Історія справи

Постанова КАС ВП від 22.06.2023 року у справі №640/25279/19
Постанова КАС ВП від 22.06.2023 року у справі №640/25279/19
Постанова КАС ВП від 22.06.2023 року у справі №640/25279/19

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 червня 2023 року

м. Київ

справа №640/25279/19

адміністративне провадження № К/990/25748/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Мельник-Томенко Ж.М.,

суддів - Жука А.В.,

Мартинюк Н.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора

на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18.08.2022 (головуючий суддя - Л.В. Бєлова, судді - В.О. Аліменко, А.Ю. Кучма)

у справі № 640/25279/19

за позовом ОСОБА_1

до Офісу Генерального прокурора

про визнання протиправними дій та бездіяльності, визнання протиправними та скасування рішення, наказів, поновлення на посаді, зобов`язання вчинити певні дії, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,

встановив:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Офісу Генерального прокурора, в якому, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог та збільшення їх розміру, просив:

- визнати протиправною бездіяльність Офісу Генерального прокурора, яка полягає в нерозгляді уповноваженою особою рапорту від 18.10.2019 про надання частини щорічної чергової відпустки тривалістю 5 календарних днів та залишення його без задоволення;

- визнати протиправним та скасувати рішення кадрової комісії № 1 від 04.11.2019 № 222 «Про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора» ОСОБА_1 ;

- визнати протиправним та скасувати наказ Генеральної прокуратури України від 12.11.2019 № 1405ц про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу нагляду за додержанням законів щодо надання медичної допомоги при виконанні судових рішень у кримінальних провадженнях та інших заходів примусового характеру управління нагляду за додержанням законів при виконанні кримінальних покарань та пробації, а також щодо надання медичної допомоги при виконанні судових рішень у кримінальних провадженнях та інших заходів примусового характеру Департаменту нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних провадженнях, інших заходів примусового характеру у місцях несвободи, а також пробації Генеральної прокуратури України на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з 15.11.2019;

- визнати протиправним та скасувати наказ Генеральної прокуратури України від 17.10.2019 № 234 «Про створення першої кадрової комісії»;

- поновити ОСОБА_1 в Офісі Генерального прокурора на рівнозначній посаді прокурора відділу нагляду за додержанням законів щодо надання медичної допомоги при виконанні судових рішень у кримінальних провадженнях та інших заходів примусового характеру управління нагляду за додержанням законів при виконанні кримінальних покарань та пробації, а також щодо надання медичної допомоги при виконанні судових рішень у кримінальних провадженнях та інших заходів примусового характеру Департаменту нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних провадженнях, інших заходів примусового характеру у місцях несвободи, а також пробації Генеральної прокуратури України з 16.11.2019;

- зобов`язати Офіс Генерального прокурора розглянути рапорт ОСОБА_1. від 18.10.2019 уповноваженою особою та надати частину щорічної чергової відпустки тривалістю 5 календарних днів;

- стягнути з Офісу Генерального прокурора на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 16.11.2019 до дати винесення судового рішення, обрахований за період з 16.11.2019 по 15.01.2020, виходячи з середньоденної заробітної плати в сумі 1 648, 27 грн., а за період з 16.01.2020 по день винесення судового рішення, виходячи з середньоденної заробітної плати в сумі 6 659, 01 грн., з урахуванням пункту 10 Порядку обчислення середньої заробітної плати, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08.02.1995 № 100, та пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» і постанови Кабінету Міністрів України від 11.12.2019 № 1155.

2. Обґрунтовуючи позовні вимоги позивач вказує про протиправність прийнятого відносно нього рішення кадрової комісії про визнання позивача таким, що не пройшов атестацію, оскільки у період з 22.10.2019 по 08.11.2019 позивач проходив лікування та перебував у непрацездатному стані, про що повідомляв кадрову комісію заявами з проханням перенести дати іспиту. Також позивач вказує на протиправність наказу про звільнення з посиланням на пункт 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з огляду на те, що станом на день звільнення позивача ліквідація чи реорганізація Генеральної прокуратури України не проводилася, як і відсутність скорочення посади, яку обіймав позивач.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 16.11.2021 у задоволенні позовних вимог відмовлено.

