Історія справи

Ухвала КАС ВП від 25.01.2018 року у справі №813/5876/15

ПОСТАНОВА

Іменем України

18 листопада 2019 року

Київ

справа №813/5876/15

адміністративне провадження №К/9901/6692/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого судді Мартинюк Н. М., суддів Жука А. В., Мельник-Томенко Ж. М.,

розглянув у порядку письмового провадження

касаційну скаргу ОСОБА_1

на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 13 квітня 2016 року (головуючий суддя - Коваль Р. Й., судді - Гуляк В. В., Судова-Хомюк Н. М. )

у справі № 813/5876/15

за позовом ОСОБА_1

до Головного управління Державної фіскальної служби у Львівській області

про визнання бездіяльності протиправною і зобов'язання вчинити дії.

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

ОСОБА_1 у жовтні 2015 року звернулася з адміністративним позовом до Головного управління Державної фіскальної служби у Львівській області (далі - також "ГУ ДФС у Львівській області") про:

- визнання протиправною бездіяльності відповідача, яка виразилася у не включенні до вислуги років для призначення пенсії у календарному обчисленні стажу роботи позивача в органах Державної податкової служби з 24 жовтня 1991 року до 18 березня 1999 року;

- зобов'язання відповідача зарахувати до вислуги років для призначення пенсії у календарному обчисленні стаж роботи позивача в органах Державної податкової служби з 24 жовтня 1991 року до 18 березня 1999 року;

- зобов'язання відповідача здійснити нарахування й виплату надбавки за вислугу років з урахуванням у вислузі років стажу роботи позивача в органах Державної податкової служби з 24 жовтня 1991 року до 18 березня 1999 року;

- зобов'язання відповідача здійснити перерахунок і виплату відпускних, лікарняних, премій із урахуванням у вислузі років стажу роботи позивача в органах Державної податкової служби з 24 жовтня 1991 року до 18 березня 1999 року.

Позов обґрунтовуваний тим, що відповідач безпідставно відмовив зарахувати позивачу до вислуги років для призначення пенсії стаж роботи в органах Державної податкової служби з 24 жовтня 1991 року до 18 березня 1999 року, оскільки відповідно до пункту "и" статті 17 Закону України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб" до вислуги років для призначення пенсії зараховується час роботи в державних органах у разі переходу особи в податкову міліцію.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 27 листопада 2015 року позов задоволено повністю. Це судове рішення мотивоване тим, що Закон України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб" від 9 квітня 1992 року № 2262-XII передбачає для осіб начальницького складу податкової міліції гарантії формування вислуги років, необхідної для призначення та нарахування пенсії. Реалізація зазначеної гарантії не повинна залежати від невиконання державними органами покладених на них обов'язків, зокрема, щодо створення і затвердження списку відповідних посад.

Також суд зазначив, що правовідносини, які виникають під час реалізації права на встановлену державою гарантію для осіб начальницького складу податкової міліції як складової їхнього правового статусу, будуються на принципі юридичної визначеності. Зазначений принцип не дозволяє державі посилатися на відсутність певного нормативного акта, який визначає механізм реалізації прав і свобод громадян, закріплених у конституційних та інших актах.

Львівський апеляційний адміністративний суд постановою від 13 квітня 2016 року скасував постанову суду першої інстанції та прийняв нову, якою у задоволенні позовних вимог відмовив. Свою позицію суд обґрунтував тим, що позивач не переходила на службу в податкову міліцію, а була звільнена з Державної податкової адміністрації 18 березня1999 року за власним бажанням відповідно до статті 38 Кодексу законів про працю України і 19 березня 1999 року була прийнята на службу в органи податкової міліції. Також позивач станом на час розгляду справи продовжувала працювати (перебувала у відпустці по догляду за дитиною), її вік складав 42 роки, а вислуга років - понад 16 років, через що вона не набула права на пенсію на умовах, визначених Законом України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб" від 9 квітня 1992 року № 2262-XII.

