Історія справи

Ухвала КАС ВП від 12.09.2018 року у справі №826/1558/17

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 вересня 2021 року

м. Київ

справа № 826/1558/17

адміністративне провадження № К/9901/61105/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Бучик А. Ю.,

суддів: Рибачука А. І., Стародуба О. П.,

розглянувши у письмовому провадженні касаційну скаргу Публічного акціонерного товариства "Українська залізниця" на рішення Окружного адміністративного суду м.

Києва від 14 березня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 04 липня 2018 року у справі № 826/1558/17 за позовом Публічного акціонерного товариства "Українська залізниця" до Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання протиправним та скасування припису і постанови,

ВСТАНОВИВ:

Позивач в особі Публічного акціонерного товариства "Українська залізниця" звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва із адміністративним позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання протиправним та скасування припису від 27.12.2016 №396/201ю-Дол про усунення порушення законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил та постанови від 10.01.2017 №1011-3/1/60 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Позовні вимоги, серед іншого, мотивує тим, що висновок відповідача про відсутність технічного нагляду та внесення недостовірних даних до декларації щодо особи, яка здійснює такий нагляд, є безпідставним, оскільки позивачем укладено договір про здійснення технічного нагляду. Крім того, позивач вказує на те, що об'єкт є таким, який прийнято в експлуатацію, а тому відсутність технічного нагляду на такому об'єкті не є порушенням містобудівного законодавства.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 березня 2018 року, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 04 липня 2018 року, в задоволенні позову Публічного акціонерного товариства "Українська залізниця" відмовлено.

Не погодившись з указаними судовими рішеннями, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить його скасувати та ухвалити нове про задоволення позову.

Касаційну скаргу, зокрема, обґрунтовано тим, що суди при вирішенні спору дійшли помилкових висновків без урахування фактичних обставин даної справи та з безпідставним ігноруванням положень законодавства.

У відзиві на касаційну скаргу відповідач просив відмовити у задоволенні касаційної скарги та залишити рішення судів попередніх інстанцій без змін.

Ухвалою Верховного Суду від 12 вересня 2018 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.

Заслухавши суддю - доповідача, колегія суддів дійшла наступних висновків.

Як установлено судами попередніх інстанцій, Управлінням Державної архітектурно-будівельної інспекції у Кіровоградській області було здійснено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил Долинської дистанції колії, регіональної філії "Одеська залізниця" ПАТ "Українська залізниця", за результатом якої складено акт від 27.12.2016 №1194/2016-Дол (далі - акт перевірки).

З акту перевірки вбачається, що відповідачем під час перевірки було встановлено порушення п. 2 Порядку здійснення технічного нагляду під час будівництва об'єкта архітектури, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.07.2007 №903, а саме: незабезпечення замовником технічного нагляду на об'єкті; п. 4 Порядку здійснення технічного нагляду під час будівництва об'єкта архітектури, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.07.2007 №903, а саме: в частині призначення відповідальною особою за здійснення технічного нагляду особи, що працює у будівельній організації, яка виконує роботи на підконтрольному об'єкті.

З цих підстав відповідачем 27.12.2016 було складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності №92/2016-Дол та припис №396/201ю-Дол про усунення порушення законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, яким позивача зобов'язано заключити договір на здійснення технічного нагляду відповідальною особою, яка має відповідний сертифікат та не працює у службі капітальних вкладень регіональної філії "Одеська залізниця" ПАТ "Українська залізниця" та не виконує роботи на підконтрольних об'єктах.

За результатом розгляду матеріалів про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, відповідачем було прийнято постанову від 10.01.2017 №1011-3/1/60, якою за порушення п. п. 2,4 Порядку здійснення технічного нагляду під час будівництва об'єкта архітектури, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.07.2007 №903, позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого п. 7 ч. 2 ст. 2 Закону України "Про відповідальність у сфері містобудівної діяльності" та накладено штраф в сумі 57 600 грн.

Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з позицією якого погодилась колегія суддів апеляційної інстанції, виходив з того, що на підставі вказівки Служби капітальних вкладень ДП "Одеська залізниця" №НКВ-008/194 від
19.11.2015 "Про призначення посадової особи на здійснення технічного нагляду" відповідальною особою за здійснення технічного нагляду на об'єкті "Капітальний ремонт колії №16 станції Червоне озеро с. Моловодяне (без вулиці за межами населеного пункту) Долинського району Кіровоградської області, Одеської залізниці" призначений інженер 1 категорії відділу технічного нагляду за будівництвом Служби капітальних вкладень ОСОБА_1, який працює у будівельній та проектній організації (Служба капітальних вкладень регіональної філії "Одеська залізниця" ПАТ "Українська залізниця". Проектною організацією (зазначено у декларації) є філія Проектно-вишукувальний інститут залізничного транспорту" ПАТ "Українська залізниця" (замовник), а підрядною організацією виступає виробничий підрозділ служби колії Знам'янська колійна машинна станція регіональної філії "Одеська залізниця" ПАТ "Українська залізниця" (замовник), а тому висновок відповідача про порушення позивачем п. 2,4 Порядку здійснення технічного нагляду під час будівництва об'єкта архітектури, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.07.2007 №903 є обґрунтованим.

Верховний Суд, враховуючи доводи та вимоги касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, виходить з наступного.

Частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з ч.1 ст.41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року №553 (далі - Порядок №553) визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Згідно з п. п. 5,7 указаного Порядку, державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом. Позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.

Положеннями пункту 7 Порядку №553 визначено, що позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.

Підставами для проведення позапланової перевірки є: подання суб'єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об'єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням; необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні та декларації про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об'єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів; виявлення факту самочинного будівництва об'єкта; перевірка виконання суб'єктом містобудівної діяльності вимог приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю; вимога Держархбудінспекції про проведення перевірки; звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб'єктом містобудування вимог містобудівного законодавства; вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.

Строк проведення позапланової перевірки не може перевищувати п'яти робочих днів, а у разі потреби може бути одноразово продовжений за письмовим рішенням керівника відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника не більше ніж на два робочих дні.

Під час проведення позапланової перевірки посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю зобов'язана пред'явити службове посвідчення та направлення для проведення позапланової перевірки.

Пунктами 16-20 указаного Порядку закріплено, що за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.

У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (далі - припис).

Акт перевірки складається у двох примірниках. Один примірник надається суб'єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, а другий залишається в органі державного архітектурно-будівельного контролю.

Акт перевірки підписується посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, яка провела перевірку та суб'єктом містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.

Припис складається у двох примірниках. Один примірник припису залишається в органі державного архітектурно-будівельного контролю, а інший надається суб'єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.

Припис підписується посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, яка провела перевірку.

Протокол протягом трьох днів після його складення та всі матеріали перевірки подаються керівникові відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю або його заступникові для винесення постанови про накладення штрафу, передбаченої законодавством України.

Із системного аналізу наведених правових норм можна дійти висновку про те, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у формі планових і позапланових перевірок, за його результатами посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки, а у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності. При цьому, підставами для проведення позапланової перевірки є, зокрема, необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про готовність об'єкта до експлуатації.

Як установлено судами, управлінням Державної архітектурно-будівельної інспекції у Кіровоградській області було здійснено позапланову перевірку, в ході якої встановлено порушення п. 2 Порядку здійснення технічного нагляду під час будівництва об'єкта архітектури, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.07.2007 №903, а саме: незабезпечення замовником технічного нагляду на об'єкті; п. 4 Порядку здійснення технічного нагляду під час будівництва об'єкта архітектури, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.07.2007 №903, а саме: в частині призначення відповідальною особою за здійснення технічного нагляду особи, що працює у будівельній організації, яка виконує роботи на підконтрольному об'єкті.

Так, Закон України "Про архітектурну діяльність" від 20.05.1999 за № 687-XIV визначає правові та організаційні засади здійснення архітектурної діяльності і спрямований на формування сприятливого життєвого середовища, досягнення естетичної виразності, економічної доцільності і надійності будинків, споруд та їх комплексів.

Так, відповідно до ч.1ст.9 Закону України "Про архітектурну діяльність", будівництво (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) об'єкта архітектури здійснюється відповідно до затвердженої проектної документації, державних стандартів, норм і правил у порядку, визначеному Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності".

