Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

20 вересня 2018 року

Київ

справа №820/4216/17

адміністративне провадження №К/9901/51234/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гімона М.М., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом Виконавчого комітету Ізюмської міської ради Харківської області до Міністерства юстиції України про визнання протиправними дій за касаційною скаргою Державного реєстратора виконавчого комітету Ізюмської міської ради Харківської області ОСОБА_2 на рішення Харківського окружного адміністративного суду у складі колегії суддів: Панченко О.В., Бадюкова Ю.В., Тітова О.М. від 23 січня 2018 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Присяжнюк О.В., Русанової В.Б., Курило Л.В. від 19 квітня 2018 року,

В С Т А Н О В И В :

У вересні 2017 року виконавчий комітет Ізюмської міської ради Харківської області звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Міністерства юстиції України, у якому з уточненням позовних вимог просить суд:

- визнати протиправними дії на проведення камеральної перевірки у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державного реєстратора виконавчого комітету Ізюмської міської ради Харківської області ОСОБА_2 з 05 вересня 2017 року на підставі наказу Міністерства юстиції України від 05 вересня 2017 року № 3075/7;

- скасувати наказ відповідача від 22 вересня 2017 року № 2971/5 «Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора виконавчого комітету Ізюмської міської ради Харківської області ОСОБА_2 до Державного реєстру речових прав».

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що дії стосовно проведення Міністерством юстиції України камеральної перевірки є незаконними, оскільки здійснені з порушенням вимог законодавства. Зокрема, посилаючись на норми Закону України «Про тимчасові заходи на період проведення антитерористичної операції», позивач вказує, що цим законом введено тимчасові заходи для забезпечення підтримки суб'єктів господарювання, що здійснюють діяльність на території проведення антитерористичної операції щодо тимчасової заборони проведення планових та позапланових перевірок суб'єктів господарювання, що здійснюють діяльність у зоні проведення антитерористичної операції, крім позапланових перевірок суб'єктів господарювання, що відповідно до затверджених Кабінетом Міністрів України критеріїв оцінки ступеня ризику від провадження господарської діяльності віднесені до суб'єктів господарювання з високим ступенем ризику. Оскільки згідно розпорядження Кабінету Міністрів України від 02 грудня 2015 року № 1275-р «Про затвердження переліку населених пунктів, на території яких здійснювалася антитерористична операція» м. Ізюм Харківської області віднесено до населених пунктів, у яких здійснювалась антитерористична операція, відповідно, у цьому місті встановлено тимчасову заборону на проведення перевірок суб'єктів господарської діяльності.

Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 23 січня 2018 року, яке залишене без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 19 квітня 2018 року, у задоволенні позову відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що перевірка діяльності державного реєстратора проводилася з питань виконання ним функцій, покладених на нього згідно Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», відтак, вважати проведену перевірку у сфері господарської діяльності немає підстав. Крім того, судами попередніх інстанцій встановлено, що порушення відповідачем вимог нормативних актів при здійсненні перевірки державного реєстратора та прийняття на його підставі управлінського рішення, яке оскаржує позивач в даній справі, відсутні.

Не погоджуючись з рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 23 січня 2018 року та постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 19 квітня 2018 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, державний реєстратор виконавчого комітету Ізюмської міської ради Харківської області ОСОБА_2 звернувся з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати наведені рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позов.

У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій не надали належної оцінки тому, що Міністерство юстиції України під час здійснення перевірки порушило вимоги Порядку здійснення контролю у сфері державної реєстрації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 грудня 2016 року № 990 (далі - Порядок № 990), оскільки: не надало можливості позивачу подати документи для підтвердження відсутності порушення ним вимог законодавства у сфері державної реєстрації; акт та довідка, складені за результатами моніторингу та камеральної перевірки позивач не отримував; у даних документах не наведено доказів виявленого порушення.

