ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 грудня 2021 року

м. Київ

справа № 823/1012/18

адміністративне провадження № К/9901/9562/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н. В., суддів: Берназюка Я. О., Шарапи В. М., провівши у касаційному порядку попередній розгляд справи за позовом Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради до Головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Ільченко Ірини Сергіївни, Державної архітектурно-будівельної інспекції України, третя особа - ОСОБА_1, про визнання протиправним та скасування рішення, за касаційною скаргою Державної архітектурно-будівельної інспекції України на рішення Черкаського окружного адміністративного суду у складі судді Рідзеля О. А. від 25.06.2018 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Вівдиченко Т. Р., Файдюка В. В., Чаку Є. В. від 12.12.2018,

УСТАНОВИЛ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У лютому 2018 року Департамент архітектури та містобудування Черкаської міської ради (далі у тексті цієї постанови Департамент, позивач) звернувся з позовом до Головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Ільченко Ірини Сергіївни, Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі у тексті цієї постанови також Головний інспектор нагляду, ДАБІ України відповідно, відповідачі), третя особа - ОСОБА_1, у якому просив:

- визнати протиправним та скасувати рішення головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування управління державної архітектурно-будівельної інспекції в Черкаській області Ільченко І. С. від 01.12.2017 № 1487 про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на АДРЕСА_1, у зв'язку з порушенням вимог пункту 1.2 розділу І, пункту 2.1., 2.2., 2.5. розділу ІІ, пункту 3.6., 3.7. розділу ІІІ Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07.07.2011 № 109, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 22.07.2011 за № 912/19650 (далі також спірне, оскаржуване рішення).

2. В обґрунтуванні позовних вимог Департамент зазначав, що спірне рішення, на його переконання, є протиправним, оскільки скасовані містобудівні умови та обмеження видані уповноваженим органом містобудування та архітектури - Департаментом архітектури та містобудування Черкаської міської ради за заявою ОСОБА_1, до якої були додані всі необхідні для надання адміністративної послуги документи.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 25.06.2018, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від
12.12.2018, позов задоволено.

4. Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився і апеляційний суд, виходив з того, що за загальним правилом рішення об'єкта нагляду, яке порушує вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, зупиняється, і лише у випадку неможливості усунення виявлених порушень скасовується.

5. Суди попередніх інстанцій наголошували, що цільове призначення земельної ділянки (для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд) у повній мірі відповідало намірам забудови, оскільки, як встановлено судовим розглядом справи, будинок, який планувалось побудувати на цій земельній ділянці, не є багатоквартирним будинком.

АДРЕСА_2. Враховуючи наведене, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що оскаржуване рішення прийнято за відсутності достатніх для цього підстав та всупереч вимог закону.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

7. Не погоджуючись з вищенаведеними судовими рішеннями, ДАБІ України подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та відмовити у задоволенні позову.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

8. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що 20.01.2016 ОСОБА_1 подала до центру надання адміністративних послуг заяву про видачу містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, площею 0,0212 га для реконструкції кв. АДРЕСА_3.

9. До заяви додано копії: паспорта та довідки про присвоєння РНОКПП ОСОБА_1; документа про право власності на земельну ділянку; правовстановлюючих документів на об'єкт нерухомого майна та технічного паспорта; згода співвласників на забудову земельної ділянки; містобудівний розрахунок з техніко-економічними показниками запланованого об'єкта будівництва; викопіювання з топографо-геодезичного плану; містобудівна кадастрова довідка; фото фіксація земельної ділянки.

10. На підставі поданої заяви, 27.01.2016 Департаментом архітектури, містобудування та інспектування Черкаської міської ради видано ОСОБА_1 містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки на АДРЕСА_1.

11. У подальшому, головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування управління державної архітектурно-будівельної інспекції в Черкаській області Ільченко І. С. проведено планову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил управління планування та архітектури Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради.

12. За результатами перевірки відповідачем складено акт від 22.11.2017 на підставі якого головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування управління державної архітектурно-будівельної інспекції в Черкаській області Ільченко І. С. прийнято рішення від 01.12.2017 № 1487 про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на АДРЕСА_1, у зв'язку з порушенням вимог п. 1.2 розділу І, п.2.1., 2.2., 2.5. розділу ІІ, п.
3.6., 3.7. розділу ІІІ Порядку №109.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

13. У касаційній скарзі відповідач наполягає на тому, що висновки судів попередніх інстанціях не ґрунтуються на правильному застосуванні норм матеріального права та не відповідають фактичним обставинам справи, оскільки скасовані спірним рішенням містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки були видані всупереч її цільовому призначенню.

14. Скаржник наполягає, що забудовник мав намір зводити саме багатоквартирний, а не індивідуальний житловий будинок, однак це не було враховано судами попередніх інстанцій, внаслідок цього цей спір вирішено неправильно і ухвалено судові рішення, які не відповідають закону.

