Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

19 червня 2018 року

Київ

справа №750/8511/17

адміністративне провадження №К/9901/49700/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом ОСОБА_3 до Чернігівської міської ради, третя особа: ОСОБА_4 про визнання дій та рішень протиправними та зобов'язання вчинити дії за касаційною скаргою ОСОБА_4 на постанову Деснянського районного суду міста Чернігова у складі судді Литвиненко І.В. від 06 грудня 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Губської Л.В., Вівдиченко Т.Р., Епель О.В. від 29 березня 2018 року,

В С Т А Н О В И В :

У вересні 2017 року ОСОБА_3 звернувся до суду із адміністративним позовом до Чернігівської міської ради, у якому просить:

- визнати протиправним та скасувати пункт 1.128 рішення Чернігівської міської ради від 26 січня 2017 року № 15/VII-1 «Про надання дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок громадянам - учасникам АТО, учасникам бойових дій, ветеранам війни та членам сімей загиблих учасників АТО для індивідуального дачного будівництва»;

- визнати протиправним та скасувати пункт 11 рішення Чернігівської міської ради від 17 серпня 2017 року № 22/VII-23 «Про надання дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, технічних документацій із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) громадянам, - учасникам АТО, учасникам бойових дій, ветеранам війни та членам сімей загиблих учасників АТО для індивідуального дачного будівництва, будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), ведення особистого селянського господарства, індивідуального садівництва, будівництва індивідуальних гаражів та городництва»;

- зобов'язати Чернігівську міську раду розглянути на пленарному засіданні його заяву про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки НОМЕР_1 орієнтовною площею 0,06 га, розташованої в м. Чернігові біля садівничого товариства «Гудок», для індивідуального дачного будівництва, як учаснику АТО, та ухвалити мотивоване рішення по суті порушеного у заяві питання.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що 14 листопада 2016 року він звернувся до відповідача із заявою про відведення у власність земельної ділянки НОМЕР_1 орієнтовною площею 0,06 га в місті Чернігові біля садівничого товариства «Гудок» для індивідуального дачного будівництва, надавши план-схему бажаного місця розташування земельної ділянки, погоджену начальником управління архітектури та містобудування. Натомість на веб-порталі Чернігівської міської ради було оприлюднено список ветеранів АТО та членів сімей загиблих (померлих) воїнів АТО, які за результатами жеребкування отримують право на земельну ділянку для індивідуального дачного будівництва, який затверджено протоколом ради від 16 січня 2017 року № 4, крім того позивачем від Управління земельних ресурсів Чернігівської міської ради 24 січня 2017 року було отримано лист № 706, яким позивача повідомлено про те, що враховуючи список ветеранів АТО, затверджений протоколом ради № 4 від 16 січня 2017 року, позивач не отримав права на оформлення земельної ділянки біля садівничого товариства «Гудок».

Постановою Деснянського районного суду м. Чернігова від 06 грудня 2017 року, залишеною без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2018 року, адміністративний позов задоволено.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що рішення Чернігівської міської ради є неправомірними, оскільки чинним законодавством, яким врегульовано питання надання громадянам безоплатно у власність земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, такої підстави передачі земельної ділянки як жеребкування не передбачено. Крім того, суди зазначили, що немотивована відмова органу місцевого самоврядування у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є протиправною.

Не погоджуючись з постановами Деснянського районного суду міста Чернігова від 06 грудня 2017 року та Київського апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2018 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ОСОБА_4 (третя особа) звернувся з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати наведені рішення судів попередніх інстанцій, прийняти нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

У касаційній скарзі скаржник зазначає, що пунктом 1.128 оскаржуваного рішення Чернігівської міської ради від 26 січня 2017 року № 15/VII-1 йому надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки НОМЕР_1. При цьому, скасування даного рішення порушує права скаржника та є необґрунтованим втручанням адміністративних судів в дискреційні повноваження Чернігівської міської ради. У свою чергу, постановлення зобов'язання для відповідача щодо видачі дозволу на цю ж саму земельну ділянку іншій особі (позивачу), призведе до ситуації конфлікту правових інтересів та правової невизначеності.

