Історія справи

Постанова КАС ВП від 20.10.2022 року у справі №420/2523/21

ф

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 жовтня 2022 року

м. Київ

справа №420/2523/21

адміністративне провадження № К/9901/46205/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,

суддів: Губської О.А., Соколова В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної екологічної інспекції України на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 05 липня 2021 року (суддя Самойлюк Г.П.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 15 листопада 2021 року у (судді: Джабурія О.В., Вербицька Н.В., Кравченко К.В.) справі за позовом ОСОБА_1 до Державної екологічної інспекції України, Державної екологічної інспекції Кримсько-Чорноморського округу, третя особа яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - ОСОБА_2 , про визнання протиправними та скасування наказів №482-о від 29 грудня 2020 року року, №2-тр/т від 14 січня 2021 року, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Державної екологічної інспекції України (далі - відповідач), в якому, з урахуванням заяви про уточнення та доповнення позовних вимог (вх. №17680/21 від 08 квітня 2021 року), просив суд:

- визнати протиправним та скасувати наказ Державної екологічної інспекції України №482-0 від 29 грудня 2020 року "Про звільнення ОСОБА_1 " та наказ Державної екологічної інспекції України №2-тр/т від 14 січня 2021 року "Про внесення змін до наказу Держекоінспекції від 29 грудня 2020 року №482-0 "Про звільнення ОСОБА_1 ", якими ОСОБА_1 звільнено з посади першого заступника начальника Державної екологічної інспекції Кримсько-Чорноморського округу - першого заступника Головного державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Кримсько-Чорноморського округу, або на рівнозначній посаді з 19 січня 2021 року;

- поновити ОСОБА_1 на посаді першого заступника начальника Державної екологічної інспекції Кримсько-Чорноморського округу - першого заступника Головного державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Кримсько-Чорноморського округу, або рівнозначній посаді з 19 січня 2021 року;

- стягнути з Державної екологічної інспекції України на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 19 січня 2021 року по день фактичного поновлення на посаді.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що оскаржуваними наказами його протиправно звільнено з посади першого заступника начальника Державної екологічної інспекції Кримсько-Чорноморського округу - першого заступника Головного державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Кримсько-Чорноморського округу з 19 січня 2021 року, оскільки на час звільнення він знаходився на лікарняному до 01 лютого 2021 року та згідно з листком непрацездатності серії АДН № 512631 повинен був стати до роботи лише 02 лютого 2021 року, тому днем звільнення має бути дата, що є першим робочим днем, наступним за днем закінчення тимчасової непрацездатності. Позивач уважає, що його звільнення відбулось з порушенням приписів частини п`ятої статті 87 Закону України "Про державну службу". Позивачем не отримано копій попередження про наступне вивільнення №10423/6/8-20 від 01 грудня 2020 року, протоколу доведення інформації та документів до відома державного службовця від 07 грудня 2020 року, зазначених у наказі №482-о від 29 грудня 2020 року.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 05 липня 2021 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 15 листопада 2021 року позовні вимоги задоволено. Визнано протиправним та скасовано наказ Державної екологічної інспекції України №482-о від 29 грудня 2020 року "Про звільнення ОСОБА_1 " Визнано протиправним та скасовано наказ Державної екологічної інспекції України №2-тр/т від 19 січня 2021 року "Про внесення змін до наказу Держекоінспекції від 29 грудня 2020 року №482-о "Про звільнення ОСОБА_1 ". Поновлено ОСОБА_1 на посаді, рівнозначній посаді першого заступника Державної екологічної інспекції Кримсько-Чорноморського округу першого заступника Головного державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Кримсько-Чорноморського округу з 20 січня 2021 року. Стягнуто з Державної екологічної інспекції України на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 20 січня 2021 року по 05 липня 2021 року у сумі 103 463,36 грн.

Суд першої інстанції дійшов висновку, з яким погодився суд апеляційної інстанції про те, що ОСОБА_1 перебував на лікарняному, зокрема, у періоди з 18 січня 2021 року до 22 січня 2021 року, з 23 січня 2021 року по 27 січня 2021 року, з 28 січня 2021 року по 01 лютого 2021 року, на підтвердження чого позивачем у судовому засіданні суду першої інстанції надано оригінали листків непрацездатності.

Тобто, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що з урахуванням приписів частини п`ятої статті 87 Закону України "Про державну службу" та перебування позивача на лікарняному, днем звільнення позивача мало бути зазначено 02 лютого 2021 року (наступний день за днем закінчення тимчасової непрацездатності, зазначеним у документі про тимчасову непрацездатність). Відповідачами не доводилось факту внесення змін до наказу про звільнення позивача іншою датою, ніж 19 січня 2021 року.