Статті 27 Закону України "Про архітектурну діяльність" передбачає, що замовники та підрядники під час створення об'єкта архітектури зобов'язані: доручати виконання окремих видів проектних і будівельних робіт особам, які мають відповідну ліцензію; обирати виконавців робочої документації для будівництва з додержанням вимог Статті 27 Закону України "Про архітектурну діяльність"; забезпечувати будівництво об'єктів архітектури згідно з робочою документацією, застосовувати будівельні матеріали, вироби і конструкції, які відповідають державним стандартам, нормам і правилам і такі, що пройшли сертифікацію, якщо вона є обов'язковою; не порушувати під час організації і виконання будівельних робіт законні права та інтереси користувачів прилеглих земельних ділянок, власників розташованих на них будинків і споруд, відшкодовувати завдані їм збитки відповідно до закону; поінформувати у триденний строк місцеві органи охорони пам'яток історії та культури про нововиявлені під час будівельних робіт об'єкти, що мають антропологічне, археологічне, естетичне, етнографічне, історичне, мистецьке, наукове чи художнє значення; не включати до завдання на проектування вимог, що суперечать вимогам законодавства України, затвердженій містобудівній документації, державним нормам, стандартам і правилам.

Замовники, крім виконання обов'язків, зазначених у частині першій цієї статті, також зобов'язані передавати один комплект проектної документації, за якою збудовано об'єкт архітектури, власникові такого об'єкта для постійного зберігання.

Згідно зі ст.5 Закону України "Про основи містобудування", при здійсненні містобудівної діяльності повинні бути забезпечені: розробка містобудівної документації, проектів конкретних об'єктів згідно з вихідними даними на проектування, з дотриманням державних стандартів, норм і правил; розміщення і будівництво об'єктів відповідно до затверджених у встановленому порядку містобудівної документації та проектів цих об'єктів; раціональне використання земель та територій для містобудівних потреб, підвищення ефективності забудови та іншого використання земельних ділянок; охорона культурної спадщини, збереження традиційного характеру середовища населених пунктів; урахування державних та громадських інтересів при плануванні та забудові територій; урахування законних інтересів та вимог власників або користувачів земельних ділянок та будівель, що оточують місце будівництва; інформування через засоби масової інформації громадян про плани перспективного розвитку територій і населених пунктів, розміщення важливих містобудівних об'єктів; участь громадян, об'єднань громадян в обговоренні містобудівної документації, проектів окремих об'єктів і внесення відповідних пропозицій до державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій; захист прав громадян та громадських організацій згідно із законодавством.

Відповідно до ст.11 Закону України "Про архітектурну діяльність", під час будівництва об'єкта архітектури здійснюється авторський та технічний нагляд.

Технічний нагляд забезпечується замовником та здійснюється особами, які мають відповідний кваліфікаційний сертифікат. Авторський нагляд здійснюється архітектором - автором проекту об'єкта архітектури, іншими розробниками затвердженого проекту або уповноваженими ними особами. Авторський нагляд здійснюється відповідно до законодавства та договору із замовником.

Так, механізм здійснення авторського і технічного наглядів під час нового будівництва, реконструкції, реставрації, капітального ремонту будівель і споруд, а також технічного переоснащення діючих підприємств визначають Порядок здійснення авторського нагляду під час будівництва об'єкта архітектури та Порядок здійснення технічного нагляду під час будівництва об'єкта архітектури, які затверджені постановою Кабінету Міністрів України № 903 від 11 липня 2007 року.

Пунктом 2 Порядку здійснення авторського нагляду під час будівництва об'єкта архітектури закріплено, що авторський нагляд здійснюється архітектором - автором проекту об'єкта архітектури, іншими розробниками затвердженого проекту або уповноваженими особами (далі - генеральний проектувальник) відповідно до законодавства та договору із замовником (забудовником) протягом усього періоду будівництва і передбачає контроль за відповідністю будівельно-монтажних робіт проекту.

Згідно п. 4 Порядку здійснення технічного нагляду під час будівництва об'єкта архітектури, здійснення технічного нагляду особами, що працюють у проектних і будівельних організаціях, які виконують роботи на підконтрольних об'єктах архітектури, не допускається.

Аналізуючи наведене можна зробити висновок, що здійснення технічного нагляду особами, що працюють у проектних і будівельних організаціях, які виконують роботи на підконтрольних об'єктах архітектури не може вважатися належним виконанням законодавства, а відтак може бути прирівняно до нездійснення такого нагляду взагалі.