Крім того, суд апеляційної інстанції зазначив, що необхідною умовою для зарахування позивачу до вислуги років для призначення пенсії за Законом України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб" від 9 квітня 1992 року № 2262-XII стажу роботи в органах державної податкової служби є затвердження центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері державної фінансової політики, відповідного переліку посад. Проте, станом на час розгляду справи такий перелік не затверджено.

Короткий зміст вимог касаційних скарг та відзивів (заперечень)

У касаційній скарзі позивач просить скасувати постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 13 квітня 2016 року і залишити в силі постанову суду першої інстанції. Вважає, що суд апеляційної інстанції неповно з'ясував обставини справи, порушив норми матеріального і процесуального права.

Вказує на те, що набуття права на пенсію не було предметом розгляду цієї справи, а тому суд апеляційної інстанції безпідставно дійшов висновку про відсутність у неї цього права у зв'язку з недосягненням 45-ти річного віку. Зазначає, що це свідчить про вихід суду за межі позовних вимог, а відтак і порушення ним вимог статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній на час ухвалення оскаржуваної постанови).

Щодо порушення норм матеріального права скаржник вважає, що суд апеляційної інстанції не врахував того, що Кодекс законів про працю України не передбачає можливості розірвання трудового договору у зв'язку з переходом на службу в податкову міліцію. Пояснює, що такий перехід фактично відбувся, оскільки 18 березня 1999 року ОСОБА_1 була звільнена за власним бажанням з Державної податкової адміністрації та вже наступного дня прийнята на службу в органи податкової міліції.

Також скаржник звертає увагу на правильність застосування судом першої інстанції принципів верховенства права і юридичної визначеності.

Відповідач у запереченнях на касаційну скаргу просить залишити постанову суду апеляційної інстанції від 13 квітня 2016 року без змін, оскільки погоджується з викладеними у ній мотивами і висновками.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Як встановлено судами попередніх інстанцій, згідно записів у трудовій книжці ОСОБА_1 вона працювала у державній податковій службі на посадах державного службовця у період з 24 жовтня 1991 року до 18 березня 1999 року.

З 24 жовтня 1991 року - на посаді державного податкового інспектора Державної податкової інспекції МФ України по Буському району.

23 квітня 1992 року переведена на посаду старшого державного податкового інспектора відділу обліку та звітності Державної податкової інспекції по Буському району.

З 1 жовтня 1992 року працювала на посаді старшого державного податкового інспектора відділу комп'ютеризації, обліку, звітності та аналізу інформації Державної податкової інспекції.

З 26 листопада 1996 року - на посаді старшого державного податкового інспектора відділу обліку та обробки даних Державної податкової адміністрації у Буському районі.

З 25 січня 1997 року - на посаді державного податкового інспектора відділу обліку та звітності Державної податкової адміністрації.

З 1 травня 1998 року до 18 березня 1999 року працювала у відділі обліку, звітності та прогнозування надходжень.

19 березня 1999 року ОСОБА_1 була прийнята на службу в органи податкової міліції (УПМ ДПА у Львівській області) і призначена на посаду начальника канцелярії міжрайонного головного відділу податкової міліції Державної податкової інспекції у Буському районі з присвоєнням їй спеціального звання "прапорщик податкової міліції".

21 березня 2014 року майора податкової міліції ОСОБА_1 призначено на посаду начальника штабу оперативного управління Державної податкової інспекції у місті Червонограді Головного управління Міндоходів у Львівській області, звільнивши її з посади начальника штабу головного оперативного управління Державної податкової інспекції у місті Червонограді Головного управління Міндоходів у Львівській області.

Згідно з наказом № 14-в від 30 січня 2015 року "По особовому складу" позивачу надано соціальну відпустку по догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку, з 2 лютого 2015 року до 14 листопада 2017 року.

11 вересня 2015 року позивач звернулася до відповідача із заявою про зарахування їй до вислуги років для призначення пенсії відповідно до Закону України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб" стажу роботи з 24 жовтня 1991 року до 19 березня 1999 року, набутого нею як державним службовцем в органах Державної податкової служби.