Отже, як зазначив суд першої інстанції, враховуючи, що позивач у період з 28 січня 2021 року по 01 лютого 2021 року перебував на лікарняному, звільнення позивача 19 січня 2021 року здійснено без дотримання частини п`ятої статті 87 Закону України "Про державну службу", якою чітко визначено, що наказ (розпорядження) про звільнення державного службовця у випадках, передбачених частиною першою цієї статті, може бути виданий суб`єктом призначення або керівником державної служби у період тимчасової непрацездатності державного службовця або його відпустки із зазначенням дати звільнення, яка є першим робочим днем, наступним за днем закінчення тимчасової непрацездатності, зазначеним у документі про тимчасову непрацездатність, або першим робочим днем після закінчення відпустки.

З урахуванням наведеного, суди дійшли висновку щодо неправомірності звільнення ОСОБА_1 з посади першого заступника начальника Державної екологічної інспекції Кримсько-Чорноморського округу - першого заступника Головного державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Кримсько-Чорноморського округу 19 січня 2021 року.

Підстави касаційного оскарження та їх обґрунтування

У касаційній скарзі Державної екологічної інспекції України указує на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просять оскаржувані судові рішення скасувати та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог повністю.

Державною екологічною інспекцією України рішення судів попередніх інстанцій оскаржуються відповідно до вимог пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України.

Відповідно до пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України підставою касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.

На обґрунтування наявності зазначеної підстави касаційного оскарження відповідач зазначає, що судом апеляційної інстанції при ухваленні оскаржуваної постанови не правильно застосовані норми матеріального права без урахування висновку Верховного Суду, викладеного у постановах від 22 липня 2020 року у справі №823/590/17, від 26 вересня 2019 року у справі №823/185/16, від 22 липня 2020 року у справі №299/3792/17.

Позиція інших учасників справи

Від позивача відзиву на касаційну скаргу не надходило, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду справи.

Рух касаційної скарги

Ухвалою Верховного Суду від 18 квітня 2022 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Державної екологічної інспекції України на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 05 липня 2021 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 15 листопада 2021 року.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 19 жовтня 2022 року зазначену адміністративну справу призначив до розгляду.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

Наказом Державної екологічної інспекції України №482-о від 29 грудня 2020 року "Про звільнення ОСОБА_1 " відповідно до пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу", постанови Кабінету Міністрів України №39 від 29 січня 2020 року "Про ліквідацію територіального та міжрегіонального територіального органу Державної екологічної інспекції" та наказу Державної екологічної інспекції України №27 від 06 лютого 2020 року "Про ліквідацію Державної екологічної інспекції Кримсько-Чорноморського округу" звільнено ОСОБА_1 з посади першого заступника начальника Державної екологічної інспекції Кримсько-Чорноморського округу - першого заступника Головного державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Кримсько-Чорноморського округу 11 січня 2020 року (т.1 а.с. 10).

Підставою для прийняття наказу №482-о від 29 грудня 2020 року зазначено: попередження про наступне вивільнення №10423/6/8-20 від 01 грудня 2020 року, протокол про доведення інформації та документів до відома державного службовця від 07 грудня 2020 року.

Відповідно до наказу Державної екологічної інспекції України №2-тр/т від 14 січня 2021 року "Про внесення змін до наказу Держекоінспекції від 29 грудня 2020 року №482-0 "Про звільнення ОСОБА_1 " внесено зміни до пункту 1 наказу Державної екологічної інспекції України №482-о від 29 грудня 2020 року "Про звільнення ОСОБА_1 ", замінивши цифру "11" цифрою "19" (т.1 а.с. 11).

Згідно з наказом Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) №01-0 від 14 січня 2021 року "Про оголошення наказів Держекоінспекції від 29 грудня 2020 року №482-0 "Про звільнення ОСОБА_1 " та від 14 січня 2021 року "Про внесення змін до наказу Держекоінспекції від 29 грудня 2020 року №482-0 "Про звільнення ОСОБА_1 ", оголошено вказані накази ОСОБА_1 02 лютого 2021 року в приміщенні Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області), після виходу з лікарняного (т.1 а.с. 12-13).

Уважаючи спірні накази незаконними, позивач звернувся до суду з цим адміністративним позовом.

Релевантні джерела права й акти їхнього застосування

За правилами частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частина шоста статті 43 Конституції України гарантує громадянам захист від незаконного звільнення.

Спеціальним законом, що регулює відносини, які виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, є Закон України "Про державну службу" від 10 грудня 2015 року № 889-VIII (далі - Закон № 889-VIII, у редакції станом на момент виникнення спірних правовідносин). Дія цього Закону поширюється на державних службовців, зокрема, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади (пункт 3 частини другої статті 3 Закону № 889-VIII).

