ПОСТАНОВА

Іменем України

20 лютого 2019 року

м. Київ

справа №522/3665/17

адміністративне провадження №К/9901/38991/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Кравчука В.М.,

суддів Коваленко Н.В., Стародуба О.П.,

розглянув у судовому засіданні справу №522/3665/17 за касаційною скаргою ОСОБА_2 на постанову Приморського районного суду м.Одеси від 12.05.2017 (головуючий суддя Шенцева О.П.) та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 18.10.2017 (колегія суддів: Вербицька Н.В., Джабурія О.В., Крусян А.В.) у справі за позовом ОСОБА_2 до Одеської міської ради, треті особи: Державна податкова інспекція у Суворовському районі м.Одеси Головного управління ДФС в Одеській області, Державна податкова інспекція у Малиновському районі м. Одеси Головного управління ДФС в Одеській області, Державна податкова інспекція у Київському районі м. Одеси Головного управління ДФС в Одеській області, Комунальне підприємство «ОБЛТРАНСБУД», Головне управління ДФС України в Одеській області, Комунальне підприємство «Гідропарк «ЛУЗАНІВКА», Комунальне підприємство «Спеціалізований монтажно-експлуатаційний підрозділ», Комунальне підприємство «ЛАНЖЕРОН», Державна податкова інспекція у Приморському районі м. Одеси Головного управління ДФС в Одеській області, Комунальне підприємство «ТЕПЛОПОСТАЧАННЯ МІСТА ОДЕСИ», Комунальне підприємство електричних мереж зовнішнього освітлення «ОДЕСМІСЬКСВІТЛО», Комунальне підприємство «МІСЬКІ ДОРОГИ», Комунальне підприємство «ОДЕСМІСЬКЕЛЕКТРОТРАНС», Комунальне підприємство «ОДЕСРЕКЛАМА», Комунальне підприємство «МІСЬКЕ КАПІТАЛЬНЕ БУДІВНИЦТВО», Комунальне підприємство «ЦЕНТР ЕКОЛОГІЧНИХ ПРОБЛЕМ ТА ІНІЦІАТИВ», Комунальне підприємство «МІСЬКЗЕЛЕНТРЕСТ», Благодійний фонд «СТУДЕНТСЬКА ЦЕРКВА», Комунальне підприємство «СЕРВІСНИЙ ЦЕНТР», Комунальне підприємство «Одеське електротехнічне експлуатаційно-монтажне підприємство», Комунальне підприємство «МІСЬКЕ АГЕНТСТВО З ПРИВАТИЗАЦІЇ ЖИТЛА»,- про визнання протиправним та скасування наказу, визнання противними та зобов'язання вчинити дії.

І. РУХ СПРАВИ

1. 24.02.2017 до Приморського районного суду м. Одеси надійшов адміністративний позов ОСОБА_2 (далі - позивач ) до Одеської міської ради (далі - відповідач), треті особи: Державна податкова інспекція у Суворовському районі м.Одеси Головного управління ДФС в Одеській області, Державна податкова інспекція у Малиновському районі м. Одеси Головного управління ДФС в Одеській області, Державна податкова інспекція у Київському районі м. Одеси Головного управління ДФС в Одеській області, Комунальне підприємство «ОБЛТРАНСБУД», Головне управління ДФС України в Одеській області, Комунальне підприємство «Гідропарк «ЛУЗАНІВКА», Комунальне підприємство «Спеціалізований монтажно-експлуатаційний підрозділ», Комунальне підприємство «ЛАНЖЕРОН», Державна податкова інспекція у Приморському районі м. Одеси Головного управління ДФС в Одеській області, Комунальне підприємство «ТЕПЛОПОСТАЧАННЯ МІСТА ОДЕСИ», Комунальне підприємство електричних мереж зовнішнього освітлення «ОДЕСМІСЬКСВІТЛО», Комунальне підприємство «МІСЬКІ ДОРОГИ», Комунальне підприємство «ОДЕСМІСЬКЕЛЕКТРОТРАНС», Комунальне підприємство «ОДЕСРЕКЛАМА», Комунальне підприємство «МІСЬКЕ КАПІТАЛЬНЕ БУДІВНИЦТВО», Комунальне підприємство «ЦЕНТР ЕКОЛОГІЧНИХ ПРОБЛЕМ ТА ІНІЦІАТИВ», Комунальне підприємство «МІСЬКЗЕЛЕНТРЕСТ», Благодійний фонд «СТУДЕНТСЬКА ЦЕРКВА», Комунальне підприємство «СЕРВІСНИЙ ЦЕНТР», Комунальне підприємство «Одеське електротехнічне експлуатаційно-монтажне підприємство», Комунальне підприємство «МІСЬКЕ АГЕНТСТВО З ПРИВАТИЗАЦІЇ ЖИТЛА», - в якому просить визнати протиправним та скасувати пункт 1.13 рішення відповідача від 07.12.2016 №1435-VII в частині пунктів 1.3., 1.4., 1.5., 1.8., 1.10., 1.11., 1.14. 1.21., 1.23., 1.25., 1.35., 1.37., 1.38., 1.39., 1.45., 1.56., 1.61., 1.63, на підставі яких надано з 01.01.2017 до 31.12.2017 пільги щодо плати за землю на території міста Одеса, звільнивши від її сплати вищезгаданих третіх осіб і виконавчі органи Одеської міської ради.

