ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 березня 2021 року

м. Київ

справа №822/1723/17

адміністративне провадження №К/9901/34952/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді - Бучик А. Ю.

суддів: Мороз Л. Л., Рибачука А. І.,

розглянувши в письмовому провадженні касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2017 року у справі за позовом Приватного підприємства "Інтер-Світ" до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, треті особи: Управління архітектури та містобудування Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради, головний інспектор будівельного нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Хмельницькій області Роїк Алла Григорівна про визнання протиправними та скасування рішень,

УСТАНОВИЛ:

Позивач, Приватне підприємство "Інтер-Світ", звернулось до суду з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, треті особи: Управління архітектури та містобудування Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради, головний інспектор будівельного нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Хмельницькій області Роїк Алла Григорівна, в якому просило: визнати протиправними та скасувати рішення головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Хмельницькій області Роїк А. Г. від 28 лютого 2017 року №7-П/с про скасування дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 22 червня 2016 року №145/ГП-25.1-04 на будівництво дев'ятиповерхового 92-х квартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими нежитловими приміщеннями за адресою: м. Хмельницький, вул. Панаса Мирного, 16/1; №8-П/с про скасування дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 22 червня 2016 року на будівництво дев'ятиповерхового 63-х квартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими нежитловими приміщеннями за адресою: м. Хмельницький, вул. Панаса Мирного, 16/1; №9-П/с про скасування дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 22 червня 2016 року №148/ГП-25.1.-04 на будівництво дев'ятиповерхового 72-х квартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими нежитловими приміщеннями за адресою: м. Хмельницький, вул. Панаса Мирного, 16/1; №10-П/с про скасування дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 22 червня 2016 року №149/ГП-25.1-04 на будівництво дев'ятиповерхового 144-х квартирного житлового будинку за адресою: м. Хмельницький, вул. Панаса Мирного, 16/1; №11-П/с про скасування дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 22 червня 2016 року №150/ГП-25.1-04 на будівництво дев'ятиповерхового 144-х квартирного житлового будинку за адресою: м. Хмельницький, вул. Панаса Мирного, 16/1.

Постановою Хмельницького окружного адміністративного суду від 20 липня 2017 року у задоволенні позову відмовлено.

Постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2017 року постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 20 липня 2017 року скасовано та прийнято нову постанову про задоволення позову.

Не погоджуючись з указаним рішенням, відповідач подав касаційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального права, просить його скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Касаційну скаргу обґрунтовано тим, що судом апеляційної інстанції не досліджено п. 4.5 ДСТУ-Н Б Б.1.1.-12:2011 "Настанови про склад та зміст плану зонування території (зонінг)", згідно якого видача декількох містобудівних умов та обмежень на одну земельну ділянку є протиправною.

У запереченнях на касаційну скаргу позивач вказав, що під час розгляду справи суд апеляційної інстанції повно та правильно встановив обставини справи, об'єктивно та всебічно дослідив надані сторонами докази, а тому наявні всі підстави для залишення касаційної скарги Державної архітектурно-будівельної інспекції України без задоволення.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 09 листопада 2017 року відкрито касаційне провадження.

Справу передано до Верховного Суду.

Враховуючи відсутність клопотань усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю, справа може бути розглянута в порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами.

Заслухавши суддю - доповідача, колегія суддів прийшла до висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.

Як установлено судами попередніх інстанцій та вбачається з матеріалів справи, у користуванні ПП "Інтер-Світ", на підставі договору суперфіцію від 14 серпня 2015 року, перебуває земельна ділянка за адресою: м. Хмельницький, вул. Панаса Мирного, 16/1, загальною площею 1,3074 га для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку.

Так, 22 червня 2016 року Управлінням архітектури та містобудування Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради надано позивачу містобудівні умови та обмеження №145/ГП-25.1-04, №147/ГП-25.1.-04, №148/ГП-25.1.-04, №149/ГП-25.1-04, №150/ГП-25.1-04 забудови земельної ділянки за адресою вул. Панаса Мирного, 16/1 м. Хмельницький.

За таких обставин, на підставі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 22 червня 2016 року №145/ГП-25.1-04, правлінням Державної архітектурно-будівельної інспекції у Хмельницькій області 22 серпня 2016 року зареєстровано декларацію про початок виконання будівельних робіт за №ХМ 083162350143 по будівництву дев'ятиповерхового 92-х квартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими нежитловими приміщеннями за адресою: м. Хмельницький, вул. Панаса Мирного, 16/1.