Частинами першою - третьою статті 5 Закону № 889-VIIІ установлено, що правове регулювання державної служби здійснюється Конституцією України, цим та іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, актами Кабінету Міністрів України та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби. Відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом. Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.

Частиною п`ятою статті 22 Закону № 889-VIII передбачено, що у разі реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації державного органу переведення державного службовця на рівнозначну або нижчу (за його згодою) посаду в державному органі, якому передаються повноваження та функції такого органу, за рішенням суб`єкта призначення може здійснюватися без обов`язкового проведення конкурсу.

Згідно з пунктом 2 частини першої статті 41 Закону №889-VIII державний службовець з урахуванням його професійної підготовки та професійних компетентностей може бути переведений без обов`язкового проведення конкурсу на рівнозначну або нижчу вакантну посаду в іншому державному органі, у тому числі в іншій місцевості (в іншому населеному пункті), - за рішенням суб`єкта призначення або керівника державної служби в державному органі, з якого переводиться державний службовець, та суб`єкта призначення або керівника державної служби в державному органі, до якого переводиться державний службовець

Відповідно до пункту 4 частини 1 статті 83 Закону №889-VIII державна служба припиняється, зокрема, за ініціативою суб`єкта призначення.

Частиною першою статті 87 Закону № 889-VIII визначено, що підставами для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є, зокрема: 1) скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу; 1-1) ліквідація державного органу.

За змістом абзацу першого частини третьої статті 87 Закону № 889-VIII суб`єкт призначення або керівник державної служби попереджає державного службовця про наступне звільнення на підставі пунктів 1 та 1-1 частини першої цієї статті у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів. Суб`єкт призначення або керівник державної служби може пропонувати державному службовцю будь-яку вакантну посаду державної служби у тому самому державному органі (за наявності). При цьому не застосовуються положення законодавства про працю щодо обов`язку суб`єкта призначення отримання згоди виборного органу первинної профспілкової організації (профспілкового представника) на звільнення.

Позиція Верховного Суду

Частиною першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Згідно з частиною другою статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

За приписами частини третьої статті 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

Вирішуючи питання про обґрунтованість касаційної скарги Державної екологічної інспекції України, Верховний Суд виходить з такого.

Предметом спору у цій справі є питання правомірності наказу Державної екологічної інспекції України №482-0 від 29 грудня 2020 року "Про звільнення ОСОБА_1 " та наказу Державної екологічної інспекції України №2-тр/т від 14 січня 2021 року "Про внесення змін до наказу Держекоінспекції від 29 грудня 2020 року №482-0 "Про звільнення ОСОБА_1 ", якими ОСОБА_1 звільнено з посади першого заступника начальника Державної екологічної інспекції Кримсько-Чорноморського округу - першого заступника Головного державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Кримсько-Чорноморського округу, або на рівнозначній посаді з 19 січня 2021 року.

Колегія суддів зазначає, що Законом України «Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади» від 19 вересня 2019 року № 117-IX (далі - Закон № 117-IX) були внесені зміни та доповнення до Закону № 889-VIII, зокрема, відповідно до положень статті 83 Закону № 889-VIII (у редакції Закону № 117-IX, що діє з 25 вересня 2019 року) державна служба припиняється: 1) у разі втрати права на державну службу або його обмеження (стаття 84 цього Закону); 2) у разі закінчення строку призначення на посаду державної служби (стаття 85 цього Закону); 3) за ініціативою державного службовця або за угодою сторін (стаття 86 цього Закону); 4) за ініціативою суб`єкта призначення (статті 87, 87-1 цього Закону); 5) у разі настання обставин, що склалися незалежно від волі сторін (стаття 88 цього Закону); 6) у разі незгоди державного службовця на проходження державної служби у зв`язку із зміною її істотних умов (стаття 43 цього Закону); 7) у разі досягнення державним службовцем 65-річного віку, якщо інше не передбачено законом; 8) у разі застосування заборони, передбаченої Законом України "Про очищення влади"; 9) з підстав, передбачених контрактом про проходження державної служби (у разі укладення) (стаття 88-1 цього Закону).

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII (зі змінами, внесеними згідно із Законом № 117-IX) підставою для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу.

Слід зазначити, що відповідно до частини третьої статті 87 Закону № 889-VIII (у редакції до набрання чинності Законом № 117-IX), процедура вивільнення державних службовців на підставі пункту 1 частини першої цієї статті визначалася законодавством про працю. Звільнення на підставі пункту 1 частини першої цієї статті допускалося лише у разі, якщо державного службовця не може бути переведено на іншу посаду відповідно до його кваліфікації або якщо він відмовляється від такого переведення.