2. 21.03.2017 позивач надав суду письмову заяву, в якій заявив відвід головуючому судді - Шенцевій О.П., вважаючи її такою, що опосередковано зацікавлена в результаті вирішення спору через існування обставини, які викликають сумнів у її неупередженості.

Зокрема, нею розглянуто спір між тими ж сторонами у справі №522/1611/17 за участю іншої третьої особи та ухвалено постанову про відмову у задоволені позовних вимог про скасування п.1.13 рішення Одеської міської ради від 07.12.2016 №1435-VII «Про надання пільги щодо плати за землю на 2017 рік». Отже вона в аналогічній справі вже сформулювала свою правову позицію щодо підстав позову і позивачу наперед відомо результат вирішення нею цього спору.

3. Ухвалою суду від 24.03.2017 у задоволенні заяви відмовлено з підстав необґрунтованості. Зазначено, що факт прийняття суддею рішення у справі того ж позивача за схожим правовим обґрунтуванням не може саме по собі виправдати побоювання щодо упередженості такого судді, а прийняття певного судового рішення саме по собі не створює особистої заінтересованості судді у рішеннях в аналогічних справах.

4. 12.05.2017 Приморський районний суд м.Одеси ухвалив постанову про відмову у задоволенні цього позову.

5. Позивач подав апеляційну скаргу до Одеського апеляційного адміністративного суду.

6. 19.07.2017 ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду задоволені заяви про самовідвід суддів Шляхтицького О.І. та Запорожана Д.В. з підстав наявності обставин, які можуть викликати сумніви у неупередженості суду (спірне рішення відповідача поширює свою дію на Одеський апеляційний адміністративний суд). Щодо цієї ухвали інший член колегії суддів - Романішин В.Л. виклав окрему думку, в якій зазначив про відсутність підстав для задоволення самовідводів та сумнівів у неупередженості суддів, оскільки предмет позову не зачіпає інтереси зазначеного суду.

7. Після повторного автоматичного розподілу судової справи апеляційну скаргу призначено до розгляду колегії суддів: головуючий Стас Л.В., судді Турецька І.О., Градовський Ю.М., - які у подальшому заявили самовідвід з підстав розгляду цією ж колегією апеляційної скарги та ухвалення постанови у справі №522/1611/11.

Визначивши ці обставини такими, що викликають сумнів у їх неупередженості, ухвалою від 27.07.2017 заяви задоволені.

8. За результатом повторного автоматичного розподілу справу для розгляду передано колегії суддів: головуючий - Вербицька Н.В., судді Крусян А.В., Джабурія О.В.

9. Позивач, як апелянт, подав заяву про відвід цих суддів з підстав наявності сумнівів у їх неупередженості через те, що спірне рішення поширюється на Одеський апеляційний адміністративний суд, оскільки встановлює для нього пільги з плати за землю.

10. 04.10.2017 колегія суддів відмовила у задоволенні заяви про відвід з тієї підстави, що пункт 1.48 рішення відповідача, який стосується податкової пільги Одеського апеляційного адміністративного суду, не є предметом заявленого спору, а отже не досліджуватиметься і не впливає на неупередженість суддів.

11. 18.10.2017 суд апеляційної інстанції постановив ухвалу про залишення апеляційної скарги на постанову Приморського районного суду м.Одеси без задоволення, а судове рішення залишив без змін.

12. Позивач на зазначені рішення подав касаційну скаргу, в якій просить судові рішення скасувати та прийняти постанову про задоволення позовних вимог у повному обсязі, стягнути з відповідача на його користь судові витрати, а скаргу розглянути за його участю.

13. 10.11.2017 Вищий адміністративний суд України відкрив провадження за касаційною скаргою.

14. 15.03.2018 у зв'язку з ліквідацією вищезазначеного суду справу для розгляду касаційної скарги передано у Верховний Суд.

15. Відзиви та клопотання осіб, які беруть участь у розгляді справи, у т.ч. щодо розгляду справ за участю їх представників, на адресу Суду не надходили.

16. Ухвалою Суду від 25.05.2018 справу призначено до розгляду у попередньому судовому засіданні на 13.06.2018.

17. Ухвалою від 13.06.2018 справу призначено до розгляду в судовому засіданні на 04.07.2018.

18. 04.07.2018 учасники справи в судове засідання не з'явилися. Суд ухвалив продовжити розгляд справи в письмовому провадженні.

19. З правових питань, що виникли у справі, Суд звертався до Науково-консультативної ради та отримав відповідні висновки.

ІI. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

20. 07.12.2016 відповідач у справі прийняв рішення №1435-VII «Про надання пільги щодо плати за землю на 2017 рік», яким надав з 01.01.2017 до 31.12.2017 пільги щодо плати за землю на території міста Одеса, звільнивши оспорюваним пунктом 1.13 від її сплати низку юридичних осіб - третіх осіб на стороні відповідача, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору.

21. Підставою для прийняття вищезгаданого рішення у преамбулі визначено п.28 ч.1 ст.26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», ст.10, пп.14.1.147 п.14.1 ст.14, ст.ст.30, 265, 269, п.284.1 ст.284 Податкового кодексу України.