Як установлено судами та вбачається з матеріалів справи, на підставі вказівки Служби капітальних вкладень ДП "Одеська залізниця" №НКВ-008/194 від 19.11.2015 "Про призначення посадової особи на здійснення технічного нагляду" відповідальною особою за здійснення технічного нагляду на об'єкті "Капітальний ремонт колії №16 станції Червоне озеро с. Моловодяне (без вулиці за межами населеного пункту) Долинського району Кіровоградської області, Одеської залізниці" призначений інженер 1 категорії відділу технічного нагляду за будівництвом Служби капітальних вкладень ОСОБА_1, який працює у будівельній та проектній організації (Служба капітальних вкладень регіональної філії "Одеська залізниця" ПАТ "Українська залізниця". Проектною організацією (зазначено у декларації) є філія Проектно-вишукувальний інститут залізничного транспорту" ПАТ "Українська залізниця" (замовник), а підрядною організацією виступає виробничий підрозділ служби колії Знам'янська колійна машинна станція регіональної філії "Одеська залізниця" ПАТ "Українська залізниця" (замовник), що є порушенням вимог п. 2,4 Порядку здійснення технічного нагляду під час будівництва об'єкта архітектури, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.07.2007 №903.

Виявлення вказаних порушень стало підставою для складання протоколу про правопорушення та припису про усунення порушень.

Так, положеннями частини 2 статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" закріплено відповідальність суб'єктів містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або тих, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, зокрема, за незабезпечення замовником здійснення авторського нагляду у випадках, коли такий нагляд є обов'язковим згідно із законодавством.

За результатом розгляду матеріалів про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, відповідачем було прийнято постанову від 10.01.2017 №1011-3/1/60, якою позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого п. 7 ч. 2 ст. 2 Закону України "Про відповідальність у сфері містобудівної діяльності" та накладено штраф в сумі 57 600 грн.

При цьому Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій в тому, що незабезпечення позивачем здійснення технічного та авторського нагляду доведено наявними у матеріалах справи доказами, а тому подальше винесення відповідачем припису від 27.12.2016 №396/201ю-Дол та постанови від 10.01.2017 №1011-3/1/60 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, є цілком законним.

Разом з цим колегія зауважує, що відповідно до положень Порядку №553 законодавець передбачив можливість для контролюючого органу одночасне складання протоколу разом з приписом про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, а відтак посилання скаржника на той факт, що відповідач діяв протиправно, винісши постанову про накладення штрафу на підставі протоколу не заслуговують на увагу.

Крім того, колегія суддів також враховує правову позицію, викладену, зокрема, у постанові Верховного Суду від 20 травня 2020 року у справі № 809/1031/16 та у постанові від 19 травня 2021 року у справі № 210/5129/17, відповідно до якої якщо заявлені позивачем (суб'єктом приватного права) в обґрунтування позову та підтверджені під час розгляду адміністративної справи недоліки у документах, пов'язаних з проведенням перевірки у сфері дотримання, зокрема, вимог містобудівного законодавства, носять формальний характер та не спростовують виявлених під час перевірки порушень, вони не можуть слугувати самостійною підставою для скасування результатів перевірки в цілому. При цьому суди мають детально дослідити питання дотримання суб'єктом владних повноважень встановленого порядку проведення перевірки, причин допущених цим суб'єктом порушень (якщо такі мали місце) та надати правову оцінку виявленим правопорушенням з боку суб'єкта, що перевірявся.

З огляду на викладене, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про наявність підстав для відмови у задоволенні позову.

Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив порушення норм процесуального права при ухваленні судами спірних рішень.

Не дають підстав для скасування рішень судів попередніх інстанцій також інші, зазначені у касаційній скарзі, аргументи відповідача, позаяк вони не применшують і не змінюють основних правових висновків та мотивів судів.

Суд також звертає увагу на те, що здійснюючи судочинство Європейський суд з прав людини в рішенні від 18 липня 2006 р. у справі "Проніна проти України" зазначив, що за змістом пункту 1 статті 6 Конвенції суди зобов'язані обґрунтувати свої рішення, проте це не може сприйматись як вимога давати детальну відповідь на кожен довод. Межі цього обов'язку можуть бути різними залежно від характеру ухвалюваного рішення (CASE OF Svetlana Vladimirovna PRONINA against Ukraine (Application no. 63566/00)).

Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись ст.ст. 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Публічного акціонерного товариства "Українська залізниця" залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 14 березня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 04 липня 2018 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий А. Ю. Бучик

Судді А. І. Рибачук

О. П. Стародуб