13 лютого 2020 року набрав чинності Закон України «Про внесення змін до Митного кодексу України та деяких інших законодавчих актів України у зв`язку з проведенням адміністративної реформи» від 14 січня 2020 року № 440-IX (далі - Закон № 440-IX), яким частину третю статті 87 доповнено новим абзацом першим такого змісту: "3. Суб`єкт призначення або керівник державної служби попереджає державного службовця про наступне звільнення на підставі пунктів 1 та 1-1 частини першої цієї статті у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів. Суб`єкт призначення або керівник державної служби може пропонувати державному службовцю будь-яку вакантну посаду державної служби у тому самому державному органі (за наявності). При цьому не застосовуються положення законодавства про працю щодо обов`язку суб`єкта призначення отримання згоди виборного органу первинної профспілкової організації (профспілкового представника) на звільнення".

Водночас, за змістом частини п`ятої статті 22 і пункту 2 частини першої статті 41 Закону №889-VІІІ (зі змінами, внесеними згідно із Законом № 117-IX), у разі реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації державного органу переведення державного службовця на рівнозначну або нижчу (за його згодою) посаду в державному органі, якому передаються повноваження та функції такого органу, за рішенням суб`єкта призначення може здійснюватися без обов`язкового проведення конкурсу.

Державний службовець з урахуванням його професійної підготовки та професійних компетентностей може бути переведений без обов`язкового проведення конкурсу на рівнозначну або нижчу вакантну посаду в іншому державному органі, у тому числі в іншій місцевості (в іншому населеному пункті), - за рішенням суб`єкта призначення або керівника державної служби в державному органі, з якого переводиться державний службовець, та суб`єкта призначення або керівника державної служби в державному органі, до якого переводиться державний службовець.

Відповідно до статті 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи.

Закріплення принципу незворотності дії в часі законів та інших нормативно-правових актів є гарантією безпеки людини і громадянина, довіри до держави.

Згідно з Рішенням Конституційного Суду України у справі за конституційним зверненням Національного банку України щодо офіційного тлумачення положення частини першої статті 58 Конституції України від 09 лютого 1999 року № 1-рп/99 за загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Цей принцип закріплений у частині першій статті 58 Конституції України, за якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

Тобто за загальним правилом норма права діє стосовно фактів і відносин, які виникли після набрання чинності цією нормою. Тож до події, факту застосовується закон (інший нормативно-правовий акт), під час дії якого вони настали або мали місце.

Слід зазначити, що частиною третьою статті 5 Закону №889-VIII прямо передбачено, що дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.

Отже вирішальним для правильного вирішення цього спору є момент виникнення спірних правовідносин, враховуючи неодноразове внесення змін до Закону №889-VIII.

Як установлено судами попередніх інстанцій, листом Державної екологічної інспекції України №1459/5./8-20 від 25 лютого 2020 року позивачу направлено попередження від 20 лютого 2020 року про наступне вивільнення відповідно до пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу" на виконання постанови Кабінету Міністрів України №39 від 29 січня 2020 року "Про ліквідацію територіального та міжрегіонального територіального органу Державної екологічної інспекції" та наказу Державної екологічної інспекції України №27 від 06 лютого 2020 року "Про ліквідацію Державної екологічної інспекції Кримсько-Чорноморського округу".

На підтвердження відправлення вказаного листа засобами поштового зв`язку відповідач надав копію накладної АТ "Укрпошта" № 0104228778036, опису вкладення та фіскального чеку.

Повторно попередження позивачу про наступне вивільнення направлено 07 грудня 2020 року (вих. №10423/6/8-20).

Згідно з протоколом про доведення інформації та документів до відома державного службовця від 07 грудня 2020 року, позивачу доведено лист попередження про наступне звільнення Держекоінспекції №10423/6/8-20 від 01 грудня 2020 року шляхом надіслання копії зазначеного листа на електронну пошту Державної екологічної інспекції Кримсько-Чорноморського округу за адресою: krimbs@dei.gov.ua. Підтвердженням надіслання листа зазначено копію знімку екрану персонального комп`ютера від 07 грудня 2020 року із зображенням надісланого електронного листа з додатками відомчою електронною поштою "Mirohost".

Лист-попередження №10423/6/8-20 від 01 грудня 2020 року, як зазначено відповідачем, направлено на адресу позивача іншими засобами електронного зв`язку, а саме на мобільний додаток для миттєвого обміну текстовими та файловими повідомленнями (месенджер) WhatsApp, що зареєстрований на номер мобільного телефону позивача (т.1 а.с.78-85).

З урахуванням наведеного, враховуючи що позивача звільнено з 19 січня 2021 року вимоги частини третьої статті 87 Закону України "Про державну службу" щодо попередження державного службовця про наступне звільнення на підставі пунктів 1 та 1-1 частини першої цієї статті у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів відповідачем не порушено.