22. Із зазначеним рішенням не погодився позивач, у зв'язку з чим звернувся з позовом до Приморського районного суду м.Одеса.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

(а) аргументи позивача

23. Позивач вважає, що спірне рішення Одеської міської ради від 07.12.2016 № 1435-VII в частині пунктів 1.3., 1.4., 1.5., 1.8., 1.10., 1.11., 1.14. 1.21., 1.23., 1.25., 1.35., 1.37., 1.38., 1.39., 1.45., 1.56., 1.61., 1.63. прийняте з порушенням вимог чинного законодавства України, порушує його права як члена територіальної громади м. Одеси, у зв'язку з чим має бути скасоване.

24. Посилаючись на ст.ст. 1,3, 4, 10, п. 14.1.147 ст. 147, п. 265.1.3. ст. 265, ст. 269, ст. 288 Податкового кодексу України (далі - ПК України), зазначив, що плата за землю це обов'язковий платіж у складі податку на майно, що справляється у формі земельного податку та орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності та відноситься до місцевих податків.

25. На думку позивача, податкові пільги, визначення яких наведено у п. 30.1 ст. 30 ПК України, можуть встановлюватись лише за наявності підстав, передбачених п. 30.2. ст. 30 - особливостей, що характеризують певну групу платників податків, вид їх діяльності, об'єкт оподаткування або характер та суспільне значення здійснюваних ними витрат, а згідно з п.30.5 ст.30 вказаного Кодексу податкові пільги, порядок та підстави їх надання встановлюються з урахуванням вимог законодавства України про захист економічної конкуренції виключно цим Кодексом, рішеннями Верховної Ради Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування, прийнятими відповідно до цього Кодексу.

26. Вважає, що податкова пільга не може встановлюватись індивідуально для одного платника податку, а лише застосовується до певної групи платників податків, що, на його думку, підтверджується листом ДФС України від 10.02.2017 № 2102/0/99-99-12-02-03-14. Тому оскаржуване рішення порушує принцип нейтральності оподаткування.

27. У судовому засіданні позивач підтримав заявлений адміністративний позов та додатково пояснив, що оскаржуване рішення призведе до зниження надходжень до бюджету м. Одеси від плати за землю, чим порушуються права позивача як члена територіальної громади м.Одеси, який на рівні з іншими членами територіальної громади міста є співвласником коштів місцевого бюджету.

(б) аргументи відповідача

28. Відповідач надав до суду письмове заперечення, в якому, посилаючись на ч.1 ст.6, ч.1 ст.2, ч.1 ст.11 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), зазначив про відсутність у позивача правових підстав для звернення до суду із цим позовом і дотримання вимог законодавства під час прийняття спірного рішення.

29. Відповідач зауважив, що відповідно до постанов Верховного Суду України від 01.12.2015 у справі № 800/134/15, від 15.12.2015 у справі № 800/206/15 судовому захисту підлягають порушені права, свободи та інтереси, належні безпосередньо заявникам, та таке порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення, що не дозволяє скаржитися щодо законодавства або певних обставин абстрактно лише тому, що заявники вважають начебто певні положення норм законодавства впливають на їх правове становище.

(в) аргументи третіх осіб

30. Треті особи, що не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача: Благодійний фонд «Студентська церква», Головне управління ДФС в Одеській області, КП «Одесреклама» надали суду письмові пояснення, в яких погоджуються з доводами заперечень відповідача.

31. Зазначені пояснення також підтримав у судовому засіданні представник Державної податкової інспекції у Суворовському районі міста Одеса управління ДФС в Одеській області, Державної податкової інспекції у Малиновському районі міста Одеса управління ДФС в Одеській області, Державної податкової інспекції у Київському районі міста Одеса управління ДФС в Одеській області, Державної податкової інспекції у Приморському районі міста Одеса управління ДФС в Одеській області.

32. Інші треті особи правом надати письмові пояснення суду не скористалися.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

33. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції дійшов висновку про дотримання відповідачем вимог законодавства під час прийняття спірного рішення.

34. Посилаючись на ст.1, ч.2 ст.2, ч.1 ст.10, п.28 ч.1 ст.26, ч.1 ст.59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» суд першої інстанції зазначив, що вирішення питання надання податкових пільг з плати за землю відноситься до виключної компетенції міської ради, яка в цьому питанні діє від імені та в інтересах всієї територіальної громади.

35. Вирішуючи спір, суд, керуючись ст.5, ч.1 ст.6 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», дійшов висновку про неприпустимість підміни інтересів територіальної громади міста інтересами окремої фізичної особи, не зважаючи на її приналежність до територіальної громади міста, та відсутність у законодавстві спеціальних механізмів та/або форм контролю окремими членами територіальної громади за правильністю прийняття рішень відповідним органом місцевого самоврядування.

36. Оскільки законодавцем визначено спеціально уповноважений орган, який має забезпечувати контроль за правильністю надання та обліку податкових пільг відповідно до п.30.8. ст.30, п.41.1 ст.41 ПК України - центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну податкову, державну митну політику, державну політику з адміністрування єдиного внеску, державну політику у сфері боротьби з правопорушеннями під час застосування податкового та митного законодавства, законодавства з питань сплати єдиного внеску та іншого законодавства, позивач не наділений законом правом оскаржити у судовому порядку рішення про надання податкових пільг окрім випадку, коли таке рішення прямо адресовано такому члену територіальної громади.