4. При прийнятті рішення суд першої інстанції виходив з того, що рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації є законодавчо визначеною підставою для звільнення прокурора з посади. Також, суд дійшов висновку щодо обґрунтованості рішення кадрової комісії про неуспішне проходження позивачем атестації, оскільки позивач на іспит у визначену дату не з`явився, причини неявки не повідомив, правом на подання заяви про перенесення дати іспиту позивач скористався лише на наступний день після дати іспиту, а тому у комісії не було підстав переносити дату іспиту.

5. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 18.08.2022 рішення суду першої інстанції скасовано. Прийнято нову постанову, якою позовні вимоги задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано рішення кадрової комісії № 1 від 04.11.2019 № 222 «Про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора ОСОБА_1.». Визнано протиправним та скасовано наказ Генеральної прокуратури України від 12.11.2019 № 1405ц про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу нагляду за додержанням законів щодо надання медичної допомоги при виконанні судових рішень у кримінальних провадженнях та інших заходів примусового характеру управління нагляду за додержанням законів при виконанні кримінальних покарань та пробації, а також щодо надання медичної допомоги при виконанні судових рішень у кримінальних провадженнях та інших заходів примусового характеру Департаменту нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних провадженнях, інших заходів примусового характеру у місцях несвободи, а також пробації Генеральної прокуратури України на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з 15.11.2019. Поновлено ОСОБА_1 в Генеральній прокуратурі України на посаді прокурора відділу нагляду за додержанням законів щодо надання медичної допомоги при виконанні судових рішень у кримінальних провадженнях та інших заходів примусового характеру управління нагляду за додержанням законів при виконанні кримінальних покарань та пробації, а також щодо надання медичної допомоги при виконанні судових рішень у кримінальних провадженнях та інших заходів примусового характеру Департаменту нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних провадженнях, інших заходів примусового характеру у місцях несвободи, а також пробації Генеральної прокуратури України з 16.11.2019. Стягнуто з Офісу Генерального прокурора на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 16.11.2019 по 18.08.2022 в сумі 1 127 233, 80 грн. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

6. При ухваленні постанови суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що рішення кадрової комісії є протиправним, оскільки позивачем дотримано вимоги Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого Наказом Генерального прокурора 03.10.2019 № 221, в частині повідомлення відповідача про неможливість прибуття на іспит з об`єктивних і поважних причин. Оскільки в межах апеляційного розгляду встановлено протиправність спірного рішення кадрової комісії про неуспішне проходження позивачем атестації, яке було підставою для прийняття наказу про звільнення, суд апеляційної інстанції дійшов висновку щодо скасування наказу про звільнення та наявності підстав для задоволення похідних вимог від скасування такого - поновлення позивача на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

7. Посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права, скаржник просить постанову апеляційного суду скасувати, залишити в силі рішення суду першої інстанції.

8. Підставою касаційного оскарження судового рішення вказує пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

9. Обґрунтовуючи посилання на пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, заявник вказує, що станом на дату подання касаційної скарги відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування пунктів 9, 17 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», пункту 11 розділу І Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора від 03.10.2019 № 221.

10. В обґрунтування вимог касаційної скарги відповідач вказує, що позивачем на виконання вимог пункту 10 Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора від 03.10.2019 № 221, подано Генеральному прокурору заяву встановленої форми про переведення на посаду прокурора та про намір пройти атестацію, з огляду на що позивачем надано згоду на те, що у разі прийняття кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації, його буде звільнено на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру».