ГУ ДФС у Львівській області листом № 4532/10/13-01-04-01-25 від 24 вересня 2015 року відмовило позивачу у включенні до календарної вислуги років для призначення пенсії відповідно до Закону України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб" часу роботи в органах Державної податкової служби. Підставою для відмови було те, що центральними органами виконавчої влади, що забезпечують формування державної політики у сферах виконання державної фінансової політики, не затверджений перелік посад в органах Державної податкової служби України, період роботи на яких може бути зарахований до календарної вислуги років.

Вказана відмова стала підставою для звернення до суду з цим позовом.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)

Згідно статті 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права.

Цей принцип полягає у тому, що, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави.

Згідно зі статтею 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

Європейський суд з прав людини у рішенні від 22 червня 2004 року у справі "Броньовський проти Польщі" зазначив, що принцип верховенства права, на якому будується Конвенція, та принцип законності, про який ідеться в статті 1 Першого протоколу, вимагає від держав не лише поважати і застосовувати, у передбачуваний і узгоджуваний спосіб, запроваджені ними закони, а ще й - що безпосередньо випливає з цього обов'язку - забезпечувати правові та практичні умови для втілення їх в життя (пункт 184).

Кодекс адміністративного судочинства України (як у редакції, чинній на час судового розгляду, так і в редакції, чинні на час касаційного перегляду) передбачає, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини. Забороняється відмова в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини.

Умови, норми і порядок пенсійного забезпечення громадян України із числа осіб, які перебували на військовій службі, службі в органах внутрішніх справ, державній пожежній охороні, Державній службі спеціального зв'язку та захисту інформації України, органах і підрозділах цивільного захисту, податковій міліції чи Державній кримінально-виконавчій службі України, та деяких інших осіб, які мають право на пенсію визначає Закон України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб" від 9 квітня 1992 року № 2262-XII (далі - "~law20~").

~law21~ має на меті реалізацію особами, які мають право на пенсію за ~law22~, свого конституційного права на державне пенсійне забезпечення у випадках, передбачених Конституцією України та ~law23~, і спрямований на встановлення єдності умов та норм пенсійного забезпечення зазначеної категорії громадян України.

Відповідно до пункту "и" ~law24~ особам офіцерського складу, прапорщикам і мічманам, військовослужбовцям надстрокової служби і військової служби за контрактом, іншим особам, зазначеним у ~law25~, які мають право на пенсію за ~law26~, до вислуги років для призначення пенсії зараховуються час роботи в державних органах у разі переходу на військову службу в органи і військові формування Служби безпеки України, Управління державної охорони України, органи внутрішніх справ, державну пожежну охорону, Державну службу спеціального зв'язку та захисту інформації України, органи і підрозділи цивільного захисту, податкову міліцію або Державну кримінально-виконавчу службу України на посади офіцерського та начальницького складу згідно з переліками посад, затверджуваними відповідно Службою безпеки України, Управлінням державної охорони України, Міністерством внутрішніх справ України, Державною службою спеціального зв'язку та захисту інформації України, центральними органами виконавчої влади, що забезпечують формування державної політики у сферах виконання кримінальних покарань, цивільного захисту, пожежної і техногенної безпеки, державної фінансової політики.

Згідно пункту "б" ~law27~ право на пенсійне забезпечення на умовах ~law28~ мають звільнені зі служби особи начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ України, особи начальницького складу податкової міліції, особи начальницького і рядового складу Державної кримінально-виконавчої служби України, особи начальницького і рядового складу органів і підрозділів цивільного захисту.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій, згідно зі статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції, чинній на час касаційного перегляду (далі - "КАС України"), здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

Аналіз наведених норм законодавства дає підстави для висновку, що особам, які мають право на призначення пенсії на підставі ~law29~, до вислуги років для призначення пенсії зараховується час роботи в державних органах у разі переходу на військову службу в органи внутрішніх справ, податкову міліцію на посади офіцерського та начальницького складу згідно з переліками посад, затверджуваними відповідно Міністерством внутрішніх справ України, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері державної фінансової політики.