Від Міністерства юстиції України надійшов відзив на касаційну скаргу державного реєстратора виконавчого комітету Ізюмської міської ради Харківської області ОСОБА_2, у якому зазначається, що суди попередніх інстанцій прийняли законне та обґрунтоване рішення, а доводи касаційної скарги не спростовують висновків судів.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що наказом Міністерства юстиції України № 2336/7 від 18 липня 2017 року затверджено перелік державних реєстраторів та суб'єктів державної реєстрації, щодо яких проводиться моніторинг реєстраційних дій у державному реєстрі речових прав, у тому числі державного реєстратора виконавчого комітету Ізюмської міської ради ОСОБА_2

У серпні 2017 року на виконання вищезазначеного наказу проведено моніторинг реєстраційних дій у державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державного реєстратора виконавчого комітету Ізюмської міської ради Харківської області ОСОБА_2, за результатами якого

28 серпня 2017 року складено акт.

Висновками вищевказаного акта встановлено порушення ОСОБА_2 вимог статей 18, 26, 27 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», пункту 19 Порядку державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 грудня 2015 року № 1127 (далі - Порядок № 1127) та пункту 10 Порядку ведення Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 жовтня 2014 року № 1141 (далі - Порядок №1141).

На підставі акта від 28 серпня 2017 року призначено камеральну перевірку, про що видано наказ Міністерства юстиції України № 3075/7 від 05 вересня 2017 року «Про проведення камеральної перевірки у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державного реєстратора виконавчого комітету Ізюмської міської ради Харківської області ОСОБА_2.» з 05 вересня 2017 року проведена камеральна перевірка ОСОБА_2

22 вересня 2017 року Міністерством юстиції України прийнято наказ № 2971/5 «Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора виконавчого комітету Ізюмської міської ради Харківської області ОСОБА_2 до Державного реєстру речових прав». Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, він прийнятий на підставі довідки від 11 вересня 2017 року.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону рішення судів першої та апеляційної інстанцій відповідають не повністю, а доводи касаційної скарги є частково обґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини другої статті 2 КАС України в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Тож адміністративні суди мали з'ясувати, чи були оскаржувані дії та наказ Міністерства юстиції України відповідно здійснені та винесений, зокрема, у межах повноважень, на підставі закону та з дотриманням встановленої процедури, добросовісно, пропорційно.

Так, повноваження Міністерства юстиції України щодо здійснення контролю у сфері державної реєстрації прав визначаються, зокрема, статтею 37-1 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» (далі - Закон № 1952-IV) та Порядком № 990.

Статтею 37-1 Закон № 1952-IV Міністерство юстиції України наділено повноваженнями контролю у сфері державної реєстрації прав, у тому числі шляхом моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі прав з метою виявлення порушень порядку державної реєстрації прав державними реєстраторами, уповноваженими особами суб'єктів державної реєстрації прав.

Згідно з частиною другою статті 37-1 Закону № 1952-IV за результатами моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі прав у разі виявлення порушень порядку державної реєстрації прав державними реєстраторами, уповноваженими особами суб'єктів державної реєстрації прав Міністерство юстиції України проводить перевірки державних реєстраторів чи суб'єктів державної реєстрації прав.

Відповідно до частини четвертої статті 37-1 Закону № 1952-IV Кабінетом Міністрів України розроблено Порядок № 990, який визначає процедуру здійснення Мін'юстом відповідно до Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» контролю за діяльністю у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень.

Пунктом 1 Порядку № 990 визначено, що моніторинг реєстраційних дій - комплекс організаційних та технічних (з використанням програмних засобів ведення Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань (далі - реєстри) заходів, які забезпечують систематичну, вибіркову перевірку дотримання державними реєстраторами прав на нерухоме майно, державними реєстраторами юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань (далі - державні реєстратори), уповноваженими особами суб'єктів державної реєстрації законодавства під час проведення реєстраційних дій за критеріями, визначеними цим Порядком.

Відповідно до пункту 5 Порядку № 990 встановлено, що за результатами моніторингу реєстраційних дій складається відповідний акт в письмовій формі, який засвідчується підписом посадової особи Мін'юсту, що проводила такий моніторинг.

У разі виявлення на підставі акта моніторингу реєстраційних дій порушень порядку державної реєстрації проводиться камеральна перевірка державних реєстраторів та/або суб'єктів державної реєстрації.