У період з 01 лютого 2017 року по 28 лютого 2017 року посадовими особами Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Хмельницькій області на підставі направлення від 31 січня 2017 року №2-П проведено планову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил ПП "Інтер-Світ"".

За результатами перевірки складено акт від 28 лютого 2017 року, яким встановлено, що при видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 22 червня 2016 року №145/ГП-25.1-04,147/ГП-25.1-04,148/ГП-25.1-04,149/ГП-25.1-04 та 150/ГП-25.1-04 не дотримано вимоги щодо їх складу, форми та змісту містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, а саме п. п. 4,5,6,7,12 розділу "Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки" відсутня відповідна інформація, а також відсутня у повному обсязі графічна частина вищезазначених містобудівних умов та обмежень, а саме: ситуаційний план місця розташування об'єкта будівництва, викопіювання з оновленої топографо-геодезичної підоснови у масштабі 1:2000, викопіювання з містобудівної документації, чим порушено п.3.4,3.7 Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженого Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07.07.2011 року № 109.

На підставі акту перевірки 28 лютого 2017 року відповідачем прийняті рішення №7-П/с, №8-П/с, №9-П/с, №10-П/с, №11-П/с про скасування дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки.

Дані обставини слугували підставою для звернення ПП "Інтер-Світ" до суду із позовом.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив з того, що відповідач при прийнятті оскаржуваних рішень діяв в межах та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції, колегія суддів апеляційного суду дійшла висновку про те, що наявними доказами та матеріалами справи підтверджується те, що позивачем не порушено вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, а тому відповідач неправомірно прийняв оскаржувані рішення.

Спірні правовідносини регулюються Законом України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності", Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 698 від 19 серпня 2015 року (в редакції, чинній на момент виникнення спірних відносин (далі - Порядок № 698), та Порядком надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженого Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07.07.2011 року № 109 (далі - Порядок № 109)

Відповідно до п. 8 ч. 1 ст. 1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об'єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.

Згідно з положеннями ст. 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" фізична або юридична особа, яка подала виконавчому органові сільської, селищної, міської ради або у разі розміщення земельної ділянки за межами населених пунктів - районній державній адміністрації заяву про намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об'єкта будівництва.

Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними спеціально уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі.

Спеціально уповноважений орган містобудування та архітектури визначає відповідність намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

Розгляд заяви і надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову у їх наданні здійснюються спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури протягом семи робочих днів з дня реєстрації заяви.

Рішення про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень приймається у разі невідповідності намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

Відповідно до пунктів 2.1,2.2 Порядку № 109 Містобудівні умови та обмеження є основною складовою вихідних даних.

Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі протягом семи робочих днів з дня реєстрації відповідної заяви разом із документами, передбаченими пунктом 2.2 цього розділу, у порядку, встановленому Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності"

Для отримання містобудівних умов та обмежень до заяви замовником додаються: засвідчена в установленому порядку копія документа про право власності (користування) земельною ділянкою; ситуаційний план (схема) щодо місцезнаходження земельної ділянки (у довільній формі); викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000; кадастрова довідка з містобудівного кадастру (у разі наявності); черговий кадастровий план (витяг із земельного кадастру - за умови відсутності містобудівного кадастру); фотофіксація земельної ділянки (з оточенням); містобудівний розрахунок з техніко-економічними показниками запланованого об'єкта будівництва.

Пунктом 2.4 Порядку № 109 визначено, що розгляд заяви, надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову у їх видачі здійснюються спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури у порядку, встановленому Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності".

Підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень є невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні.

У постанові Верховного Суду від 20.03.2019 справа №810/726/18, на підставі аналізу норм ~law7~, сформований правовий висновок, згідно із яким містобудівні умови та обмеження видаються на підставі містобудівної документації (в даному випадку місцевого рівня) при зверненні зацікавленої особи до уповноваженого органу з поданням визначеної документації. При цьому, підставою відмови в наданні містобудівних умов та обмежень є, зокрема, невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні, тобто така невідповідність встановлюється на стадії надання містобудівних умов та обмежень При цьому, невідповідність намірів забудови означає, що запланований для будівництва об'єкт не відповідає вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, тобто затвердженим текстовим та графічним матеріалам з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій конкретного населеного пункту.