Як випливає з матеріалів справи, свою відмову ГУ ДФС у Львівській області мотивує тим, що центральними органами виконавчої влади, що забезпечують формування державної політики у сферах виконання державної фінансової політики, не затверджений перелік посад в органах Державної податкової служби України, період роботи на яких може бути зарахований до календарної вислуги років. У зв'язку з цим, позивачу не зараховано до вислуги років час роботи в органах Державної податкової служби.

Разом з тим, Верховний Суд зазначає наступне.

Європейський суд з прав людини неодноразово наголошував у своїх рішеннях про те, що принцип верховенства права зобов'язує державу поважати і застосовувати запроваджені нею закони, створюючи правові й практичні умови для втілення їх в життя.

Так, ~law30~ встановлює для осіб начальницького складу податкової міліції передбачені гарантії формування вислуги років, необхідної для призначення та нарахування пенсії. Реалізація зазначеної гарантії не повинна залежати від невиконання державними органами, покладених на них обов'язків, зокрема, щодо створення і затвердження списку посад. Правовідносини, що виникають у процесі реалізації права на встановлену державою гарантію для осіб начальницького складу податкової міліції як складової їхнього правового статусу, будуються на принципі юридичної визначеності. Зазначений принцип не дозволяє державі посилатися на відсутність певного нормативного акта, який визначає механізм реалізації прав і свобод громадян, закріплених у конституційних та інших актах.

Аналогічна позиція викладена в постановах Верховного Суду від 20 вересня 2019 року у справі № 813/904/15 та від 4 жовтня 2018 року у справі № 819/1695/16.

Отже, неправомірним є посилання відповідача на відсутність затвердженого переліку посад, як на підставу відмови позивачу у зарахуванні до вислуги років для призначення пенсії часу попередньої роботи в державних органах. Водночас, та обставина, що ОСОБА_1 працювала саме в державних органах з 24 жовтня 1991 року до 19 березня 1999 року сторонами не оспорювалася.

Щодо посилань відповідача на те, що на момент звернення з указаним позовом до суду позивач не досягла віку, необхідного для надання їй права на пенсію, не була звільнена зі служби, а пенсія їй не була призначена, то ці обставини не були підставою для відмови позивачу у включенні до вислуги років для призначення пенсії у календарному обчисленні стажу роботи в органах Державної податкової служби за період з 24 жовтня 1991 року до 18 березня 1999 року.

Відповідно до статті 77 КАС України суб'єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення.

Крім того, Верховний Суд погоджується з доводами скаржника, що предметом цього позову є визнання протиправною відмови в зарахуванні позивачу стажу в податкових органах до вислуги років для призначення пенсії. Тобто, як вірно зазначив суд першої інстанції, відмовляючи позивачу в такому зарахуванні відповідач позбавив позивача можливості скористатися правом на зарахування стажу, що дає право виходу на пенсію за вислугою років та перешкоджає реалізації права позивача на пенсію.

Окрім цього, необхідно також погодитися з аргументами ОСОБА_1 про те, що Кодекс законів про працю України не передбачає можливості розірвання трудового договору "у зв'язку з переходом на службу в податкову міліцію". Враховуючи те, що чинне на нас виникнення спірних правовідносин законодавство не містило тлумачення терміну "переходу" на службу в податкову міліцію (шляхом встановлення конкретних способів), суд апеляційної інстанції безпідставно дійшов висновку, що звільнення позивача зі служби в податкових органах 18 березня 1999 року та прийняття на службу в органи податкової міліції 19 березня 199 року, тобто на наступний робочий день, не є переходом на службу в податкову міліцію.

Згідно з пунктом 4 частин 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишити в силі рішення суду першої інстанції у відповідній частині.

Статтею 352 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

Так, в ході касаційного розгляду Верховний Суд встановив, що суд апеляційної інстанції у цій справі скасував постанову суду першої інстанції, яка відповідає закону, а тому постанову Львівського окружного адміністративного суду від 27 листопада 2015 року необхідно залишити в силі.

З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати у зв'язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 352, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 13 квітня 2016 року скасувати повністю, а постанову Львівського окружного адміністративного суду від 27 листопада 2015 року залишити в силі.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена................................................................

Н. М. Мартинюк

А. В. Жук

Ж. М. Мельник-Томенко,

Судді Верховного Суду