Згідно з пунктом 6 Порядку № 990 камеральна перевірка проводиться на підставі наказу Мін'юсту, яким утворюється комісія у складі не менше ніж трьох посадових осіб Мін'юсту.

Камеральна перевірка проводиться у строк, що не перевищує 14 робочих днів.

Наказ Мін'юсту про проведення камеральної перевірки в обов'язковому порядку розміщується на офіційному веб-сайті.

Пунктом 7 Порядку № 990 також передбачено, що копія наказу Мін'юсту про проведення камеральної перевірки надсилається протягом трьох робочих днів з дня його прийняття разом із супровідним листом державному реєстратору та/або суб'єкту державної реєстрації.

Відповідно до пункту 9 Порядку № 990 результати камеральної перевірки оформляються довідкою, яка підписується усіма членами комісії.

У довідці про проведення камеральної перевірки зазначаються:

дата проведення камеральної перевірки (число, місяць, рік);

прізвище, ім'я та по батькові посадових осіб Мін'юсту, що проводили камеральну перевірку;

підстава проведення камеральної перевірки;

опис виявлених порушень порядку державної реєстрації (з посиланням на відповідні акти законодавства) із зазначенням підтвердних документів чи відомостей з реєстрів;

пропозиції стосовно змісту рішення за результатами проведеної камеральної перевірки.

За результатами проведеної камеральної перевірки Мін'юст на підставі довідки комісії приймає мотивоване рішення відповідно до Законів у формі наказу (пункт 10 Порядку № 990).

Копії рішення, прийнятого за результатами проведеної камеральної перевірки, засвідчені в установленому законодавством порядку, надсилаються скаржнику (в разі розгляду скарги), державному реєстратору та/або суб'єкту державної реєстрації протягом трьох робочих днів з дня його прийняття (пункт 11 Порядку № 990).

Відповідно до частини другої статті 37-1 Закону № 1952-IV за результатами проведення перевірок державних реєстраторів чи суб'єктів державної реєстрації прав Міністерство юстиції України у разі виявлення порушень порядку державної реєстрації прав державними реєстраторами, уповноваженими особами суб'єктів державної реєстрації прав приймає вмотивоване рішення про, зокрема, анулювання доступу державного реєстратора, уповноваженої особи суб'єкта державної реєстрації прав до Державного реєстру прав; направлення до Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату при Міністерстві юстиції України подання щодо анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що однією з підстав призначення та проведення камеральної перевірки державного реєстратора є виявлення Міністерством юстиції України за результатом моніторингу реєстраційних дій порушень законодавства у сфері державної реєстрації, які фіксуються в акті, складеному за результатом такого моніторингу. У свою чергу, камеральна перевірка призначається наказом Міністерства юстиції України, у якому вказується склад комісії, період проведення перевірки та який в обов'язковому порядку розміщується на офіційному веб-сайті. За наслідками проведення камеральної перевірки складається довідка, яка підписується всіма членами комісії та у якій, крім іншого, міститься опис виявлених порушень порядку державної реєстрації (з посиланням на відповідні акти законодавства) із зазначенням підтвердних документів чи відомостей з реєстрів. Дана довідка є підставою для прийняття відповідного рішення щодо державного реєстратора, у тому числі щодо тимчасового блокування його доступу до Державного реєстру прав.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, Міністерство юстиції України у серпні 2017 року проводило моніторинг реєстраційних дій у державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державного реєстратора виконавчого комітету Ізюмської міської ради Харківської області ОСОБА_2 на підставі наказу Міністерства юстиції України № 2336/7 від 18 липня 2017 року.

05 вересня 2017 року Міністерством юстиції України прийнято наказ № 3075/7 «Про проведення камеральної перевірки у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державного реєстратора виконавчого комітету Ізюмської міської ради Харківської області ОСОБА_2.», у якому визначено склад комісії для проведення перевірки, встановлено строк її проведення. Даний наказ направлено державному реєстратору 05 вересня 2017 року, що підтверджено відміткою на поштовому штемпелі.

