису, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю робить у акті відповідний запис.

У разі відмови суб'єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, від отримання акта та припису, вони надсилаються йому рекомендованим листом з повідомленням.

10. За змістом пунктів 9, 14, 17, Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затвердженого постановою Кабінет Міністрів України № 244 від 06 квітня 1995 року, про вчинення правопорушення у сфері містобудівної діяльності посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю, які згідно з функціональними обов'язками здійснюють державний архітектурно-будівельний контроль (далі - уповноважена посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю), складають протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Під час складання протоколу уповноважена посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю, що складає протокол, роз'яснює суб'єкту містобудування, який притягається до відповідальності, його права та обов'язки, передбачені Законом та цим Порядком.

Справа може розглядатися за участю суб'єкта містобудування, який притягається до відповідальності, або його уповноваженого представника, експертів, інших осіб.

Відомості про час і місце розгляду справи повідомляються суб'єкту містобудування, який притягається до відповідальності, та іншим особам, які беруть участь у розгляді справи, не пізніше як за три доби до дня розгляду справи.

11. Відповідно до частини четвертої статті 96 Кодексу України про адміністративні правопорушення виконання будівельних робіт без подання повідомлення про початок виконання зазначених робіт щодо об'єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, а також наведення недостовірних даних у такому повідомленні - тягнуть за собою накладення штрафу від двохсот п'ятдесяти до трьохсот п'ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

12. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 247 Кодексу України про адміністративні правопорушення провадження в справі про адміністративне правопорушення не може бути розпочато, а розпочате підлягає закриттю за таких обставин: відсутність події і складу адміністративного правопорушення.

13. За змістом статті 268 Кодексу України про адміністративні правопорушення особа, яка притягається до адміністративної відповідальності має право: знайомитися з матеріалами справи, давати пояснення, подавати докази, заявляти клопотання; при розгляді справи користуватися юридичною допомогою адвоката, іншого фахівця у галузі права, який за законом має право на надання правової допомоги особисто чи за дорученням юридичної особи, виступати рідною мовою і користуватися послугами перекладача, якщо не володіє мовою, якою ведеться провадження; оскаржити постанову по справі. Справа про адміністративне правопорушення розглядається в присутності особи, яка притягається до адміністративної відповідальності. Під час відсутності цієї особи справу може бути розглянуто лише у випадках, коли є дані про своєчасне її сповіщення про місце і час розгляду справи і якщо від неї не надійшло клопотання про відкладення розгляду справи.

14. Європейський суд у справі Black Clawson Ltd. v. Papierwerke AG, (1975) AC 591 at 638 вказав, що сприйняття верховенства права як конституційного принципу вимагає того, аби будь-який громадянин, перед тим, як вдатися до певних дій, мав змогу знати заздалегідь, які правові наслідки настануть.

15. Сутність принципу правової визначеності Європейський суд визначив як забезпечення передбачуваності ситуації та правовідносин у сферах, що регулюються, цей принцип не дозволяє державі посилатись на відсутність певного правового акта, який визначає механізм реалізації прав і свобод громадян, закріплених у конституційних та інших актах.

16. Як зазначив Європейський суд у справі Yvone van Duyn v. Home Office, принцип правової визначеності означає, що зацікавлені особи повинні мати змогу покладатись на зобов'язання, взяті державою, навіть якщо такі зобов'язання містяться в законодавчому акті, якій загалом не має автоматичної прямої дії.

Така дія названого принципу пов'язана із іншим принципом - відповідальності держави, який полягає в тому, що держава не може посилатись на власне порушення зобов'язань для запобігання відповідальності.

На державні органи покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок ( "Лелас проти Хорватії" , заява № 55555/08, пункт 74, від 20 травня 2010 року, і "Тошкуце та інші проти Румунії" , заява № 36900/03, п. 37, від 25 листопада 2008 року) і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах (" Онер'їлдіз проти Туреччини", пункт 128, та "Беєлер проти Італії", пункт 119).

17. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов'язків ("Лелас проти Хорватії", пункт 74).

18. Згідно частини другої статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

19. Відповідно до статті 352 Кодексу адміністративного судочинства України у чинній редакції суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

20. Судами попередніх інстанцій встановлено, що згідно акту перевірки ОСОБА_2 була присутня під час її проведення, що мала місце 29 червня 2017 року, однак від підпису та отримання копій протоколу та акту відмовилась. Проте, належних та допустимих доказів отримання позивачем за допомогою засобів поштового зв'язку надісланих на її адресу акту перевірки та протоколу про адміністративне правопорушення, матеріали справи не містять. Опис вкладення рекомендованого листа з повідомленням свідчить лише про факт їх направлення на адресу позивача, в той час як поштове повідомлення про отримання позивачем направленої кореспонденції відсутнє.

21. Факт відсутності позивача під час проведення перевірки відповідачем не заперечувався. Доказів, які б доводили протилежне, матеріали справи також не містять.

22. Не містять також матеріали справи і доказів на підтвердження того, що справа про адміністративне правопорушення була розглянута відповідачем у присутності позивача.

23. Не дотримання відповідачем вказаної вимоги позбавило ОСОБА_2 можливості реалізувати надані законодавством права, зокрема, бути обізнаною у датах початку та закінчення заходу, підставі та предметі його здійснення.

24. Зважаючи на те, що відповідачем не було дотримано порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, та враховуючи те, що спірна постанова складена за результатом проведення перевірки, яка не відповідала вказаним вимогам, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що відповідач діяв не на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

25. Слід зазначити, що у даному випадку згідно з практикою Європейського Суду з прав людини, суб'єктом владних повноважень порушено принцип юридичної визначеності (legal certainty), який є невід'ємним елементом принципу правової держави та верховенства права.

26. В порушення вимог частини другої статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, головний інспектор будівельного нагляду інспекційного відділу №2 Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Вінницькій області Юхніч С.В. не довів правомірності спірної постанови.

27. Визнавши, що у діях ОСОБА_2 відсутній склад адміністративного правопорушення та скасувавши оскаржувану постанову, суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку про те, що суд першої інстанції повинен був відмовити у задоволенні позову у частині позовних вимог про закриття справи про адміністративне правопорушення, оскільки вчинення таких дій належить до компетенції органу, який приймав цю постанову.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

29. Колегія суддів прийшла до висновку, що постанова суду першої інстанції і не скасованій частині та постанова суду апеляційної інстанції є законними і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин; у них повно відображені обставини, що мають значення для справи, висновки судів щодо встановлених обставин і правові наслідки є правильними, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу головного інспектора будівельного нагляду інспекційного відділу №2 Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Вінницькій області Юхніча Святослава Валентиновича залишити без задоволення, а постанову Ямпільського районного суду Вінницької області від 14 серпня 2017 року у не скасованій частині та постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 27 вересня 2017 року - без змін.

Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н. В. Коваленко

Суддя Я. О. Берназюк

Суддя М. І. Гриців