11. Зазначає, що оскільки позивач погодився на проходження атестації, його включено до графіку складання іспиту на 23.10.2019, водночас на вказаний іспит позивач не з`явився. У подальшому на адресу голови кадрової комісії надійшли заяви позивача про перенесення дати іспиту, які розглянуті кадровою комісією та вирішено перенести дату складання іспиту на 04.11.2019. Проте у визначену дату позивач не з`явився, у зв`язку з чи кадровою комісією прийнято рішення про неуспішне проходження позивачем атестації. 05.11.2019 надійшла заява позивача про перенесення дати іспиту, яка розглянута на засіданні кадрової комісії та прийнято рішення щодо її відхилення. А отже, заявник вказує, що рішення комісії відповідає вимогам пунктів 13, 16, 17 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», пункту 8 розділу І Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора від 03.10.2019 № 221.

Позиція інших учасників справи

12. Позивач правом на подання відзиву на касаційну скаргу не скористався, відсутність якого відповідно до положень частини четвертої статті 338 Кодексу адміністративного судочинства України, не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.

Рух касаційних скарг

13. Ухвалою Верховного Суду від 03.11.2022 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора.

14. Ухвалою Верховного Суду від 20.06.2023 адміністративну справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи

15. ОСОБА_1 з 13.11.2014 працював в Генеральній прокуратурі України.

16. Наказом Генерального прокурора України від 07.08.2019 № 632ц ОСОБА_1 призначено на посаду прокурора відділу нагляду за додержанням законів щодо надання медичної допомоги при виконанні судових рішень у кримінальних провадженнях та інших заходів примусового характеру управління нагляду за додержанням законів при виконанні кримінальних покарань та пробації, а також щодо надання медичної допомоги при виконанні судових рішень у кримінальних провадженнях та інших заходів примусового характеру Департаменту нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних провадженнях, інших заходів примусового характеру у місцях несвободи, а також пробації Генеральної прокуратури України.

17. 11.10.2019 ОСОБА_1 подано на ім`я Генерального прокурора заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора та про намір пройти атестацію.

18. ОСОБА_1 було включено до списків осіб, які мали складати іспит у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, 23.10.2019.

19. 23.10.2019 ОСОБА_1 не з`явився на проходження іспиту у зв`язку з перебуванням на лікарняному, про що Першу кадрову комісію повідомлено заявою від 25.10.2019 з проханням перенести дати проходження іспиту.

20. Першою кадровою комісією 29.10.2019 прийнято рішення про перенесення дати складання іспиту ОСОБА_1 у зв`язку з наданням доказів поважної причини неявки (протокол № 5 засідання Першої кадрової комісії).

21. ОСОБА_1 включено до графіка складання іспиту на 04.11.2019.

22. 04.11.2019 ОСОБА_1 не з`явився на проходження іспиту у зв`язку з перебуванням на лікарняному, про що Першу кадрову комісію повідомлено заявою від 05.11.2019 з проханням перенесення дати складання іспиту.

23. 04.11.2019 Першою кадровою комісією затверджено списки осіб, які не з`явилися 04.11.2019 на іспит (протокол № 7), до якого включено ОСОБА_1 .

24. 04.11.2019 Першою кадровою комісією прийнято рішення № 222 «Про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора», згідно з яким визнано ОСОБА_1 таким, що неуспішно пройшов атестацію, у зв`язку з неявкою.

25. На засіданні 13.11.2019 Першою кадровою комісією розглядалася заява ОСОБА_1 про перенесення дати складання іспиту і прийнято рішення про її відхилення, оскільки 04.11.2019 прийнято рішення про неуспішне проходження ним атестації.

26. Наказом Генерального прокурора від 12.11.2019 № 1405ц на підставі статті 9 Закону України «Про прокуратуру», підпункту 2 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора відділу нагляду за додержанням законів щодо надання медичної допомоги при виконанні судових рішень у кримінальних провадженнях та інших заходів примусового характеру управління нагляду за додержанням законів при виконанні кримінальних покарань та пробації, а також щодо надання медичної допомоги при виконанні судових рішень у кримінальних провадженнях та інших заходів примусового характеру Департаменту нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних провадженнях, інших заходів примусового характеру у місцях несвободи, а також пробації Генеральної прокуратури України на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з 15.11.2019.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права й акти їх застосування (чинні на час виникнення спірних правовідносин)

27. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

28. Статтею 4 Закону України «Про прокуратуру» встановлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

29. Згідно зі статтею 21 Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» у тексті Закону України «Про прокуратуру» слова «Генеральна прокуратура України», «регіональні прокуратури», «місцеві прокуратури» замінено відповідно словами «Офіс Генерального прокурора», «обласні прокуратури», «окружні прокуратури».