Аналогічна за своїм змістом правова позиція також викладена у постановах Верховного Суду від 15.02.2021 у справі № 320/5710/20, від 04.02.2020 у справі 826/9713/18, від 29.04.2020 у справі 712/6577/18.

Відповідно до ч. 2 ст. 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", державний архітектурно-будівельний нагляд - сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (об'єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

Згідно з п. 2 Порядку №698, нагляд здійснюється Держархбудінспекцією через головних інспекторів будівельного нагляду в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі (далі - головні інспектори будівельного нагляду) шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок.

Положеннями пункту 3 указаного Порядку передбачено, що одним із основних завдань нагляду є скасування чи зупинення дії рішень, прийнятих з порушенням вимог містобудівного законодавства об'єктами нагляду, зокрема щодо документів, які дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування або анулювання зазначений документів.

За змістом п. 6 Порядку №698 здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду головні інспектори будівельного нагляду під час здійснення нагляду зобов'язані, зокрема, у повному обсязі, об'єктивно та неупереджено здійснювати нагляд у межах повноважень передбачених законодавством.

Пунктом 29 Порядку визначено, що у разі виявлення головним інспектором будівельного нагляду під час проведення перевірки порушення складається протокол про правопорушення за формою, встановленою Мінрегіоном. Разом з протоколом видається припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності (далі - припис) за формою згідно з додатком 5.

Припис складається у двох примірниках. Один примірник надається керівнику об'єкта нагляду, або його заступнику, або уповноваженій керівником особі, другий залишається у головного інспектора будівельного нагляду, який його видав.

Відповідно до п. 32 Порядку № 698, якщо рішення об'єкта нагляду порушує вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, таке рішення скасовується або його дія зупиняється в разі можливості усунення виявлених порушень.

Про скасування або зупинення дії рішення об'єкта нагляду головним інспектором будівельного нагляду приймається рішення за формою згідно з додатком 6, яке надсилається об'єкту нагляду протягом трьох робочих днів з дати його прийняття рекомендованим листом з описом вкладення з повідомленням про вручення.

Інформація про скасування або зупинення дії рішення об'єкта нагляду оприлюднюється на офіційному веб-сайті Держархбудінспекції.

У разі зупинення дії рішення об'єкт нагляду вживає заходів щодо усунення порушень, зазначених у рішенні про зупинення, та про результати повідомляє головному інспектору будівельного нагляду, який прийняв таке рішення.

При цьому, п. 8 ст.29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" визначено, що містобудівні умови та обмеження є чинними до завершення будівництва об'єкта незалежно від зміни замовника.

Так, 22 червня 2016 року Управлінням архітектури та містобудування Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради надано позивачу містобудівні умови та обмеження №145/ГП-25.1-04, №147/ГП-25.1.-04, №148/ГП-25.1.-04, №149/ГП-25.1-04, №150/ГП-25.1-04 забудови земельної ділянки за адресою вул. Панаса Мирного, 16/1 м. Хмельницький.

В подальшому, Управлінням Державної архітектурно-будівельної інспекції у Хмельницькій області 22 серпня 2016 року зареєстровано декларацію про початок виконання будівельних робіт за №ХМ 083162350143 по будівництву дев'ятиповерхового 92-х квартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими нежитловими приміщеннями за адресою: м. Хмельницький, вул. Панаса Мирного, 16/1.

Однак, посадові особи відповідача, провівши перевірку за місцезнаходженням об'єкта будівництва, виявили порушення вимог законодавства, що стало підставою для складення відповідних актів та винесення рішення про скасування дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки.

З огляду на викладене, суд касаційної інстанції вважає за необхідне зазначити, що оскільки наділений відповідними повноваженнями орган видав позивачам спірні містобудівні умови та обмеження, на підставі яких було подано декларацію про початок будівельних робіт та протягом певного часу здійснювалось відповідне будівництво, допущення органом нагляду певних порушень не можуть бути поставлені у провину Приватному підприємству "Інтер-Світ", адже позивач правомірно розраховував на відповідність нормам чинного законодавства поданої ними документації.

В той же час, перевірка питання правомірності виданих органами державної влади дозволів на вчинення певних дій або їх погодження має відбуватись саме на відповідних етапах, а не у будь-який невизначений час.