37. Оскільки рішення органу місцевого самоврядування оскаржується в частині надання податкової пільги не позивачеві, а іншим особам, проаналізувавши положення ст.2 Бюджетного кодексу України щодо визначення основних понять, ч. 1 ст. 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» щодо належності доходів місцевих бюджетів, посилання позивача на порушення його прав суд визнав безпідставними, посилаючись на практику Верховного Суду України у постановах від 03.03.2015 у справі № 21-617а14, від 24.02.2015 у справі № 21-34а15, 01.12.2015 у справі № 800/134/15, від 15.12.2015 у справі № 800/206/15.

38. Також суд зазначив, що позивачем не доведено безпосередній вплив зменшення надходжень від плати за землю на зниження результатів реалізації органами місцевого самоврядування завдань і функцій місцевого самоврядування в інтересах всієї територіальної громади з урахуванням впливу наданих пільг на інші показники місцевого бюджету, що є визначальним у питанні встановлення порушеного права позивача.

39. Оскільки питання визначення та розгляду особливостей платників податків, видів їх діяльності, виду об'єкта оподаткування, характеру та суспільного значення здійснюваних платником податків витрат знаходиться у площині дискреційних повноважень органу місцевого самоврядування, який встановлює податкові пільги, суд не може надавати оцінку доцільності надання пільг з урахуванням конкретних обставин здійснення діяльності відповідному платнику податків.

40. Суд визнав необґрунтованим посилання позивача на податкову консультацію, яка всупереч його твердженням не містить висновку про те, що оскаржуване рішення міської ради про надання податкових пільг є незаконним, а надані пільги мають індивідуальний характер і лише відтворює зміст окремих положень ПКУкраїни.

41. Судова колегія апеляційного суду зі всіма вищевказаними висновками суду першої інстанції погодилася і дійшла висновку, що доводи апелянта є абстрактними, без жодного обґрунтування негативного впливу цього рішення на конкретні реальні індивідуально виражені права, свободи чи інтереси позивача. Це свідчить про відсутність самого предмету захисту у суді, адже позивачем не визначено права, свободи чи інтересу, які мають бути захищені (поновлені) у судовому порядку, в чому і полягає завдання адміністративного судочинства, та фактично вказує на безпредметність заявленого позову.

42. Установи та підприємства, що звільнені від сплати земельного податку, та відносно яких позивач оскаржує рішення відповідача, відносяться до державних бюджетних установ - податкових інспекцій міста та комунальних підприємств, що підпорядковані та підконтрольні органам місцевого самоврядування, а також включає благодійний фонд. Отже вони включені за групами відповідно виду їх діяльності, об'єкту оподаткування, характеру та суспільного значення здійснюваних ними витрат.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

43. Позивач просить скасувати судові рішення з підстав порушення судами норм матеріального та процесуального права, які вбачає в наступному:

А) суди порушили норми процесуального права, оскільки справу розглянуто суддями, яким заявлено обґрунтований відвід:

- судді першої інстанції Шенцевій О.П. з підстав наявності обставин, які викликають сумнів у її неупередженості: ухвалення нею постанови від 03.03.2017 про відмову у задоволенні його позову у справі №5221611/17 до Одеської міської ради, третя особа - Міжнародний гуманітарний університет про визнання протиправним та скасування п.1.13 рішення від 07.12.2016 №1435-VII «Про наданняґ пільги щодо плати за землю на 2017 рік», підстави якого співпадають зі спірним рішенням у цій справі, а дані справ є ідентичними, відрізняючись тільки складом третіх осіб. Це рішення було частково скасоване судом апеляційної інстанції, зі зміною мотивів відмови у задоволенні позовних вимог. Отже, на думку позивача, ця суддя буде дотримуватися своєї правової позиції і позивачу відомо наперед результат вирішення цього спору. Подібні обставини стали підставою задоволення самовідводів суддів апеляційного суду. Проте наступна колегія цього суду не надала оцінки доводам апеляційної скарги щодо обгрунтованості заяви про відвід судді Шенцевій О.П.;

- суддям суду апеляційної інстанції Вербицькій Н.В., Крусян А.В., Джабурії О.В., які не задовольнили відвід з підстав, які враховані як обґрунтовані попередньо визначеним складом колегії суддів Одеського апеляційного адміністративного суду (суддями Шляхтицьким О.І. та Запорожан Д.В.).

Позивач подав заяву про відвід колегії суддів, але ухвалою від 04.10.2017 колегія суддів відмовила у задоволенні його клопотання про відвід суддів.

Б) висновки судів про те, що спірне рішення не порушує його прав (неналежний позивач) та про його законність, є взаємовиключними.

Позивач є членом міської громади і вважає, що має право вирішувати самостійно питання місцевого значення. Зважаючи, що спірне рішення стосується доходів місцевого бюджету, його положення безпосередньо порушують його права та законні інтереси.

Наполягає на помилковості висновків судів, що спірне рішення не є нормативно-правовим актом (актом індивідуальної дії), та безпідставне неврахування пов'язаності з рішенням щодо запровадження ставок земельного податку.