30. Абзацами першим та другим пункту 3 Розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» встановлено, що до дня початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур їх повноваження здійснюють відповідно Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури.

Після початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур забезпечення виконання функцій прокуратури призначеними до них прокурорами здійснюється з дотриманням вимог законодавства України та особливостей, визначених Генеральним прокурором.

31. Пунктами 4 - 6 Розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» передбачено, що день початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур визначається рішеннями Генерального прокурора стосовно Офісу Генерального прокурора, усіх обласних прокуратур, усіх окружних прокуратур. Вказані рішення публікуються у газеті «Голос України».

Офіс Генерального прокурора є правонаступником Генеральної прокуратури України у міжвідомчих міжнародних договорах, укладених Генеральною прокуратурою України.

З дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру».

32. Відповідно до абзацу першого пункту 7, пункту 9 Розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.

Атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором.

33. Пунктом 10 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» встановлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.

34. Згідно з пунктом 11 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.

35. Предметом атестації є оцінка: 1) професійної компетентності прокурора; 2) професійної етики та доброчесності прокурора (пункт 12 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури»).

36. Відповідно до пункту 13 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» атестація прокурорів включає такі етапи: 1) складення іспиту у формі анонімного письмового тестування або у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора. Результати анонімного тестування оприлюднюються кадровою комісією на офіційному вебсайті Генеральної прокуратури України або Офісу Генерального прокурора не пізніше ніж за 24 години до проведення співбесіди; 2) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання.

Атестація може включати інші етапи, непроходження яких може бути підставою для ухвалення кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації прокурором. Перелік таких етапів визначається у Порядку проходження прокурорами атестації, який затверджує Генеральний прокурор.

37. Графік проходження прокурорами атестації встановлює відповідна кадрова комісія. Атестація проводиться прозоро та публічно, у присутності прокурора, який проходить атестацію. Перебіг усіх етапів атестації фіксується за допомогою технічних засобів відео- та звукозапису (пункт 14 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури»).

38. Пунктом 17 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» передбачено, що кадрові комісії за результатами атестації прокурора ухвалюють одне із таких рішень: рішення про успішне проходження прокурором атестації або рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.

Кадрові комісії за результатами атестації подають Генеральному прокурору інформацію щодо прокурорів, які успішно пройшли атестацію, а також щодо прокурорів, які неуспішно пройшли атестацію.

Повторне проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів забороняється.

39. Згідно з пунктом 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» за умови настання однієї із наступних підстав: 1) неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію; 2) рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури; 3) в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах відсутні вакантні посади, на які може бути здійснено переведення прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, який успішно пройшов атестацію; 4) ненадання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, у разі успішного проходження ним атестації, згоди протягом трьох робочих днів на переведення на запропоновану йому посаду в Офісі Генерального прокурора, обласній прокуратурі, окружній прокуратурі.

40. За визначенням, що міститься в пункті 1 розділу І Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора від 03.10.2019 № 221 (далі - Порядок № 221) атестація прокурорів - це встановлена розділом II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» та цим Порядком процедура надання оцінки професійній компетентності, професійній етиці та доброчесності прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур і військових прокуратур.

41. Відповідно до пунктів 2, 4 розділу І Порядку № 221 атестація прокурорів Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), регіональних, місцевих прокуратур та військових прокуратур проводиться відповідними кадровими комісіями.

Порядок роботи, перелік і склад кадрових комісій визначаються відповідними наказами Генерального прокурора.