Разом з тим, суди попередніх інстанцій дійшли до помилкового висновку про те, що за результатами камеральної перевірки Міністерством юстиції України складено акт від 28 серпня 2017 року, оскільки даний акт складено раніше (серпень 2017 року), ніж було призначено та проведено камеральну перевірку державного реєстратора (вересень 2017 року). Крім того, у силу вимог Порядку № 990 акт складається за наслідками моніторингу, а у результаті проведення камеральної перевірки має складатися довідка, яка є підставою для прийняття рішення щодо застосування до державного реєстратора заходів впливу.

У матеріалах справи відсутня довідка від 11 вересня 2017 року, на яку посилається Міністерство юстиції України у наказі від 22 вересня 2017 року № 2971/5 «Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора виконавчого комітету Ізюмської міської ради Харківської області ОСОБА_2 до Державного реєстру речових прав»; зазначеній довідці не надано належної правової оцінки у рішеннях судів першої та апеляційної інстанцій.

Крім того, одним із доводів касаційної скарги та адміністративного позову є те, що позивач не отримав довідку, складену за результатами камеральної перевірки. Даній обставині також не надано належної правової оцінки у рішеннях судів попередніх інстанцій, а також не встановлено, чи дотримано вимоги пункту 6 Порядку № 990 про розміщення на офіційному веб-сайті Міністерства юстиції України наказу про проведення камеральної перевірки позивача.

На цій підставі колегія суддів дійшла до висновку про те, що суди попередніх інстанцій не встановили всі обставини справи, які мають значення для її правильного вирішення і винесення законного та обґрунтованого рішення.

Конституційний Суд України у рішенні від 29 серпня 2012 року № 16-рп/2012 зазначив, що Конституція України гарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у частині третій статті 129 Конституції, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об'єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади, є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист, зокрема, шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядках, крім випадків, встановлених законом (рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2011 року № 13-рп/2011).

Крім того, у своєму рішенні від 8 квітня 2015 року у справі № 3-рп/2015 Конституційний Суд України зробив наступний висновок: право на судовий захист включає в себе, зокрема, можливість оскарження судових рішень в апеляційному та касаційному порядку, що є однією з конституційних гарантій реалізації інших прав і свобод, захисту їх від порушень і протиправних посягань, в тому числі від помилкових і неправосудних судових рішень.

Відповідно до частини першої статті 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.

До повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об'єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

Разом з тим, неповне з'ясування обставин у справі, недослідження всіх наявних в справі доказів, ненадання їм належної правової оцінки є ознакою порушень судами попередніх інстанцій норм матеріального та недотримання в процесі винесення рішень норм процесуального права, що є підставою для їх скасування та направлення справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Відповідно до частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.

За таких обставин колегія суддів дійшла до висновку про необхідність часткового задоволення касаційної скарги, скасування рішень судів першої та апеляційної інстанції з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Під час нового розгляду суди мають: 1) встановити чи було дотримано вимоги пункту 6 Порядку № 990 про розміщення на офіційному веб-сайті Міністерства юстиції України наказу про проведення камеральної перевірки державного реєстратора виконавчого комітету Ізюмської міської ради Харківської області ОСОБА_2, а також вимоги пункту 12 Порядку № 990 про направлення копії рішення, прийнятого за результатами проведеної камеральної перевірки, засвідченого в установленому законодавством порядку, державному реєстратору протягом трьох робочих днів з дня його прийняття; 2) перевірити факт складання довідки від 11 вересня 2017 року за результатами проведення камеральної перевірки та надати їй належну правову оцінку.

Суд також застосовує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в пункті 58 рішення у справі «Серявін та інші проти України» (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) № 303-A, пункт 29).

Враховуючи, що справа повертається на новий розгляд до суду першої інстанції, то в силу частини шостої статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Державного реєстратора виконавчого комітету Ізюмської міської ради Харківської області ОСОБА_2 задовольнити.

Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 23 січня 2018 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 19 квітня 2018 року скасувати та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: М.М. Гімон

Н.В. Коваленко