15. У відзиві на касаційну скаргу третя особа, вважаючи, що містобудівні умови видано у відповідності з вимогами закону і містобудівної документації на місцевому рівні, висловлює незгоду з викладеними у касаційній скарзі доводами та вимогами, у зв'язку з чим просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

16. За змістом частин 1 , 2 , пункту 1 частини 3 , частини 4 статті 41-1 Закону України від 17.02.2011 №3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності", державний архітектурно-будівельний нагляд - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об'єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

З метою здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду головні інспектори будівельного нагляду: перевіряють законність рішень у сфері містобудівної діяльності, прийнятих об'єктами нагляду.

У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об'єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право: 1) видавати обов'язкові до виконання об'єктами нагляду приписи про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; 2) притягати посадових осіб об'єктів нагляду до відповідальності за вчинені правопорушення відповідно до закону; 3) ініціювати притягнення посадових осіб об'єктів нагляду до дисциплінарної відповідальності; 4) вносити подання про звільнення посадової особи об'єкта нагляду до органу, який здійснив його призначення; 5) вносити подання про позбавлення права виконувати певні види робіт посадової особи об'єкта нагляду до органу, яким таке право надавалося; 6) скасовувати чи зупиняти дію рішень, прийнятих об'єктами нагляду відповідно до визначених частин 1 , 2 , пункту 1 частини 3 , частини 4 статті 41-1 Закону України від 17.02.2011 №3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" повноважень, які порушують вимоги містобудівного законодавства, з одночасним складанням протоколу відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення та подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

За невиконання письмових вимог головних інспекторів будівельного нагляду посадові особи об'єктів нагляду несуть відповідальність відповідно до закону.

17. Механізм здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду визначений Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 № 698, яким передбачено, що нагляд здійснюється Держархбудінспекцією через головних інспекторів будівельного нагляду в областях шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок (пункт 2 Порядку).

18. За приписами пункту 3 вищевказаного Порядку, основними завданнями нагляду є:

1) виявлення, припинення та запобігання порушенню уповноваженими органами містобудування та архітектури, визначеними відповідно до статті 13 Закону України "Про архітектурну діяльність", органами державного архітектурно-будівельного контролю, визначеними відповідно до статті 6 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об'єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності;

2) скасування чи зупинення дії рішень, прийнятих з порушенням вимог містобудівного законодавства об'єктами нагляду, зокрема щодо документів, які дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування або анулювання зазначених документів;

3) притягнення посадових осіб об'єктів нагляду до відповідальності відповідно до закону.

19. Пунктом 32 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду передбачено, що якщо рішення об'єкта нагляду порушують вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, таке рішення скасовується або його дія зупиняється в разі можливості усунення виявлених порушень.

Про скасування або зупинення дії рішення об'єкта нагляду головним інспектором будівельного нагляду приймається рішення за формою згідно з додатком 6, яке надсилається об'єкту нагляду протягом трьох робочих днів з дати його прийняття рекомендованим листом з описом вкладення з повідомленням про вручення.

У разі зупинення дії рішення об'єкт нагляду вживає заходів щодо усунення порушень, зазначених у рішенні про зупинення, та про результати повідомляє головному інспектору будівельного нагляду, який прийняв таке рішення.

20. Згідно з положеннями частини 5 статті 26 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", проектування та будівництво об'єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку: отримання замовником або проектувальником вихідних даних; розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених частини 5 статті 26 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", її експертизи; затвердження проектної документації; виконання підготовчих та будівельних робіт; прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів; реєстрація права власності на об'єкт містобудування.

21. В силу пункту 1 частини першої статті 29 цього ж Закону основними складовими вихідних даних є, зокрема, містобудівні умови та обмеження.

22. Абзацом шостим пункту 1.2 Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України 07.07.2011 №109 (чинний станом на час виникнення спірних правовідносин) визначено, що містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об'єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.

23. Відповідно до частин 2 , 3 статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", фізична або юридична особа, яка подала виконавчому органові сільської, селищної, міської ради або у разі розміщення земельної ділянки за межами населених пунктів - районній державній адміністрації заяву про намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об'єкта будівництва.

Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні на безоплатній основі за заявою замовника, до якої додаються: копія документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копія договору суперфіцію; копія документа, що посвідчує право власності на об'єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці, або згода його власника, засвідчена в установленому законодавством порядку (у разі здійснення реконструкції або реставрації); викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000; витяг із Державного земельного кадастру.

Для отримання містобудівних умов та обмежень до заяви замовник також додає містобудівний розрахунок, що визначає інвестиційні наміри замовника, який складається у довільній формі з доступною та стислою інформацією про основні параметри об'єкта будівництва.

Вказаний перелік документів для надання містобудівних умов та обмежень є вичерпним.

24. Відповідно до абзацу другого частини 2 статті 24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства.

25. За правилами частини 4 статті 26 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.

26. Зокрема, додатком Б до ДБН В.2.2-15-2005 "Житлові будинки. Основні положення" визначено, що одноквартирний житловий будинок - одноквартирний (садибний) житловий будинок - індивідуальний, як правило, малоповерховий житловий будинок, що має прибудинкову (присадибну) ділянку. У містах, позаміських зонах та сільській місцевості із одноквартирних житлових будинків формується садибна забудова згідно з 3.4 і 3.18-3.35 ДБН 360.