Європейський суд у справі Black Clawson Ltd. v. Papierwerke AG, (1975) AC 591 at 638 вказав, що сприйняття верховенства права як конституційного принципу вимагає того, аби будь-який громадянин, перед тим, як вдатися до певних дій, мав змогу знати заздалегідь, які правові наслідки настануть.

Рішенням Європейського Суду з прав людини у справі "Пайн Велі Девелопмент ЛТД" та інші проти Ірландії" постановлено, що статтю 1 Першого протоколу до Конвенції можна застосовувати для захисту "правомірних очікувань" щодо певного стану речей (у майбутньому), оскільки їх можна вважати складовою частиною права власності. "Правомірні очікування" виникають у особи, якщо нею було дотримано всіх вимог законодавства для дотримання відповідного рішення уповноваженого органу, а тому вона мала усі підстави вважати так.

Аналогічна правова позиція вже висловлювалась Верховним Судом у постанові № 803/952/17 від 07.02.2019.

Таким чином, за наявності підстав вважати, що містобудівні умови та обмеження містили певні недоліки, орган нагляду мав право зупинити дію рішення об'єкта нагляду та повідомити його про необхідність усунення встановлених недоліків. В той же час, скасування містобудівних умов та обмежень є крайнім заходом, як правильно вказав суд апеляційної інстанції.

Разом з цим, Верховний Суд звертає увагу, що сутність принципу правової визначеності Європейський суд визначає як забезпечення передбачуваності ситуації та правовідносин у сферах, що регулюються, цей принцип не дозволяє державі посилатись на відсутність певного правового акта, який визначає механізм реалізації прав і свобод громадян, закріплених у конституційних та інших актах.

У рішенні у справі "Рисовський проти України" ( № 29979/04) від 20 жовтня 2011 року Європейський суд з прав людини підкреслив особливу важливість принципу "належного урядування", який передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб. Зокрема, на державні органи покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик їх помилок і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси. Також зазначено, що державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов'язків. Ризик будь-якої помилки державного органу повинен накладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються.

Отже, відповідачем не доведено доцільність скасування спірних містобудівних умов та обмежень, як крайнього заходу, без розгляду питання про їх зупинення та винесення відповідних приписів для надання часу для приведення вказаних документів у відповідність до вимог чинного законодавства, а отже відповідачем, як суб'єктом владних повноважень не дотримано принцип належного врядування та необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів позивача і цілями, на досягнення яких спрямовані застосовані заходи результатів державного нагляду, а тому колегія суддів апеляційного суду правильно задовольнила позовні вимоги.

Крім того, у постанові Верховного Суду від 10.05.2018 за № 813/1837/17 вже висловлювалась позиція стосовно того, що, зокрема, п. 4.5 ДСТУ-Н Б Б.1.1.-12:2011 "Настанови про склад та зміст плану зонування території (зонінг)", не встановлено обмежень щодо видачі кількох містобудівних умов та обмежень одному землекористувачеві на будівництво різних об'єктів, що знаходяться на одній земельній ділянці, натомість встановлено обов'язок отримати містобудівні умови та обмеження для кожної конкретної земельної ділянки. А також передбачено обов'язковість проектування об'єкта будівництва, до складу якого входить декілька окремих будинків, на підставі вихідних даних, у тому числі містобудівних умов і обмежень, на об'єкт будівництва в цілому.

Підстав для відступу від указаної практики колегія суддів не вбачає.

Суд також звертає увагу на те, що здійснюючи судочинство Європейський суд з прав людини в рішенні від 18 липня 2006 р. у справі "Проніна проти України" зазначив, що за змістом пункту 1 статті 6 Конвенції суди зобов'язані обґрунтувати свої рішення, проте це не може сприйматись як вимога давати детальну відповідь на кожен довод. Межі цього обов'язку можуть бути різними залежно від характеру ухвалюваного рішення (CASE OF Svetlana Vladimirovna PRONINA against Ukraine (Application no. 63566/00)).

Відповідно до статті 350 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-ІХ) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Враховуючи наведене, касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.

Керуючись ст.ст. 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України залишити без задоволення.

Постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2017 року залишити без змін.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий А. Ю. Бучик

Судді Л. Л. Мороз

А. І. Рибачук