В) суди неправильно застосували податкове законодавство щодо підстав надання індивідуальних податкових пільг. Зокрема, спірне рішення відповідача не містить підстав для надання третім особам податкових пільг та суперечить законодавчій забороні її застосування органом місцевого самоврядування, порушує принцип нейтральності оподаткування. Вважає, що податкові пільги не адресуються певним юридичним або фізичним особам, а даються певній групі платників податків.

44. З вищевказаних підстав позивач просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити постанову про задоволення позовних вимог у повному обсязі.

VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

45. Перевіривши доводи касаційної скарги, мотивованість та обґрунтованість оскаржуваних судових рішень, Суд вважає, що ключовим для вирішення спору є три питання: (1) щодо обгрунтованості відводів суддів; (2) щодо права позивача оскаржувати рішення міської ради; (3) щодо правомірності оскаржуваного рішення.

(а) щодо підстав для відводу суддів

46. Згідно з пунктами 1-2 ч.3 ст.353 КАС України обов'язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд є розгляд неповноважним складом суду або якщо в ухваленні судового рішення брав участь суддя, якому було заявлено відвід, і судом касаційної інстанції визнано підстави його відводу обґрунтованими.

47. Перевіряючи дотримання судами норм процесуального права у зазначеній частині, Суд врахував, що підстави для відводу (самовідводу) судді на час розгляду судами справи визначались статею 27 КАС України (в редакції до 15.12.2017).

48. Зокрема, суддя не може брати участі в розгляді адміністративної справи і відводиться:

1) якщо він брав участь у розгляді цієї справи або пов'язаної з нею справи як представник, секретар судового засідання, свідок, експерт, спеціаліст, перекладач;

2) якщо він прямо чи опосередковано заінтересований в результаті розгляду справи;

3) якщо він є членом сім'ї або близьким родичем (чоловік, дружина, батько, мати, вітчим, мачуха, син, дочка, пасинок, падчерка, брат, сестра, дід, баба, внук, внучка, усиновлювач чи усиновлений, опікун чи піклувальник, член сім'ї або близький родич цих осіб) сторони або інших осіб, які беруть участь у справі;

4) за наявності інших обставин, які викликають сумнів у неупередженості судді;

5) у разі порушення порядку визначення судді для розгляду справи, встановленого частиною третьою статті 15 1 цього Кодексу.

Суддя відводиться також за наявності обставин, встановлених статтею 28 цього Кодексу.

До складу суду не можуть входити особи, які є членами сім'ї, родичами між собою чи родичами подружжя.

49. Перевіряючи обґрунтованість ухвал щодо відводу, Суд дійшов висновку, що суди діяли у відповідності з вимогами КАС України.

50. Посилання позивача на наявність у судді Шенцевої О.П. обставин, які викликають сумнів у її неупередженості через ухвалення нею постанови від 03.03.2017 у справі №5221611/17 про відмову у задоволенні його позову до Одеської міської ради, третя особа - Міжнародний гуманітарний університет про визнання протиправним та скасування п.1.13 рішення від 07.12.2016 №1435-VII «Про надання пільги щодо плати за землю на 2017 рік», що у подальшому була скасована судом апеляційної інстанції в частині мотивів прийняття, на переконання Суду не є обґрунтованими, зважаючи, що рішення відповідача оскаржувалося в частині поширення дії рішення на іншого, ніж у цій справі, суб'єкта.

51. Крім того, правова позиція судді, висловлена за наслідками вирішення одного спору, не є доказом його упередженості під час вирішення іншого спору та не може бути підставою для відводу.

52. Щодо відводу позивача суддям апеляційної інстанції, Суд врахував, що дія спірного рішення відповідача поширюється безпосередньо на Одеський апеляційний адміністративний суд відповідно до пункту 1.48, що не був предметом спору в цій справі. Тому Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що рішення відповідача в частині, що є предметом спору, не впливає на неупередженість суддів.

(б) щодо права позивача оскаржувати рішення міської ради

53. Позивач стверджує, що оскаржуване рішення, яким надано пільги з плати за землю, призводить до незаконного зменшення доходів місцевого бюджету, зменшення комунальної власності і, як наслідок, порушує права та законні інтереси позивача як члена міської громади.

54. Відповідно до ч. 10 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

55. У рішенні № 7-рп/2009 від 16.04.2009 (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) Конституційний Суд України зазначив:

Зі змісту частини другої статті 144 Конституції України та частини десятої статті 59 Закону вбачається, що рішення органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб з мотивів невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними з ініціативи заінтересованих осіб судом загальної юрисдикції, тобто в судовому порядку.

56. Отже, умовою звернення до суду з позовом про визнання незаконним (протиправним) рішення органу місцевого самоврядування є заінтересованість позивача.

57. В контексті завдань адміністративного судочинства (ст. 2 КАС України) звернення до суду є способом захисту порушених прав, свобод або законних інтересів позивача. Тому особа повинна довести (а суд - встановити), що їй належать права, свободи або законні інтереси, за захистом яких вона звернулася до суду. Права, свободи та законні інтереси, які належать конкретній особі (особам) є предметом судового захисту.

58. Заінтересованість повинна мати правовий характер, який виявляється в тому, що рішення суду повинно мати правові наслідки для позивача.

