Історія справи

Ухвала КАС ВП від 13.01.2019 року у справі №826/6796/18

ПОСТАНОВА

Іменем України

18 квітня 2019 року

Київ

справа №826/6796/18

адміністративне провадження №К/9901/69164/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді - Гімона М.М. (суддя-доповідач),

суддів: Стародуба О.П., Мороз Л.Л.,

розглянувши в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Київської міської ради на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 серпня 2018 року (суддя Шрамко О.Т.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 грудня 2018 року (головуючий суддя Горяйнов А.М., судді: Кузьмишина О.М., Коротких А.Ю.) у справі № 826/6796/18 за позовом ОСОБА_1 до Київської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення,-

ВСТАНОВИВ:

У квітні 2018 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернулась до суду із адміністративним позовом до Київської міської ради (далі - відповідач), в якому просила визнати протиправним та скасувати рішення відповідача від 20 грудня 2017 року №885/3892 в частині щодо відхилення проекту рішення ПР-12144 від 24 листопада 2016 року «Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки позивачу на АДРЕСА_1, у Солом'янському районі міста Києва для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд» (К-27684)».

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 серпня 2018 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 грудня 2018 року, позовні вимоги ОСОБА_1 задоволено повністю. Визнано протиправним та скасовано рішення Київської міської ради «Про відхилення проекту рішення «Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки громадянці ОСОБА_1 на АДРЕСА_1 у Солом'янському районі м. Києва для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд» від 20 грудня 2017 року №885/3892.

Вирішуючи спір між сторонами, суди встановили, що 24 травня 2016 року ОСОБА_1 подано клопотання до Київської міської ради про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою.

Департамент земельних ресурсів Київської міської ради 24 листопада 2016 року підготував проект рішення ПР-12144 «Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки позивачу на АДРЕСА_1, у Солом'янському районі міста Києва для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд» (К-27684)», згідно якого пропонувалося надати позивачу дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення зазначеної земельної ділянки.

Відповідно до витягу з протоколу №11 засідання постійної комісії Київської міської ради від 30 травня 2017 року вирішено відхилити проект рішення «Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки позивачу на АДРЕСА_1, у Солом'янському районі міста Києва для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд».

Згідно з пункту 29 рішення Київської міської ради «Про порядок денний пленарного засідання V сесії Київської міської ради VІІІ скликання 14 грудня 2017 року» на розгляд було винесене питання про надання ОСОБА_1 дозволу на виготовлення проекту землеустрою.

Відповідно до витягу зі стенограми пленарного засідання 20 грудня 2017 року (продовження пленарного засідання 14 грудня 2017 року) на засіданні було поставлене на обговорення питання про надання ОСОБА_1 дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Результати голосування: «за» - 3 голоси, «проти» - 21, «утрималися» - 48. У зв'язку з цим рішення не було прийняте.

В подальшому було поставлено на обговорення питання про відхилення проекту землеустрою про відведення земельної ділянки. За вказане рішення проголосувало 83 депутата.

Зазначене рішення було оформлене окремим документом від 20 грудня 2017 року №885/3892 «Про відхилення проекту рішення «Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки позивачу на АДРЕСА_1, у Солом'янському районі міста Києва для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд».

З метою з'ясування підстав відмови в наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, ОСОБА_1 19 січня 2018 року звернулась зі скаргою до відповідача у порядку Закону України «Про звернення громадян», на яку отримала лист-відповідь від 20 лютого 2018 року №057029-08/П-335-826.

Вважаючи надану відповідачем відповідь на первинну скаргу формальною та неповною, 23 лютого 2018 року позивач звернулась до Київської міської ради з повторною скаргою.

Листом виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) Департаменту земельних ресурсів від 28 березня 2018 року №057029-08/П-1072-1491 позивачу повідомлено, що на первинну скаргу від 19 січня 2018 року із питань зазначених у повторній скарзі надано ґрунтовні роз'яснення листом від 20 лютого 2018 року №057029-08/П-335-826.

Не погодившись з рішенням Київської міської ради №885/3892 від 20 грудня 2017 року, ОСОБА_2 звернулась до суду з позовом про визнання його протиправним та скасування.

Задовольняючи вимоги адміністративного позову, суд першої інстанції дійшов висновку, з яким погодився апеляційний суд, що постійною комісією Київської міської ради всупереч положень статті 30 Регламенту Київської міської ради при прийнятті рішення про відхилення відповідного проекту рішення, не було зазначено відповідного обґрунтування такої відмови. Крім того, в порушення приписів Закону України «Про звернення громадян» відповідачем не надано об'єктивної та всебічної відповіді на скарги позивача, подані у зв'язку з оскаржуваною відмовою.

