Історія справи

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 вересня 2022 року

м. Київ

справа №160/1609/22

адміністративне провадження № К/990/17585/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Рибачука А.І.,

суддів: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.,

розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами у касаційній інстанції адміністративну справу № 160/1609/22

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) «Рудомайн» до Головного управління Держпраці в Дніпропетровській області (далі - ГУ Держпраці) про скасування наказу, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою ГУ Держпраці

на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26.01.2022, постановлену у складі головуючого судді Букіної Л.Є.

та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 12.05.2022, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Суховарова А.В., суддів Ясенової Т.І., Семененка Я.В.,

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. 24.01.2022 ТОВ «Рудомайн» звернулось до суду з позовом, у якому просило визнати протиправним та скасувати наказ від 11.01.2022 №39-П «Про проведення позапланового заходу зі здійснення державного нагляду (контролю)».

2. Одночасно з позовною заявою ТОВ «Рудомайн» подано заяву про забезпечення позову.

3. Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26.01.2022 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі за вищевказаним позовом.

4. Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26.01.2022, залишеною без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 12.05.2022, задоволено заяву ТОВ «Рудомайн» про забезпечення позову:

зупинено дію наказу ГУ Держпраці від 11.01.2022 №39-П «Про проведення позапланового заходу зі здійснення державного нагляду (контролю)»;

заборонено ГУ Держпраці проведення позапланового заходу зі здійснення державного нагляду (контролю) щодо додержання законодавства у сферах промислової безпеки, охорони праці, поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення, геологічного вивчення надр, їх використання та охорони, а також використання і переробки мінеральної сировини у ТОВ «Рудомайн» в частині правильності та своєчасності проведення заходів, що гарантують безпеку людей, майна і навколишнього природного середовища, гірничих виробок і свердловин від шкідливого впливу робіт, пов`язаних із користуванням надрами, до набрання законної сили рішенням у справі №160/1609/22.

5. 04.07.2022 ГУ Держпраці звернулось до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26.01.2022 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 12.05.2022, ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні заяви ТОВ «Рудомайн» про забезпечення позову в понову обсязі.

6. Верховний Суд ухвалою від 14.07.2022 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7. На підставі звернення Криворізького міського голови Андрія Полтавця про порушення ТОВ «Рудомайн» вимог законодавства від 29.11.2021 № 3/25/8764, за погодженням Державної служби України з питань праці від 22.12.2021 № 8674/1/10.1-21, ГУ Держпраці прийняло наказ від 11.01.2022 №39-П «Про проведення позапланового заходу зі здійснення державного нагляду (контролю)», згідно із яким посадовим особам ГУ Держпрці наказано провести у період з 24.01.2022 по 04.02.2022 позаплановий захід зі здійснення державного нагляду (контролю) у формі перевірки щодо додержання законодавства у сферах промислової безпеки, охорони праці, поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення, геологічного вивчення надр, їх використання та охорони, а також використання і переробки мінеральної сировини (державний гірничий нагляд) у ТОВ «Рудомайн» в частині правильності та своєчасності проведення заходів, що гарантують безпеку людей, майна і навколишнього природного середовища, гірничих виробок і свердловин від шкідливого впливу робіт, пов`язаних із користуванням надрами.

ТОВ «Рудомайн» оспорило вказаний наказ ГУ Держпраці до суду.

Одночасно з позовною заявою ТОВ «Рудомайн» подано заяву про забезпечення позову шляхом зупинення дії оскарженого рішення та заборони проведення позапланового заходу зі здійснення державного нагляду (контролю) щодо додержання законодавства у сферах промислової безпеки, охорони праці, поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення, геологічного вивчення надр, їх використання та охорони, а також використання і переробки мінеральної сировини у ТОВ «Рудомайн», в частині правильності та своєчасності проведення заходів, що гарантують безпеку людей, майна і навколишнього природного середовища, гірничих виробок і свердловин від шкідливого впливу робіт, пов`язаних із користуванням надрами.

В обґрунтування заяви про забезпечення позову вказано, що відповідач, призначивши проведення позапланового заходу вийшов за межі тих питань, які були поставлені у зверненні, а тому, на його думку, оспорюваний наказ ГУ Держапраці є очевидно протиправним і перешкоджає здійсненню позивачем господарської діяльності.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

8. Застосовуючи заходи забезпечення позову, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив з того, що у разі невжиття заходів забезпечення позову відповідачем буде здійснений позаплановий захід з тих питань, які не є предметом перевірки у зверненні, на підставі якого він призначений, а тому оскаржене рішення має ознаки протиправності та порушення прав та інтересів позивача щодо безперешкодного здійснення ним господарської діяльності. Крім того, невжиття заходів забезпечення позову унеможливить поновлення оспорюваних прав і інтересів позивача, за захистом яких він звернувся, у разі задоволення позовних вимог.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

9. Касаційна скарга ГУ Держпраці мотивована, зокрема тим, що судами попередніх інстанцій не надано оцінку негативним наслідкам від зупинення дії оспорюваного наказу та фактичного зупиненення проведення посадовими особами ГУ Держпраці позапланового заходу із здійснення державного нагляду (контролю) з питань викладених у зверненні позивача. Крім того, непроведення такого контролюючого заходу може мати негативні наслідки для осіб, які проживають поруч із кар`єром «Північний» та які потерпають від проведення вибухових робіт на території цього кар`єру.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

10. Верховний Суд, враховуючи доводи та вимоги касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судом першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права в межах доводів та вимог касаційної скарги, у відповідності до частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), виходить з такого.