59. Заінтересованість повинна мати об'єктивну основу. Юридична заінтересованість не випливає з факту звернення до суду, а повинна передувати йому. Тому для відкриття провадження у справі недостатньо лише твердження позивача, наведеного у позовній заяві, про порушення права, свободи або законного інтересу.

60. Отож, у справі, що розглядається, судам слід було з'ясувати, чи має позивач ОСОБА_2 матеріально-правову зацікавленість (інтерес) в оскарженні спірного рішення Одеської міської ради.

61. Згідно з ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

62. Суди дійшли вірних висновків, що оскаржуване рішення не порушує прав позивача.

63. Проте, Суд звертає увагу, що позивач звернувся за захистом не прав, а своїх законних інтересів, пов'язаних із здійсненням місцевого самоврядування, як член територіальної громади міста Одеси. Цей інтерес позивач вбачає у незаконному зменшенні доходів місцевого бюджету територіальної громади внаслідок надання необгрунтованих податкових пільг зі сплати місцевих податків.

64. За своїм смисловим навантаженням термін «законний інтерес» є тотожним «охоронюваному законом інтересу», оскільки саме законність обумовлює надання інтересу правової охорони.

65. Поняття законного (охоронюваного законом) інтересу міститься в рішенні Конституційного Суду України від 01.12.2004 у справі № 1-10/2004, згідно з яким поняття "охоронюваний законом інтерес" у логічно-смисловому зв'язку з поняттям "права", треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об'єктивного і прямо не опосередкований у суб'єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.

66. Ознаки, притаманні законному інтересу, визначені у вже згадуваному рішенні Конституційного Суду України від 01.12.2004 у справі № 1-10/2004. Поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який:

а) виходить за межі змісту суб'єктивного права;

б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони;

в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб;

г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права;

д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом;

є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом.

Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним. Розмежовуючи суб'єктивне право, і пов'язаний з ним інтерес, Конституційний Суд України зазначає, що перше є особливим дозволом, тобто дозволом, що відображається у відомій формулі: "Дозволено все, що передбачено у законі", а друге - простим дозволом, тобто дозволом, до якого можна застосовувати не менш відоме правило: "Дозволено все, що не забороняється законом".

Інтерес, навіть перебуваючи під охороною закону чи права, на відміну від суб'єктивного права, не має такої правової можливості, як останнє, оскільки не забезпечується юридичним обов'язком іншої сторони. Законний інтерес відбиває лише легітимне прагнення свого носія до того, що не заборонено законом, тобто тільки його бажання, мрію, потяг до нього, а отже - й не юридичну, а фактичну (соціальну) можливість.

Це прагнення у межах сфери правового регулювання до користування якимось конкретним матеріальним або нематеріальним благом. Відмінність такого блага від блага, яке охоплюється змістом суб'єктивного права, полягає в тому, що користування благом, на яке особа має право, визначається можливістю в рамках закону, а до якого має законний інтерес - без вимог певних дій від інших осіб або чітко встановлених меж поведінки.

67. З огляду на вимоги статтей 2, 5 КАС України, об'єктом судового захисту в адміністративному судочинстві є не будь-який законний інтерес, а порушений суб'єктом владних повноважень.

68. Для визначення інтересу як об'єкту судового захисту в порядку адміністративного судочинства, окрім загальних ознак інтересу, він повинен містити спеціальні, визначені КАС України. Якщо перша група ознак необхідна для віднесення тієї чи іншої категорії до інтересу, то друга - дозволяє кваліфікувати такий інтерес як об'єкт судового захисту в адміністративному судочинстві.

69. Згідно з ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист. Аналогічну норму було передбачено у ч. 1 ст. 6 КАС України у редакції, що діяла до 15.12.2017.

70. Зі змісту наведених правових норм випливає, що судовому захисту в адміністративному судочинстві підлягає законний інтерес, який має такі ознаки:

(а) має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання;

(б) пов'язанний з конкретним матеріальним або нематеріальним благом;

(в) є визначеним. Благо, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним. У позовній заяві особа повинна зазначити, який саме її інтерес порушено та в чому він полягає;

(г) є персоналізованим (суб'єктивним). Тобто належить конкретній особі - позивачу (на це вказує слово «її»);

(д) суб'єктом порушення позивач вважає суб'єкта владних повноважень.

71. Обставинами, що свідчать про очевидну відсутність у позивача законного інтересу (а отже і матеріально-правової заінтересованості), є:

(а) незаконність інтересу - його суперечність Конституції, законам України, принципам права;

(б) не правовий характер вимог - вимоги не породжують правових наслідків для позивача. Це виключає можливість віднесення спору до «юридичного» відповідно до ч. 2 ст. 124 Конституції України;

(в) встановлена законом заборона пред'явлення позову на захист певного інтересу (наприклад, заборона оскаржувати рішення дисциплінарної палати Вищої ради правосуддя особою, яка подала скаргу на суддю);

(г) коло осіб, які можуть бути позивачами, прямо визначено законом, і позивач до їх числа не належить (це свідчить про відсутність матеріальної правоздатності);

(д) позивач звернувся за захистом інтересів інших осіб - держави, громади, фізичної або юридичної особи без відповідних правових підстав або в інтересах невизначеного кола осіб.