Апеляційний суд додатково вказав на те, що Київська міська рада як орган місцевого самоврядування, реалізовуючи свої повноваження щодо розпорядження земельними ділянками комунальної форми власності, зобов'язана керуватися не лише Регламентом Київської міської ради, а й нормами Земельного кодексу України, частина 7 статті 118 якого визначає вичерпний перелік підстав, за наявності яких може бути відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Саме по собі формальне дотримання відповідачем вимог Регламенту не є достатньою підставою для визнання такого рішення законним.

Не погодившись з рішеннями судів попередніх інстанцій, Київська міська рада подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального і процесуального права, просить судові рішення скасувати та прийняти нове рішення про відмову в задоволенні позову.

Касаційна скарга обґрунтована тим, що висновок постійної комісії Київської міської ради з питань містобудування, архітектури та землекористування щодо відхилення проекту на надання дозволу на розробку проекту землеустрою викладено у протоколі №11 від 30 травня 2017 року, і відхиляючи проект такого рішення остання діяла в межах повноважень, визначених Регламентом та Положенням. Відповідач наголошує на помилковості висновків судів попередніх інстанцій, що не зазначення комісією причин відмови в наданні позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є підставою для скасування рішення Київської міської ради, оскільки протоколи постійної комісії Київської міської ради з питань містобудування, архітектури та землекористування не є рішеннями Київської міської ради, їх не можна ототожнювати за правовою природою та юридичними наслідками. Також скаржник вказує на те, що оскаржуване рішення було прийнято відповідачем у відповідності до статті 37 Регламенту Київської міської ради.

У поданому відзиві на касаційну скаргу позивач просила залишити її без задоволення, а судові рішення - без змін. Наголошено на тому, що місцеве самоврядування в Україні здійснюється на принципах не лише колегіальності, але й законності. Разом з тим, відповідачем при прийнятті оскаржуваного рішення було порушено положення ЗК України та Регламенту Київської міської ради. Також вказано на порушення відповідачем місячного строку розгляду поданого нею клопотання, що визначено статтею 118 ЗК України.

Заслухавши суддю-доповідача, обговоривши доводи касаційної скарги та відзиву на неї, перевіривши правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права і дотримання норм процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини першої статті 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (надалі Закон № 280/97-ВР), сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Повноваження відповідних органів місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність або користування та порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування встановлені статтями 118, 122, 123 Земельного кодексу України, статтями 26, 33, 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Пунктом 34 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР передбачено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання, як вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.

Відповідно до статті 59 Закону № 280/97-ВР рішення місцевої ради приймаються у формі відповідних рішень, прийнятих на сесії місцевої ради та рішень виконавчого комітету.

За приписами частини десятої вказаної статті акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Правовідносини у сфері забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель регулюються, зокрема, Земельним кодексом України (далі по тексту - ЗК України) та Законом України «Про землеустрій».

За змістом частин першої - третьої статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі, зокрема, одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.

Стаття 118 ЗК України встановлює порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами.

Згідно з частиною першою статті 118 ЗК України громадянин, зацікавлений у приватизації земельної ділянки, яка перебуває у його користуванні, подає заяву до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

Зі змісту частини шостої статті 118 ЗК України слідує, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні, до якого додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри.

Приписами абзацу першого частини сьомої статті 118 ЗК України визначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Таким чином, обов'язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у його наданні із наведенням усіх підстав такої відмови.

При цьому частиною сьомою статті 118 ЗК України визначений перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним, а саме:

- невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів;

- невідповідність місця розташування об'єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів;

- невідповідність місця розташування об'єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

У разі надання органом місцевого самоврядування відмови особі у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою обов'язковим є зазначення конкретної підстави для такої відмови, що визначені у частині 7 статті 118 ЗК України.

Слід зауважити, що під час розгляду спорів щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень суди повинні перевіряти їх на відповідність того, чи прийняті (вчинені) останні з дотриманням усіх вимог, визначених частиною 3 статті 2 КАС України.

Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджується матеріалами справи, що за наслідками поданого ОСОБА_1 клопотання Департаментом земельних ресурсів Київської міської ради 24 листопада 2016 року було підготовлено проект рішення ПР-12144, згідно якого пропонувалося надати позивачу дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення зазначеної земельної ділянки. Вказане свідчить про подання позивачем усіх необхідних документів відповідно до частини 6 статті 118 ЗК України.

Натомість, оскаржуване рішення Київської міської ради, як правильно зазначили суди попередніх інстанцій, не містить жодного обґрунтування та мотивів, з яких виходив вказаний колегіальний орган при прийнятті такого рішення. Таким чином, не зважаючи на те, що міською радою було прийнято оскаржуване рішення із дотриманням встановленої законом процедури та форми його оформлення, відповідачем всупереч положенням частини 7 статті 118 ЗК України не були вказані підстави для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, що є достатньою підставою для визнання такого рішення протиправним та його скасування.