Від ОСОБА_3 відзиву на касаційну скаргу ОСОБА_4 не надходило, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 26 січня 2017 року Чернігівською міською радою було прийнято рішення «Про надання дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок громадянам - учасникам АТО, учасникам бойових дій, ветеранам війни та членам загиблих учасників АТО для індивідуального дачного будівництва» № 15/VII-1, пунктом 1.128 якого ОСОБА_4 було надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки НОМЕР_1 біля садівничого товариства «Гудок» для індивідуального дачного будівництва.

17 серпня 2017 року Чернігівською міською радою було прийнято рішення «Про надання дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, технічних документацій із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) громадянам - учасникам АТО, учасникам бойових дій, ветеранам війни та членам сімей загиблих учасників АТО для індивідуального дачного будівництва, будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), ведення особистого селянського господарства, індивідуального садівництва, будівництва індивідуальних гаражів та городництва» № 22/VII-23, пунктом 11 якого ОСОБА_3 було відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки НОМЕР_1 орієнтовною площею 0,06 га в місті Чернігові біля садівничого товариства «Гудок» для індивідуального дачного будівництва.

Крім того, листом Управління земельних ресурсів Чернігівської міської ради 24 січня 2017 року було № 706 позивача повідомлено про те, що враховуючи список ветеранів АТО, затверджений протоколом ради № 4 від 16 січня 2017 року, позивач не отримав права на оформлення земельної ділянки біля садівничого товариства «Гудок».

Вважаючи вказані рішення відповідача протиправними, позивач звернувся до суду з позовом.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанови Деснянського районного суду міста Чернігова від 06 грудня 2017 року та Київського апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2018 року відповідають неповністю, а вимоги касаційної скарги є частково обґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Тож суди попередніх інстанцій мали з'ясувати, зокрема, чи були оскаржувані рішення Чернігівської міської ради прийняті, зокрема, у межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури, а також пропорційно та своєчасно.

Так, повноваження органів місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність або користування та порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування встановлені статтями 118, 122, 123 Земельного кодексу України.

Відповідно до частини шостої статті 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри.

До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Згідно з положеннями частини сьомої наведеної статті, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави зробити висновок, що Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб'єкта владних повноважень, зокрема, органу місцевого самоврядування відступати від положень статті 118 Земельного кодексу України.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 27 лютого 2018 року в справі № 545/808/17.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, рішенням Чернігівської міської ради від 17 серпня 2017 року № 22/VII-23 відмовлено ОСОБА_3 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без наведення жодної з підстав, визначених статтею 118 Земельного кодексу України.

Крім того, колегія суддів акцентує увагу на тому, що відповідно до статті 118 Земельного кодексу України порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянами передбачає реалізацію таких послідовних етапів:

- звернення громадян з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;

- надання дозволу відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування;

- розробка суб'єктами господарювання за замовленням громадян проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;

- погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в порядку, передбаченому статтею 186-1 Земельного кодексу України;

-затвердження відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.

Отже, передача (надання) земельної ділянки у власність відповідно до статті 118 Земельного кодексу України є завершальним етапом визначеної процедури безоплатної приватизації земельних ділянок. При цьому, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у користування.

Аналогічна правова позиція висловлена у постановах Верховного Суду України від 13 грудня 2016 року в справі № 815/5987/14 та Верховного Суду від 27 лютого 2018 року в справі № 545/808/17.

На цій підставі колегія суддів погоджується з рішенням судів попередніх інстанцій у частині визнання протиправним та скасування пункту 11 рішення Чернігівської міської ради від 17 серпня 2017 року № 22/VII-23, яким ОСОБА_3 безпідставно відмовлено у надані дозволу на розроблення проекту землеустрою та зобов'язання Чернігівську міську раду розглянути повторно відповідне клопотання з прийняттям вмотивованого рішення.

Стосовно доводів скаржника про те, що Чернігівською міською радою прийнято рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення цієї ж земельної ділянки двом особам створить умови правової невизначеності, колегія суддів зазначає наступне.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, на момент прийняття оскаржуваних рішень Чернігівською міською радою спірна земельна ділянка не перебувала у власності або користуванні фізичних чи юридичних осіб. Рішення про затвердження проекту землеустрою та фактичне відведення земельної ділянки ОСОБА_4 відповідачем прийнято не було. Більш того, законодавством не визначено такого стану земельної ділянки як її перебування у стані «відведення» та не передбачає відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою у зв'язку із наданням такого дозволу іншій особі.