72. У разі встановлення обставин, що свідчать про очевидну відсутність законного інтересу (матеріально-правової заінтересованості), адміністративний суд не має юрисдикції для розгляду справи і відмовляє у відкритті адміністративного провадження.

Якщо ж очевидних ознак відсутності матеріально-правової зацікавленості на стадії відкриття провадження не встановлено, суд, за наявності інших законних передумов, відкриває провадження. Якщо очевидні ознаки відсутності матеріально-правової зацікавленості виявлені після відкриття провадження, суд має право закрити провадження.

Оскільки йдеться про обмеження доступу до судочинства, очевидність відсутності у позивача законного інтересу повинна бути поза межами обгрунтованого сумніву. Якщо такий сумнів є, він повинен тлумачитися на користь позивача, а отже у цьому випадку суд повинен розглянути справу по суті. Це питання повинно вирішуватися, насамперед, судом першої інстанції, який має широку дискрецію.

73. Законний інтерес може бути захищено судом, якщо позивач вважає, що його законний інтерес, за захистом якого він звернувся до суду:

а) порушено (щодо протиправних діянь, які мали місце і припинилися) або

б) порушується (щодо протиправних діянь, які тривають); або

в) створюються перешкоди для його реалізації (щодо протиправних діянь, які тривають і є перешкодами для реалізації права в теперішньому або в майбутньому часі) або

г) мають місце інші ущемлення законних інтересів.

74. З наведеного слідує необхідність з'ясування судом обставин, що свідчать про порушення інтересу. Позивач повинен довести, що він має законний інтерес і є потерпілим від порушення цього інтересу з боку суб'єкта владних повноважень.

75. При з'ясуванні статусу позивача як «потерпілого», Суд керується практикою, напрацьованою Європейським судом з прав людини. Поняття «потерпілий» має автономне значення (не залежить від національного законодавства) і має значення лише для цілей застосування Конвенції. Водночас, підходи ЄСПЛ мають важливе методологічне значення для розвитку практики національних судів.

76. Відповідно до статті 35 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод суд оголошує неприйнятною будь-яку індивідуальну заяву, подану згідно зі статтею 34, якщо він вважає:

a) що ця заява несумісна з положеннями Конвенції або протоколів до неї, явно необґрунтована або є зловживанням правом на подання заяви;

або

b) що заявник не зазнав суттєвої шкоди, якщо тільки повага до прав людини, гарантованих Конвенцією і протоколами до неї, не вимагає розгляду заяви по суті, а також за умови, що на цій підставі не може бути відхилена жодна справа, яку національний суд не розглянув належним чином.

77. Таким чином, право особи на звернення до ЄСПЛ пов'язане з наявністю у неї статусу жертви (потерпілого). Слово «жертва» в контексті статті 34 Конвенції означає особу або осіб, яких прямо або опосередковано торкнулося стверджуване порушення. Отже, стаття 34 стосується не тільки безпосередньої жертви або жертви стверджуваного порушення, але також непрямих жертв, яким порушення заподіяло б шкоду або які б мали дійсну і особисту зацікавленість в тому, щоб воно припинилося (Валліанатос та інші проти Греції [ВП], №№ 29381/09 та 32684/09, п. 47, від 7 листопада 2011)

78. Щоб мати можливість подати скаргу відповідно до статті 34, заявник повинен бути здатним довести, що оскаржуваний захід «зачіпає його безпосередньо» (Тенасє проти Молдови [ВП], № 7/08, п. 104, від 27 квітня 2010, Берден проти Сполученого Королівства [ВП], №. 13378/05, п. 33, від 29 квітня 2008)

79. Щодо скарг, які стосуються компаній, Суд вважає, що фізична особа не може скаржитися на порушення своїх прав під час судового розгляду, стороною якого він або вона не є, навіть якщо він або вона був акціонером і (або) директором компанії, яка є стороною судового розгляду. Незважаючи на те, що в певних обставинах єдиний власник компанії може вимагати визнання його / її «жертвою» в значенні статті 34 Конвенції у випадках, коли щодо його або її компанії були вжиті оспорювані заходи, в інших випадках ігнорування правоздатності компанії може бути виправдано тільки у виняткових обставинах, зокрема, коли явно встановлено, що компанія не має можливості звернутися до Суду через органи, засновані на підставі її статуту, або (в разі ліквідації) через своїх арбітражних керуючих (Centro Europa 7 S.r.l. та Ді Стефано проти Італії [ВП], № 38433/09, п. 92, від 7 червня 2012).

80. Стаття 34 Конвенції не дозволяє скаржитися абстрактно на порушення Конвенції (Центр правових ресурсів імені Валентин Кампеану проти Румунії, № 47848/08, п. 101, від 7 липня 2014).

81. Суд також визнав, що заявник може вимагати статус жертви порушення Конвенції, якщо він чи вона знаходяться під дією (охоплені) законодавства, яке дозволяє вживати таємні заходи спостереження, а також, якщо відсутні засоби правового захисту (Роман Захаров проти Росії [ВП], № 47143/06, пп. 173-178, від 4 грудня 2015). Проте для того, щоб мати можливість претендувати на статус жертви в такій ситуації, заявник повинен надати обґрунтовані і переконливі докази вірогідності того, що порушення, що впливає на нього або неї особисто, буде мати місце; одних підозр або припущень недостатньо (Сенатор Лайнс GmbH проти Австрії, Бельгії, Данії, Фінляндії, Франції, Греції, Ірландії, Італії, Люксембургу, Нідерландів, Португалії, Іспанії, Швеції та Великої Британії [ВП] (ухв.), №56672/00, від 10 березня 2004).