Таким чином, процедура звільнення державних службовців у зв`язку з припиненням державної служби за ініціативою суб`єкта призначення на момент виникнення спірних правовідносин, а саме на момент ознайомлення позивача із попередженням про наступне звільнення, так само і на час видання спірних наказу Державної екологічної інспекції України №482-0 від 29 грудня 2020 року "Про звільнення ОСОБА_1 " та наказу Державної екологічної інспекції України №2-тр/т від 14 січня 2021 року "Про внесення змін до наказу Держекоінспекції від 29 грудня 2020 року №482-0 "Про звільнення ОСОБА_1 (у редакції зі змінами, внесеними згідно із Законами № 117-IX та № 440-IX), що виключає застосування КЗпП України до спірних правовідносин.

Аналогічний правовий висновок викладено Верховним Судом, зокрема, у постановах від 10 лютого 2022 року у справі №380/3597/20, від 02 червня 2022 року у справі № 420/3541/20, від 09 червня 2022 року у справі №300/891/20 правовідносини у яких є подібними до цієї справи.

Ураховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що до спірних правовідносин у частині виконання суб`єктом призначення обов`язку запропонувати всі вакантні посади при попереджені про наступне вивільнення, з урахуванням положень статті 5 Закону № 889-VIII, положення КЗпП України застосуванню не підлягають, а до спірних відносин слід застосовувати положення Закону № 889-VIII.

Верховний Суд сформував правові висновки щодо застосування положень частини третьої статті 87 Закону № 889-VIII (у редакції Закону № 440-IX), зокрема, у постановах від 28 липня 2021 року у справі № 640/11024/20, від 08 грудня 2021 року у справі №380/3646/20, які підлягають врахуванню у цьому касаційному провадженні.

У наведених постановах у справах № 640/11024/20 та №380/3646/20 Верховний Суд підкреслив, що вжите у частині третій статті 87 Закону № 889-VIII слово «може», означає, що на суб`єкта призначення або керівника державної служби не покладається обов`язок з працевлаштування працівників, що вивільняються. Вирішення питання пропонувати державному службовцю вакантну посаду чи ні законодавець залишив на розсуд суб`єкта призначення.

Такого підходу Верховний Суд дотримувався й у постанові від 23 грудня 2021 року у справі №380/3551/20, де зазначив, що вжите у пункті 2 частині 1 статті 41 Закону № 889-VIII слово «може», означає, що на суб`єкта призначення або керівника державної служби не покладається обов`язок з переведення без обов`язкового проведення конкурсу на рівнозначну або нижчу вакантну посаду в іншому державному органі, у тому числі в іншій місцевості (в іншому населеному пункті), - за рішенням суб`єкта призначення або керівника державної служби в державному органі, з якого переводиться державний службовець, та суб`єкта призначення або керівника державної служби в державному органі, до якого переводиться державний службовець. Вирішення питання переведення чи ні законодавець залишив на розсуд суб`єкта призначення.

Аналізуючи положення Закону № 889-VIII, яким визначалася підстава припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення на момент прийняття оспорюваного наказу, Верховний Суд у справах № 640/11024/20, №380/3646/20, № 380/3551/20 дійшов висновку, що суб`єкт призначення не зобов`язаний був пропонувати позивачу іншу рівноцінну посаду державної служби, а в разі відсутності такої - іншу роботу (посаду державної служби) у цьому державному органі.

Колегія уважає наведені висновки застосовними і у цій справі, позаяк правовідносини у цих справах є подібними.

У цій справі Верховний Суд також ураховує, що редакції статей 41, 87 Закону № 889-VIIІ (зі змінами, внесеними згідно із Законом № 117-IX, які набули чинності з 25 вересня 2019 року, та із Законом №440-IX, які набули чинності з 13 лютого 2020 року) були чинними як на момент попередження позивача про наступне звільнення, так і на момент прийняття спірного наказу про звільнення позивача та наказу про внесення змін до нього та підлягали застосуванню.

Враховуючи положення Закону №889-VIII, яким визначалася підстава припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення на момент прийняття оспорюваного наказу, Верховний Суд констатує, що суб`єкт призначення не зобов`язаний був пропонувати ОСОБА_1 іншу рівноцінну посаду державної служби, а в разі відсутності такої - іншу роботу (посаду державної служби) у цьому державному органі.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач у період з 28 січня 2021 року по 01 лютого 2021 року перебував на лікарняному, звільнення позивача 19 січня 2021 року здійснено без дотримання частини п`ятої статті 87 Закону № 889-VIII, якою чітко визначено, що наказ (розпорядження) про звільнення державного службовця у випадках, передбачених частиною першою цієї статті, може бути виданий суб`єктом призначення або керівником державної служби у період тимчасової непрацездатності державного службовця або його відпустки із зазначенням дати звільнення, яка є першим робочим днем, наступним за днем закінчення тимчасової непрацездатності, зазначеним у документі про тимчасову непрацездатність, або першим робочим днем після закінчення відпустки.