Аналогічна правова позиція міститься у постанові Верховного Суду від 27 лютого 2018 року у справі № 545/808/17.

За таких умов колегія суддів вважає передчасним висновок судів попередніх інстанцій про визнання протиправним та скасування пункту 1.128 рішення Чернігівської міської ради від 26 січня 2017 року № 15/VII-1, яким надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки НОМЕР_1 ОСОБА_4 у зв'язку з тим, що цим рішенням жодним чином не порушено права позивача.

Право на судовий захист гарантоване статтею 55 Конституції України. Відповідно до статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист. Тобто, для того, щоб особа могла реалізувати своє право на судовий захист, необхідно встановити, що оскаржуваними рішенням чи діянням суб'єкта владних повноважень порушено права, свободи чи інтереси саме цієї особи або особи в інтересах якої вона звертається. Відтак, відсутній причинно-наслідковий зв'язок між рішенням Чернігівської міської ради від 26 січня 2017 року № 15/VII-1 у частині надання ОСОБА_4 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки та порушенням прав позивача.

При цьому, як зазначив Конституційний Суд України в своєму рішенні від 30 січня 2003 року № 3-рп/2003, правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах. Загальною декларацією прав людини 1948 року передбачено, що кожна людина має право на ефективне поновлення в правах компетентними національними судами у випадках порушення її основних прав, наданих їй конституцією або законом (стаття 8). Право на ефективний засіб захисту закріплено також у Міжнародному пакті про громадянські та політичні права (стаття 2) і в Конвенції про захист прав людини та основних свобод (стаття 13).

Зважаючи на вказане, колегія суддів вважає, що оскільки рішення Чернігівської міської ради від 26 січня 2017 року № 15/VII-1 у частині надання ОСОБА_4 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки не стосуються ОСОБА_3 безпосередньо і жодним чином не впливає на його права, то у даній частині адміністративний позов не підлягає задоволенню.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

При цьому під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.

Таким чином, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам.

Також колегія суддів при винесенні рішення враховує, що Європейський суд з прав людини у рішенні по справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) визнав низку порушення пункту 1 статті 6 Конвенції, статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у справі, пов'язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб'єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу «доброго врядування».

Цей принцип, зокрема, передбачає, що у разі якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (див. рішення у справах «Beyeler v. Italy» № 33202/96, «Oneryildiz v. Turkey» № 48939/99, «Moskal v. Poland» № 10373/05).

У рішеннях Європейського суду з прав людини склалася практика, яка підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (див. рішення у справі «Hasan and Chaush v. Bulgaria» № 30985/96).

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що касаційна скарга ОСОБА_4 підлягає частковому задоволенню, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі скасуванню у частині визнання протиправним та скасування пункту 1.128 рішення Чернігівської міської ради від 26 січня 2017 року № 15/VII-1 «Про надання дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок громадянам - учасникам АТО, учасникам бойових дій, ветеранам війни та членам сімей загиблих учасників АТО для індивідуального дачного будівництва», оскільки суди неправильно застосували норми матеріального права при вирішенні справи у цій частині, зокрема, статті 118, 122, 123 Земельного кодексу України.

Оскільки особа, яка подає касаційну скаргу звільнена від сплати судового збору, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_4 задовольнити частково.

Постанову Деснянського районного суду міста Чернігова від 06 грудня 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2018 року скасувати у частині визнання протиправним та скасування пункту 1.128 рішення Чернігівської міської ради від 26 січня 2017 року № 15/VII-1 «Про надання дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок громадянам - учасникам АТО, учасникам бойових дій, ветеранам війни та членам сімей загиблих учасників АТО для індивідуального дачного будівництва».

В іншій частині постанову Деснянського районного суду міста Чернігова від 06 грудня 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2018 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: М.І. Гриців

Н.В. Коваленко