82. Заявник не може вважатися жертвою, якщо він сам особисто частково винен в стверджуваному порушенні (Паша та Еркан Ероль проти Туреччини, № 51358/99, від 12 грудня 2006).

83. Суд також підкреслює, що Конвенція не передбачає подання actio popularis з метою тлумачення прав, які вона містить, або дозволу фізичним особам оскаржити положення внутрішньодержавного права тільки тому, що вони вважають, не перебуваючи під прямим впливом такого положення, що воно може суперечити Конвенції (Аксу проти Туреччини [ВП], №№ 4149/04 та 41029/04, п. 50, від 15 грудня 2012, Берден проти Сполученого Королівства [ВП], №. 13378/05, п. 33, від 29 квітня 2008)

84. Однак особа може заявляти, що закон, навіть не застосовуючись до неї особисто, порушує її права в силу необхідності коригувати свою поведінку під страхом кримінального переслідування або в силу приналежності до категорії осіб, які ризикують безпосередньо випробувати на собі дію законодавства (Тенасє проти Молдови [ВП], № 7/08, п. 344, від 27 квітня 2010, Мішо проти Франції [ВП], № 12323/12, пп. 51-52, від 6 грудня 2012, Сердіч та Фінчі проти Боснії та Герцеговини [ВП], №№ 27996/06 та 34836/06), п. 28, від 22 грудня 2009).

85. З наведеного випливають такі ознаки «потерпілого» від порушення законного інтересу:

(а) безпосередньо йому належить законний інтерес, на захист якого подано позов;

(б) має місце безпосередній негативний вплив порушення на позивача або обгрунтована ймовірність негативного впливу на позивача у майбутньому. Зокрема, якщо позивач змушений змінити свою поведінку або існує ризик бути притягнутим до відповідальності;

(в) негативний вплив є суттєвим (зокрема, позивачеві завдано шкоду);

(г) існує причинно-наслідковий взаємозв'язок між законним інтересом, оскаржуваним актом та стверджуваним порушенням.

Зазначені критерії не мають застосовуватись механічно та негнучким способом. Суд повинен захищати усе розмаїття законних інтересів особи, а тому у кожній конкретній справі дослідження інтересу особи через призму наведених критеріїв буде слугувати гарантією захисту таких інтересів.

86. Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що доводи позивача є абстрактними, не містять жодного обгрунтування негативного впливу оскаржуваного рішення на конкретні реальні індивідуально виражені права, свободи чи інтереси позивача. Це свідчить про відсутність предмету захисту у суді, адже позивачем не визначено права, свободи чи інтересу, які мають бути захищені (поновлені) у судовому порядку, що фактично вказує на безпредметність заявленого позову.

87. З урахуванням вище наведених загальних підходів, Суд з такими висновками погоджується. Позивач не визначив, з яким конкретним матеріальним або нематеріальним благом пов'язаний його інтерес та що цей інтерес належить саме позивачу. Позивач не обґрунтував свій особистий, безпосередній, індивідуальний інтерес, а покликається на порушення інтересу територіальної громади, частиною якої він є, і для якої цей інтерес має значення.

Безпосередньо позивач не є потерпілим від оскаржуваного рішення, оскільки воно не спричинило суттєвого негативного впливу саме на позивача і він не зазнав жодної реальної шкоди.

88. Зазначені обставини не свідчать про очевидну відсутність у позивача матеріально-правової заінтересованості і були встановлені лише під час судового розгляду справи. Встановлення відсутності матеріально-правової заінтересованості позивача є самостійною і достатньою підставою для відмови у задоволенні позову. Тому в цій частині Суд погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанції.

89. Водночас, встановивши відсутність матеріально-правової заінтересованості в оскарженні рішення, суди проаналізували доводи позивача, що стосуються правомірності рішення і дійшли висновку, що воно не є незаконним.

90. З цього приводу Суд звертає увагу, що з'ясування матеріально-правової заінтересованості позивача передує розгляду питання щодо правомірності рішення, котре оскаржується. Відсутність матеріально-правової заінтересованості позивача є підставою для відмови у задоволенні позову незалежно від правомірності чи неправомірності оскарженого рішення. Відтак, висновки суду щодо правомірності оскарженого рішення не мають самостійного правового значення. Оскільки вони не вплинули на правильність остаточного висновку про відмову у задоволенні позову, Суд не вбачає необхідності змінювати мотивувальну частину судових рішень.

91. Враховуючи наведене, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення, які давали б підстави для скасування рішень суду першої та апеляційної інстанції у справі.

92. Відповідно до ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись ст. 343, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_2 залишити без задоволення.

Постанову Приморського районного суду м.Одеси від 12.05.2017 та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 18.10.2017 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач В.М. Кравчук

Суддя Н.В. Коваленко

Суддя О.П. Стародуб