Суд апеляційної інстанції указав на те, що судом першої інстанції не взято до уваги та помилково зазначено, що звільнення працівника під час його тимчасової непрацездатності є безумовною підставою для поновлення його на роботі. Водночас, сам факт звільнення працівника під час лікарняного не є достатньою підставою для його поновлення на роботі. У такому випадку потрібно змінити дату звільнення працівника, визначивши датою припинення трудових відносин перший день після закінчення періоду тимчасової непрацездатності. Проте судом апеляційної інстанції не змінено дату звільнення позивача.

Колегія суддів суду апеляційної інстанції погодилася з висновком суду першої інстанції щодо визнання протиправним та скасування наказу Державної екологічної інспекції України №482-о від 29 грудня 2020 року "Про звільнення ОСОБА_1 " та наказу Державної екологічної інспекції України №2-тр/т від 19 січня 2021 року "Про внесення змін до наказу Держекоінспекції від 29 грудня 2020 року №482-о "Про звільнення ОСОБА_1 "; поновлення ОСОБА_1 на посаді, рівнозначній посаді першого заступника Державної екологічної інспекції Кримсько-Чорноморського округу першого заступника Головного державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Кримсько-Чорноморського округу з 20 січня 2021 року; стягнення з Державної екологічної інспекції України на користь ОСОБА_1 середнього заробітку за час вимушеного прогулу з 20 січня 2021 року по 05 липня 2021 року у сумі 103 463,36 грн.

Також судом апеляційної інстанції встановлено відсутність факту ліквідації територіального органу Державної екологічної інспекції, тому колегія суддів вважала, що відсутні підстави для припинення державної служби позивача за ініціативою суб`єкта призначення на підставі пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону №889-VIII.

Як убачається з касаційної скарги, Державна екологічна інспекція України не погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про те, що виконання завдань та функцій ліквідованого територіального органу - Державної екологічної інспекції Кримсько-Чорноморського округу покладено на новостворений територіальний орган - Державну екологічну інспекцію Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області), тому мала місце не ліквідація державного органу, а його реорганізація шляхом перетворення зміни організаційно-правової форми.

Надаючи оцінку вказаним доводам касаційної скарги відповідача, Суд звертає увагу на таке.

Ліквідація юридичної особи публічного права, на відміну від ліквідації юридичних осіб приватного права, має певні особливості, що обумовлені відмінностями в їхньому правовому статусі.

Зокрема, особливістю ліквідації державного органу як юридичної особи публічного права є те, що одночасно з його ліквідацією припиняється й реалізація державою функцій, покладених на цей орган.

Ліквідація юридичної особи публічного права здійснюється розпорядчим актом органу державної влади, органу місцевого самоврядування або уповноваженою на це особою.

У цьому акті має бути наведено обґрунтування доцільності відмови держави від виконання завдань та функцій такої особи або їхньої передачі іншим органам виконавчої влади.

Якщо таке обґрунтування наведене, то у такому випадку має місце ліквідація юридичної особи публічного права, а якщо ні, то саме посилання на те, що особа ліквідується, є недостатнім.

Таким чином, для вирішення питання про те, що саме мало місце - ліквідація юридичної особи публічного права чи її реорганізація, необхідно надати оцінку правовому акту, який став підставою ліквідації, зокрема на предмет того, чи припинено виконання функцій ліквідованого органу, чи покладено виконання цих функцій на інший державний орган виконавчої влади.

Якщо внаслідок ліквідації державного органу його функції були передані іншому чи новоутвореному державному органу, то в такому випадку має місце не ліквідація, а реорганізація державного органу.

Відповідно до пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 29 січня 2020 року №39 " Про ліквідацію територіального та міжрегіонального територіального органу Державної екологічної інспекції» вирішено Ліквідувати як юридичні особи публічного права Державну Азовську морську екологічну інспекцію та Державну екологічну інспекцію Кримсько-Чорноморського округу.

Згідно з пунктом 2 цієї постанови вирішено встановити, що Державна Азовська морська екологічна інспекція та Державна екологічна інспекція Кримсько-Чорноморського округу продовжують виконувати свої повноваження до передачі таких повноважень відповідним територіальним органам Державної екологічної інспекції.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що завдання та функції ліквідованого територіального органу - Державної екологічної інспекції Кримсько-Чорноморського округу покладено на новостворений територіальний орган - Державну екологічну інспекцію Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області).

При цьому, штатна чисельність працівників у новоствореному територіальному органі складає 222 особи. Також, як вбачається зі штатного розпису Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) на 2021 рік, у блоці "Керівництво Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу" зазначено три посади, зокрема, посада першого заступника начальника - першого заступника Головного державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Південно-Західного округу, яку до звільнення займав позивач (т.2 а.с.28-34).