Посилання скаржника на прийняття оскаржуваного рішення у відповідності до статті 37 Регламенту Київської міської ради, яка передбачає можливість прийняття рішення про відхилення поданого на затвердження проекту рішення, колегією суддів визнаються безпідставними, оскільки положення вказаного Регламенту визначають саме процедуру прийняття або відхилення міською радою проектів рішень, але вказані приписи не звільняють орган місцевого самоврядування як суб'єкта розпорядження землями від обов'язку навести відповідне мотивування прийнятого рішення у відповідності до положень чинного законодавства.

З приводу доводів Київської міської ради відносно того, що нею рішення приймалось на підставі висновку постійної комісії, яка відповідно до витягу з протоколу №11 засідання постійної комісії Київської міської ради від 30 травня 2017 року вирішила відхилити проект рішення ПР-12144, підготовлений Департаментом земельних ресурсів Київської міської ради 24 листопада 2016 року, колегія суддів зазначає наступне.

Суди правильно вказали, що згідно з частиною 1 статті 30 Регламенту Київської міської ради постійні комісії Київради (окрім профільної) протягом двадцяти днів з моменту реєстрації проекту рішення в управлінні організаційного та документального забезпечення діяльності Київради опрацьовують його та за результатами розгляду проекту рішення приймають висновок, яким: 1) підтримують проект рішення Київради без зауважень та підписують його; 2) підтримують проект рішення Київради із зауваженнями чи рекомендаціями; у цьому випадку на оригіналі проекту рішення навпроти назви відповідної постійної комісії поряд із підписом голови цієї постійної комісії ставиться відмітка "із зауваженнями" або "з рекомендаціями"; 3) відхиляють проект рішення з відповідним обґрунтуванням; у цьому випадку на оригіналі проекту рішення навпроти назви відповідної постійної комісії поряд із підписом голови цієї постійної комісії ставиться відмітка "відхилено" із зазначенням дати та номеру відповідного протоколу засідання постійної комісії.

Тобто, постійна комісія Київської міської ради у разі відхилення проекту рішення має надати до проекту рішення відповідне обґрунтування такої відмови.

За таких обставин, колегія суддів зауважує, що міська рада дійсно керується висновком постійної комісії при раді (про погодження проекту рішення або про його відхилення) при прийнятті відповідного рішення, разом з тим, остання відповідно до приписів Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Регламенту може прийняти рішення, відмінне від такого висновку. Втім, у будь-якому випадку таке рішення міської ради має містити власні мотиви посилання на відповідні визначені законом підстави, керуючись якими орган місцевого самоврядування дійшов висновку про прийняття саме такого рішення. Тому, лише формальне дотримання міською радою вимог Регламенту не можна вважати достатньою підставою для визнання такого рішення законним.

Суд апеляційної інстанції встановив, що відповідно до стенограми на пленарному засіданні Київської міської ради 20 грудня 2017 року не обговорювалися підстави для відмови в наданні позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Головуючим було виключно оголошено пропозицію постійної комісії Київської міської ради про відхилення проекту рішення про надання ОСОБА_1 відповідного дозволу.

У свою чергу у витязі з протоколу № 11 засідання постійної комісії Київської міської ради від 30 травня 2017 року не зазначені підстави відхилення проекту рішення «Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки позивачу на АДРЕСА_1, у Солом'янському районі міста Києва для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд».

Листом від 20 лютого 2018 року № 057029-08/П-335-826 Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) підтвердив, що постійною комісією ухвалено рішення без зазначення у витязі причин відхилення запропонованого проекту.

Таким чином, в межах даного спору ні висновок постійної комісії, ні оскаржуване рішення Київської міської ради не містить жодних мотивів та обґрунтувань з посиланням на відповідні норми права, з яких виходив відповідач, що свідчить про наявність підстав для скасування такого рішення, на що правильно вказали суди попередніх інстанцій.

Європейський суд з прав людини у рішенні по справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) визнав низку порушень пункту 1 статті 6 Конвенції, статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у справі, пов'язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб'єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу «належного урядування».

Принцип «належного урядування», зокрема, передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовний спосіб. При цьому, на них покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливості уникати виконання своїх обов'язків.

Крім того, в рішеннях Європейського суду з прав людини склалася практика, яка підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (див. рішення у справі «Hasan and Chaush v. Bulgaria» №. 30985/96).

При цьому колегія суддів в межах даного спору, з урахуванням положень частини 1 статті 341 КАС України, не надає оцінки викладеним у відзиві на касаційну скаргу посиланням позивача на порушення відповідачем строків розгляду поданого нею клопотання, які визначені статтею 118 КАС України, з огляду на те, що вказані обставини не були підставою позову .

Суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов'язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

Відповідно до частини першої статті 350 КАС суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанції не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Доводи, які містяться в касаційній скарзі, висновків судів та обставин справи не спростовують.

Керуючись статтями 343, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Київської міської ради залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 серпня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 грудня 2018 року залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

М.М. Гімон

О.П. Стародуб

Л.Л. Мороз ,

Судді Верховного Суду