42. Пунктами 5, 6 розділу І Порядку № 221 передбачено, що предметом атестації є оцінка: 1) професійної компетентності прокурора (у тому числі загальних здібностей та навичок); 2) професійної етики та доброчесності прокурора.

Атестація включає такі етапи: 1) складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора; 2) складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки; 3) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання.

43. Відповідно до пункту 9 розділу І Порядку № 221 атестація проводиться на підставі письмової заяви прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури про переведення на посаду прокурора відповідно в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах, в якій зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних і на застосування процедур та умов проведення атестації. Форми типових заяв прокурора встановлено у додатку 2 до цього Порядку.

44. Заява, вказана у пункті 9 розділу I цього Порядку, подається Генеральному прокурору прокурорами Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), прокурорами регіональних прокуратур, військових прокуратур регіонів (на правах регіональних), прокурорами місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів та інших військових прокуратур (на правах місцевих) до 15 жовтня 2019 року (включно). Заява підписується прокурором особисто. (пункт 10 розділу І Порядку № 221).

45. Відповідно до пункту 11 розділу І Порядку № 221 особиста участь прокурора на всіх етапах атестації є обов`язковою. Перед кожним етапом атестації прокурор пред`являє кадровій комісії паспорт або службове посвідчення прокурора.

У разі неявки прокурора для проходження відповідного етапу атестації у встановлені кадровою комісією дату, час та місце, кадрова комісія ухвалює рішення про неуспішне проходження атестації таким прокурором. Факт неявки прокурора фіксується кадровою комісією у протоколі засідання, під час якого мав відбуватися відповідний етап атестації такого прокурора.

У виключних випадках, за наявності заяви, підписаної прокурором або належним чином уповноваженою ним особою (якщо сам прокурор за станом здоров`я не може її підписати або подати особисто до комісії) про перенесення дати іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, або дати іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, або дати співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності, кадрова комісія має право протягом трьох робочих днів з дня отримання такої заяви ухвалити рішення про перенесення дати складення відповідного іспиту, проведення співбесіди для такого прокурора.

Заява має бути передана безпосередньо секретарю відповідної кадрової комісії не пізніше трьох днів з дати, на яку було призначено іспит, співбесіду відповідного прокурора. До заяви має бути долучена копія документу, що підтверджує інформацію про поважні причини неявки прокурора на складення відповідного іспиту, проходження співбесіди. У разі неможливості надати документальне підтвердження інформації про причини неявки в день подання заяви, прокурор має надати таке документальне підтвердження в день, на який комісією було перенесено проходження відповідного етапу атестації, однак до початку складення відповідного іспиту, проходження співбесіди. Якщо прокурор не надасть документальне підтвердження інформації про поважні причини його неявки до початку перенесеного складення відповідного іспиту, проходження співбесіди, комісія ухвалює рішення про неуспішне проходження атестації таким прокурором.

Якщо заява прокурора подана до кадрової комісії з порушенням строку, визначеного цим пунктом, або якщо у заяві не вказані поважні причини неявки прокурора на складення відповідного іспиту, проведення співбесіди кадрова комісія ухвалює рішення про відмову у перенесенні дати та про неуспішне проходження атестації таким прокурором.

Інформація про нову дату складення відповідного іспиту, проведення співбесіди для такого прокурора оприлюднюється на офіційному веб-сайті Генеральної прокуратури України (Офісу Генерального прокурора). З моменту оприлюднення відповідної інформації прокурор вважається повідомленим належним чином про нову дату проведення відповідного етапу атестації.

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

46. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права (частина перша статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).

47. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).

48. Спір у цій справі виник у зв`язку із винесенням кадровою комісією рішення від 04.11.2019 № 222 про неуспішне проходження ОСОБА_1 атестації, яке, у свою чергу, стало підставою для винесення наказу Генерального прокурора від 12.11.2019 № 1405ц про звільнення ОСОБА_1 із займаної посади.

49. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених у статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права, враховує, що Верховний Суд сформував правові висновки щодо застосування приписів Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» та Порядку № 221, зокрема, у постановах від 21.09.2021 у справах № 160/6204/20 та № 200/5038/20-а, від 24.09.2021 у справі № 160/6596/20, від 29.09.2021 у справі № 440/2682/20, від 21.10.2021 у справі № 440/2700/20, від 25.11.2021 у справі № 160/5745/20, від 21.12.2021 у справі № 420/9066/20, які підлягають врахуванню у цих касаційних провадженнях.

50. Так, у постановах від 21.09.2021 у справах № 160/6204/20 та № 200/5038/20-а, від 24.09.2021 у справі № 160/6596/20 Верховним Судом досліджувалося питання щодо правильного розуміння сутності нормативного врегулювання підстав звільнення прокурорів (слідчих органів прокуратури) з посади прокурора, що міститься в пункті 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури».

51. У вказаних справах Верховний Суд дійшов висновку про те, що у пункті 19 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» вказівку на пункт 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру», як на підставу для звільнення прокурора, необхідно застосовувати до спірних правовідносин у випадках, які визначені нормами спеціального Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», що передбачають умови проведення атестації (а саме три етапи, визначені пунктом 6 розділу І Порядку № 221 відповідно до Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури»).

52. Крім того, у наведених справах Верховний Суд зазначив, що аналіз положень абзацу першого пункту 19 Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» дає підстави для висновку про те, що підставою для звільнення прокурора є настання однієї з підстав, визначених у підпунктах 1 - 4 пункту 19 цього розділу, зокрема й неуспішне проходження атестації; і Закон не вимагає додаткової підстави для звільнення.

53. Аналогічна правова позиція у подібних правовідносинах викладена Верховним Судом, зокрема, у постановах від 29.09.2021 у справі № 440/2682/20, від 21.10.2021 у справі № 440/2700/20, від 25.11.2021 у справі № 160/5745/20, від 21.12.2021 у справі № 420/9066/20, у яких Верховний Суд дійшов висновку про те, що фактологічною підставою для звільнення є одна з підстав, передбачених підпунктами 1 - 4 пункту 19 розділу ІІ Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», а нормативною підставою є пункт 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру».

54. Колегія суддів вважає наведені висновки застосовними і у цій справі, позаяк правовідносини у цих справах є подібними.

55. Таким чином, враховуючи правову позицію викладену Верховним Судом у вищенаведених постановах, колегія суддів у цій справі вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли правильного висновку про те, що рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації є законодавчо визначеною підставою для звільнення прокурора з посади, тобто спричиняє для особи негативні юридичні наслідки у вигляді її звільнення з публічної служби.

56. Щодо оскаржуваного у цій справі рішення Першої кадрової комісії від 04.11.2019 № 222 як фактичної підстави для видання наказу про звільнення позивача (на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру»), Верховний Суд зазначає наступне.

57. Судами попередніх інстанцій встановлено, що кадровою комісією затверджено графік складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, відповідно до якого позивача включено до графіку складання іспиту (перший етап) на 23.10.2019.

58. Додатком 2 до протоколу № 3 засідання Першої кадрової комісії від 23.10.2019 затверджено список осіб, які не з`явилися 23.10.2019 для складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, до якого включено і позивача.

59. 25.10.2019 позивач подав Голові Першої кадрової комісії заяву про перенесення дати іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора та докази поважної причини неявки.

60. На засіданні Першої кадрової комісії від 29.10.2019 розглянуто заяву позивача та перенесено дату складання іспиту, включено позивача до графіка складання іспиту на 04.11.2019.

61. Позивач 04.11.2019 для складання іспиту у формі анонімного тестування з метою виявлення знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, не з`явився, що зафіксовано на засіданні Першої кадрової комісії у додатку до протоколу № 7 від 04.11.2019.

62. У зв`язку із цим Перша кадрова комісія на підставі пунктів 13, 17 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», пункту 11 розділу І Порядку № 221 прийняла рішення від 04.11.2019 № 222 про неуспішне проходження ОСОБА_1 атестації у зв`язку з неявкою.