Ураховуючи зазначене, Суд уважає правильними висновки суду апеляційної інстанції, що у цьому випадку мала місце саме реорганізація, а не ліквідація юридичної особи публічного права.

Однак, це не є підставою для визнання протиправним та скасування оскаржуваних наказів, суд апеляційної інстанції міг змінити підставу для звільнення

Таким чином, враховуючи встановлені у цій справі фактичні обставини та приписи законодавства, чинного на момент виникнення спірних правовідносин, Верховний Суд дійшов висновку про неправильне формулювання роботодавцем причини звільнення ОСОБА_1 , однак, дотримання процедури звільнення.

Відповідно до матеріалів справи, позивач мав бути звільнений на підставі частини п`ятої статті 87 Закону № 889-VIII у перший день після його виходу з лікарняного.

З матеріалів справи вбачається, що першим робочим днем позивача після виходу з лікарняного є 02 лютого 2021 року.

Колегія суддів Верховного Суду вважає, що за своїм змістом наказ Державної екологічної інспекції України №482-о від 29 грудня 2020 року "Про звільнення ОСОБА_1 " та наказ Державної екологічної інспекції України №2-тр/т від 19 січня 2021 року "Про внесення змін до наказу Держекоінспекції від 29 грудня 2020 року №482-о "Про звільнення ОСОБА_1 " є правомірним, такими, що відповідають вимогам Закону № 889-VIII, та суперечить частині п`ятій статті 87 Закону № 889-VIII лише у частині визначення дати звільнення позивача з державної служби.

У постанові від 15 вересня 2020 у справі №205/4196/18 Велика Палата Верховного Суду зробила правовий висновок про те, що в разі порушення гарантії, встановленої частиною третьою статті 40 КЗпП України, негативні наслідки необхідно усувати шляхом зміни дати звільнення позивача, визначивши датою припинення трудових відносин перший день після закінчення періоду тимчасової непрацездатності (відпустки).

Зважаючи на викладене, колегія суддів Верховного Суду вважає, що підстави для звільнення позивача є законними, правомірними, суди попередніх інстанцій, встановивши, що звільнення позивача відбулося в період його перебування на лікарняному, мали змінити дату звільнення, а не скасовувати наказ про звільнення позивача в цілому. Порушення частини п`ятої статті 87 Закону № 889-VIII могло бути усунуто шляхом зміни дати звільнення, тобто визначення дати припинення трудових відносин у перший день після закінчення періоду тимчасової непрацездатності.

На підставі наведеного, Верховний Суд дійшов висновку, що у цьому випадку судовому захисту підлягає порушене право позивача на працю тільки у період його тимчасової непрацездатності, тобто у період з 28 січня 2021 року по 01 лютого 2021 року, і належним способом захисту порушеного права позивача на працю є зміна дати звільнення з 19 січня 2021 року на 02 лютого 2021 року - перший робочий день, що слідує за останнім робочим днем тимчасової непрацездатності позивача.

Подібні висновки викладені у постановах Верховного Суду від 13 січня 2020 року у справі №823/411/17, від 13 жовтня 2021 року у справі №1.380.2019.004407, від 19 травня 2022 року у справі № №200/473/19-а.

За таких обставин висновки судів попередніх інстанцій про необхідність задоволення позовних вимог про визнання протиправним та скасування наказу Державної екологічної інспекції України №482-о від 29 грудня 2020 року "Про звільнення ОСОБА_1 "; визнання протиправним та скасування наказу Державної екологічної інспекції України №2-тр/т від 19 січня 2021 року "Про внесення змін до наказу Держекоінспекції від 29 грудня 2020 року №482-о "Про звільнення ОСОБА_1 "; поновлення ОСОБА_1 на посаді, рівнозначній посаді першого заступника Державної екологічної інспекції Кримсько-Чорноморського округу першого заступника Головного державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Кримсько-Чорноморського округу з 20 січня 2021 року; стягнення з Державної екологічної інспекції України на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 20 січня 2021 року по 05 липня 2021 року у сумі 103 463,36 грн, є помилковими. Задовольняючи ці позовні вимоги, суди обрали невірний спосіб захисту порушеного права позивача.

Щодо позовних вимог про стягнення на користь позивача середнього заробітку за час вимушеного прогулу з 20 січня 2021 року по 05 липня 2021 року, Суд зазначає таке.

Виходячи зі змісту частини першої статті 235 КЗпП України, оплата вимушеного прогулу має місце у разі звільнення без законної підстави або незаконного переведення на іншу роботу, у тому числі у зв`язку з повідомленням про порушення вимог Закону України «Про запобігання корупції» іншою особою.