27. У цьому ж додатку до ДБН В.2.2-15-2005 "Житлові будинки. Основні положення" визначено, що зблокований житловий будинок - будинок квартирного типу, що складається з двох і більше квартир, кожна з яких має безпосередній вихід на приквартирну ділянку або вулицю.

28. Водночас, пунктом 3.4 ДБН 360-92* "Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень" передбачено, що садибною забудовою є забудова, яка передбачає розміщення малоповерхового, як правило, житлового будинку на присадибній ділянці, а також така, що забезпечує можливість ведення прибудинкового господарства відповідно до правил, установлених місцевою адміністрацією.

29. Відповідно до Державного класифікатора будівель та споруд (ДК 018-2000) до класу 1110 "будинки одноквартирні" відносяться, зокрема, зблоковані будинки з окремими квартирами.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

30. Перевіряючи, у межах повноважень касаційного суду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, колегія суддів виходить з такого.

31. Як засвідчує зміст вищенаведених положень законодавства, здійснення реконструкції об'єкта як одного з видів будівництва вимагає отримання вихідних даних у формі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки.

32. При цьому, намір забудови, вказаний заявником при зверненні за отриманням містобудівних умов та обмежень, повинен відповідати вимогам містобудівної документації на місцевому рівні й узгоджуватися з цільовим призначенням земельної ділянки, на якій планується проведення підготовчих та/або будівельних робіт.

33. Розглядаючи цю справу, суди попередніх інстанцій установили, що земельна ділянка, стосовно якої третій особі позивачем були видані містобудівні умови та обмеження, дію яких у подальшому скасовано відповідачем, за своїм цільовим призначенням відноситься до земель житлової та громадської забудови.

Функціональне призначення цієї земельної ділянки - для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд.

34. Суди попередніх інстанцій також установили, що відповідно до витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності за ОСОБА_1 на підставі свідоцтва про право власності на нерухоме майно № НОМЕР_1, виданого 19.08.2015 зареєстровано право приватної власності на земельну ділянку по АДРЕСА_1 з цільовим призначенням для будівництва і обслуговування житлового будинку.

АДРЕСА_4. Згідно містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки по АДРЕСА_1 наміри забудови - реконструкція квартири АДРЕСА_5 з добудовою без зміни цільового призначення.

36. Відповідно до плану розподілу земельної ділянки за адресою АДРЕСА_1 будівля являє собою один житловий будинок з прибудинковою територією, розділений на 4 частини між співвласниками ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3 та ОСОБА_4.

37. Таким чином, будинок, щодо якого третьою особою заявлено намір реконструкції його частини, є зблокованим будинком з окремими квартирами, який згідно з Державним класифікатором будівель та споруд (ДК 018-2000; клас 1110) відноситься до будинків одноквартирних, які, у свою чергу, підпадають під визначення одноквартирного житлового будинку, наведеного у додатку Б до ДБН В.2.2-15-2005 "Житлові будинки. Основні положення", розміщення якого допускається на земельних ділянках з цільовим призначенням "Землі житлової та громадської забудови" і видом цільового призначення "для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)" за кодом 02.01 Класифікації видів цільового призначення земель, затвердженої наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 23.07.2010 № 548, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 01.11.2010 за № 1011/18306.

38. Такі обставини у контексті вищенаведених приписів законодавства дають колегії суддів підстави погодитись із висновками судів попередніх інстанцій про те, що намір забудови, вказаний заявницею, у повній мірі відповідав цільовому призначенню земельної ділянки. При цьому, як встановлено судовим розглядом справи, ОСОБА_1 подала повний пакет документів для отримання містобудівних умов і обмежень, у подальшому скасованих спірним рішенням відповідача.

39. Отже, як правильно зазначено у оскаржуваних судових рішеннях, у відповідача були відсутні визначені законом правові підстави для скасування дії виданих позивачем ОСОБА_1 містобудівних умов та обмежень забудови, тобто для скасування дії рішення об'єкта нагляду.

40. Ураховуючи вищевикладене, колегія суддів констатує, що суди першої та апеляційної інстанцій, задовольняючи позов, правильно застосували норми матеріального і не допустили порушення норм процесуального права, ухвалили судові рішення, які відповідають закону, а тому скасуванню не підлягають.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

41. За правилами частини 1 статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

42. Оскільки за наслідками касаційного розгляду справи, проведеного Верховним Судом у межах вимог і доводів касаційної скарги та повноважень, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, не виявлено неправильного застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та/або порушень норм процесуального права, то у даному випадку відсутні й підстави для скасування оскаржуваних судових рішень, які ухвалені відповідно до закону.

43. Керуючись статтями 340, 341, 343, 349, 350, 355 та 356 Кодексу адміністративного судочинства України, пунктом 2 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 15.01.2020 №460-IX,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України залишити без задоволення, а рішення Черкаського окружного адміністративного суду від
25.06.2018 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від
12.12.2018 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н. В. Коваленко

Судді: Я. О. Берназюк

В. М. Шарапа