11. Інститут забезпечення адміністративного позову регламентовано главою 10 розділу І Загальних положень КАС України, яка визначає підстави для вжиття заходів забезпечення адміністративного позову, а також способи забезпечення позову в адміністративному процесі, метою якого є охорона матеріально-правових інтересів позивача від можливих недобросовісних дій з боку відповідача.

12. Забезпечення позову - це надання позивачеві тимчасової правової охорони його прав та інтересів, за захистом яких він звернувся до суду, до вирішення спору судом та набрання рішенням суду законної сили. Заходи забезпечення позову є втручанням суду у спірні правовідносини до їх вирішення, тому вони повинні застосовуватися судом з підстав та в порядку, прямо передбачених законом.

13. Так, відповідно до частини першої статті 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.

14. Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист, або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю (частина друга статті 150 КАС України).

15. Ці підстави є оціночними, тому містять небезпеку для застосування заходів забезпечення позову всупереч цілям цієї статті при формальному дотриманні її вимог. Необґрунтоване вжиття таких заходів може привести до правових ускладнень, значно більших, ніж ті, яким вдалося б запобігти, тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.

16. Згідно з Рекомендацією № R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятою Комітетом Ради Європи 13.09.1989, рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов`язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акта; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв`язку з оскарженням адміністративного акта.

17. Тобто, інститут забезпечення адміністративного позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення прийнятого в адміністративній справі.

18. При цьому заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути адекватними та співмірними з позовними вимогами.

19. Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.

20. Адекватність заходу забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.

21. Отже, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками цього судового процесу.

22. Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 21.11.2018 у справі № 826/8556/17.

23. Із змісту заяви про забезпечення позову видно, що ТОВ «Рудомайн» вважає співмірними та адекватними заходами забезпечення позову про застосування яких подано заяву, оскільки відповідач, призначивши проведення позапланового заходу ТОВ «Рудомайн» вийшов за межі тих питань, які були поставлені у зверненні Криворізького міського голови Андрія Полтавця, а тому, на його думку, оскаржений наказ є очевидно протиправним, і перешкоджає здійсненню позивачем господарської діяльності.

24. Тобто доводи заявника зводяться до порушення відповідачем чинного законодавства при призначенні позапланового заходу зі здійснення державного нагляду (контролю) щодо додержання законодавства у сферах промислової безпеки, охорони праці, поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення, геологічного вивчення надр, їх використання та охорони, а також використання і переробки мінеральної сировини у ТОВ «Рудомайн», що становить предмет доказування у цій справі, який має досліджуватись під час розгляду справи по суті.

25. До того ж, колегія суддів звертає увагу на те, що Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 28.03.2018 у справі №800/521/17 висловлено правовий висновок згідно із яким позов не може бути забезпечено таким способом, який фактично підмінює собою судове рішення у справі та вирішує позовні вимоги до розгляду справи по суті судом.

26. При цьому забезпечення позову шляхом заборони ГУ Держпраці проводити позаплановий захід зі здійснення державного нагляду (контролю) щодо додержання законодавства у сферах промислової безпеки, охорони праці, поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення, геологічного вивчення надр, їх використання та охорони, а також використання і переробки мінеральної сировини фактично є забороною суб`єкту владних повноважень реалізовувати свої контрольно-наглядові функції, визначені законодавством, що не відповідає меті інституту забезпечення позову.

27. Щодо посилання позивача на ускладнення чи унеможливлення ефективного захисту чи поновлення порушених прав та інтересів без вжиття запропонованих ним заходів забезпечення позову, Верховний Суд звертає увагу, що підприємницька діяльність передбачає ведення господарської діяльності на власний ризик, який включає в себе можливі втрати інвестицій, виникнення додаткових витрат та інше.

28. Безумовно, рішення чи дії суб`єктів владних повноважень справляють певний вплив на суб`єктів господарювання. Такі рішення можуть завдавати шкоди і мати наслідки, які позивач оцінює негативно. Проте Суд звертає увагу, що відповідно до статті 150 КАС України зазначені обставини, навіть у разі їх доведення, не є беззаперечними підставами для застосування заходів забезпечення позову в адміністративній справі.

29. Відповідно до частин першої - третьої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.

30. Викладене свідчить про те, що оскаржувані судові рішення ухвалені судами з істотним порушенням норм процесуального права, а саме статті 150 КАС України, а тому їх слід скасувати і у задоволенні заяви ТОВ «Рудомайн» про забезпечення позову відмовити.

Керуючись статтями 345 349 351 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Головного управління Держпраці в Дніпропетровській області задовольнити.

Ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26.01.2022 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 12.05.2022 у справі 160/1609/22 - скасувати.

У задоволенні заяви Товариства з обмеженою відповідальністю «Рудомайн» про забезпечення позову відмовити.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

...........................

...........................

...........................

А.І. Рибачук

Л.Л. Мороз

А.Ю. Бучик ,

Судді Верховного Суду