Системний аналіз і тлумачення приписів статті 235 КЗпП України дає підстави для висновку про те, що вимушений прогул - це час, упродовж якого працівник з вини роботодавця не мав змоги виконувати трудові функції. При цьому причиною виникнення вимушеного прогулу може стати звільнення без законної підстави, що перешкоджає виконанню працівником трудової функції, обумовленої трудовим договором, неправильне формулювання причини звільнення у трудовій книжці чи затримка видачі з вини роботодавця трудової книжки, що перешкоджає працівникові реалізувати своє право на працю в іншого роботодавця. Вимушеності прогулу надають протиправні дії чи бездіяльність роботодавця, унаслідок яких працівник позбавляється права виконувати трудові обов`язки й отримувати за це заробітну плату. Тобто працівник не може вийти на роботу та реалізовувати належне йому право на працю й оплату праці через винні дії (бездіяльність) роботодавця.

Отже, у трудовому праві превалює підхід, за яким вимушений прогул визначають як час, протягом якого працівник з вини роботодавця був позбавлений можливості працювати, тобто виконувати трудові функції, обумовлені договором.

Таким чином, виплата середнього заробітку за весь час вимушеного прогулу законодавцем пов`язується із певними діяннями роботодавця, наслідком яких стала неможливість працівника належним чином реалізовувати своє право на працю.

Вичерпний перелік підстав виплати працівникові середнього заробітку за весь час вимушеного прогулу визначено статтями 235 236 КЗпП України і вони не підлягають розширеному тлумаченню.

Отже, оплата вимушеного прогулу в установлених указаними статтями КЗпП України випадках є мірою матеріальної відповідальності роботодавця за порушення права працівника на працю. Підставою матеріальної відповідальності роботодавця є трудове майнове правопорушення, тобто винне протиправне порушення роботодавцем своїх трудових обов`язків, унаслідок чого заподіюється майнова шкода працівникові.

Однак, зміна дати звільнення не є вимушеним прогулом, за який працівникові виплачується середній заробіток, розмір якого обчислюється відповідно до Порядку обчислення середньої заробітної плати, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08 лютого 1995 року №100.

У цій справі причинами того, що працівник не виконував свої трудові обов`язки і не отримував заробітну плату, є тимчасова непрацездатність, а не винні дії (бездіяльність) роботодавця. Крім того з наведених вище мотивів, підстав для поновлення позивача на роботі Суд не вбачає. Однією із передумов оплати вимушеного прогулу є поновлення працівника на роботі.

Отже, у разі зміни дати звільнення середній заробіток за весь час вимушеного прогулу не виплачується, а працівникові за його заявою чи за позовом до суду за період тимчасової непрацездатності виплачується допомога з тимчасової непрацездатності відповідно до Закону України «Про загальнообов`язкове державне соціальне страхування».

З огляду на наведене, позовні вимоги ОСОБА_1 про стягнення на його корись середнього заробітку за час вимушеного прогулу задоволенню не підлягають.

Відповідно до частини третьої статті 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги..

Відповідно до пункту 3 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду скарги має право, зокрема, скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанції повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.

За змістом частини першої статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права

Враховуючи вищезазначене, Верховний Суд дійшов висновку, що позовні вимоги ОСОБА_1 про скасування спірних наказів про його звільнення підлягають частковому задоволенню, а саме, дата його звільнення має бути змінена з 19 січня 2021 року на 02 лютого 2021 року та змінена підстава для звільнення пункт 1 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу».

Враховуючи викладене, з огляду на приписи статті 351 КАС України, касаційна скарга Державної екологічної інспекції України підлягає частковому задоволенню, оскаржувані судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій слід скасувати і ухвалити у справі нове судове рішення про часткове задоволення позову шляхом зміни дати звільнення позивача з 19 січня 2021 року на 02 лютого 2021 року. У задоволенні іншої частини позовних вимог - відмовити.

Керуючись статтями 341 345 349 351 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Державної екологічної інспекції України задовольнити частково.

2. Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 05 липня 2021 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 15 листопада 2021 року скасувати.

3. Ухвалити нове судове рішення, яким позовні вимоги ОСОБА_1 задовольнити частково.

4. Змінити дату звільнення ОСОБА_1 з посади першого заступника начальника Державної екологічної інспекції Кримсько-Чорноморського округу - першого заступника Головного державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Кримсько-Чорноморського округу, з 19 січня 2021 року на 02 лютого 2021 року та змінити формулювання причини звільнення ОСОБА_1 з посади першого заступника начальника Державної екологічної інспекції Кримсько-Чорноморського округу - першого заступника Головного державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Кримсько-Чорноморського округу з пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу" на пункт 1 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу».

5. У задоволенні інших позовних вимог відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя-доповідач: А.Г. Загороднюк

Судді: О.А. Губська

В.М. Соколов