63. Водночас, на переконання Верховного Суду вказане рішення кадрової комісії є передчасним з огляду на таке.

64. Як зазначалося вище, згідно з пунктом 11 розділу І Порядку № 221 особиста участь прокурора на всіх етапах атестації є обов`язковою. Перед кожним етапом атестації прокурор пред`являє кадровій комісії паспорт або службове посвідчення прокурора.

У разі неявки прокурора для проходження відповідного етапу атестації у встановлені кадровою комісією дату, час та місце, кадрова комісія ухвалює рішення про неуспішне проходження атестації таким прокурором. Факт неявки прокурора фіксується кадровою комісією у протоколі засідання, під час якого мав відбуватися відповідний етап атестації такого прокурора.

У виключних випадках, за наявності заяви, підписаної прокурором або належним чином уповноваженою ним особою (якщо сам прокурор за станом здоров`я не може її підписати або подати особисто до комісії) про перенесення дати іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, або дати іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, або дати співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності, кадрова комісія має право протягом трьох робочих днів з дня отримання такої заяви ухвалити рішення про перенесення дати складення відповідного іспиту, проведення співбесіди для такого прокурора.

Заява має бути передана безпосередньо секретарю відповідної кадрової комісії не пізніше трьох днів з дати, на яку було призначено іспит, співбесіду відповідного прокурора. До заяви має бути долучена копія документу, що підтверджує інформацію про поважні причини неявки прокурора на складення відповідного іспиту, проходження співбесіди. У разі неможливості надати документальне підтвердження інформації про причини неявки в день подання заяви, прокурор має надати таке документальне підтвердження в день, на який комісією було перенесено проходження відповідного етапу атестації, однак до початку складення відповідного іспиту, проходження співбесіди. Якщо прокурор не надасть документальне підтвердження інформації про поважні причини його неявки до початку перенесеного складення відповідного іспиту, проходження співбесіди, комісія ухвалює рішення про неуспішне проходження атестації таким прокурором.

65. З матеріалів справи встановлено, що позивач у відповідності до положень пункту 11 розділу І Порядку № 221 подав Голові Першої кадрової комісії заяву від 05.11.2019 про перенесення дати складання іспиту. До заяви також було додано докази наявності поважних причин неможливості прибуття на відповідний етап атестації.

66. За встановлених обставин справи, колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про дотримання позивачем вимог Порядку № 221 в частині повідомлення відповідача про неможливість прибуття на іспит з об`єктивних і поважних причин.

67. Доводи касаційної скарги про несвоєчасне подання позивачем заяви про перенесення іспиту, а подання такої вже після прийняття комісією рішення про неуспішне проходження позивачем атестації, судом касаційної інстанції відхиляються, оскільки матеріалами справи підтверджується подання позивачем заяви про перенесення дати іспиту у спосіб та у строк, що визначені Порядком № 221.

68. Враховуючи наведене, суд касаційної інстанції погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про задоволення вимог позивача у частині визнання протиправним та скасування рішення кадрової комісії від 04.11.2019 № 222 про неуспішне проходження позивачем атестації.

69. Оскільки спірний наказ Генеральної прокуратури України від 12.11.2019 № 1405ц є похідним від рішення кадрової комісії про неуспішне проходження позивачем атестації, висновок суду апеляційної інстанції про наявність підстав для скасування такого є правильним.

70. Враховуючи приписи частини першої статті 235 Кодексу законів про працю України судом апеляційної інстанції правомірно поновлено позивача на посаді прокурора, яку він обіймав до звільнення.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

71. Відповідно до частини першої статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

72. Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваного судового рішення.

Висновки щодо розподілу судових витрат

73. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 327 341 345 349 350 355 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

постановив:

1. Касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора залишити без задоволення.

2. Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18.08.2022 у справі № 640/25279/19 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Ж.М. Мельник-Томенко

Судді А.В. Жук

Н.М. Мартинюк