Історія справи

Ухвала КАС ВП від 17.04.2019 року у справі №807/1569/16

ПОСТАНОВА

Іменем України

18 квітня 2019 року

Київ

справа №807/1569/16

адміністративне провадження №К/9901/17361/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Шарапи В.М.,

суддів - Бевзенка В.М., Данилевич Н.А.,

розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Департаменту захисту економіки Національної поліції України (далі - Департамент) на постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 23 травня 2017 року у складі колегії суддів: Гаврилюка С.Є. (головуючий), суддів: Луцович М.М., Рейті С.І. та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2017 року у складі колегії суддів: Бруновської Н.В. (головуючий), суддів: Костіва М.В., Шавеля Р.М. у справі за позовом ОСОБА_1 до Національної поліції України, Центральної атестаційної комісії №2 Національної поліції України, Департаменту про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити дії, -

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій

1. У жовтні 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом у якому просив:

1.1 визнати протиправними дії Національної поліції України щодо проведення атестації позивача;

1.2 визнати протиправним та скасувати рішення (висновок) від 1 вересня 2016 року №2 щодо невідповідності оперуповноваженого управління захисту економіки Національної поліції України капітана поліції ОСОБА_1 займаній посаді та звільнення його зі служби в поліції через службову невідповідність;

1.3 визнати протиправним та скасувати наказ №331 о/с від 16 грудня 2016 року «По особовому складу» в частині звільнення;

1.4 поновити на роботі та стягнути середній заробіток за час вимушеного прогулу.

2. Закарпатський окружний адміністративний суд постановою від 23 травня 2017 року позов задовольнив. Визнав протиправними дії Національної поліції України щодо проведення атестації позивача, визнав протиправним та скасував рішення (висновок) Центральної атестаційної комісії №2 від 1 вересня 2016 року щодо невідповідності ОСОБА_1 займаній посаді та звільнення його зі служби в поліції через службову невідповідність. Визнав наказ №331 о/с від 16 грудня 2016 року "По особовому складу" в частині звільнення капітана поліції ОСОБА_1, оперуповноваженого управління захисту економіки в Закарпатській області зі служби в поліції протиправним та скасував, поновив на посаді з 22 грудня 2016 року та стягнув з Департаменту на користь ОСОБА_1 середній заробіток за весь час вимушеного прогулу за період з 22 грудня 2016 по 22 травня 2017 року у розмірі 46 609,28 грн.

3. Львівський апеляційний адміністративний суд постановою від 25 жовтня 2017 року скасував рішення суду першої інстанції та прийняв нове, яким позов задовольнив частково. Визнав наказ №331 о/с від 16 грудня 2016 року «По особовому складу» в частині звільнення позивача, протиправним та скасував, поновив позивача на посаді з 22 грудня 2016 року та стягнув середній заробіток за весь час вимушеного прогулу за період з 22 грудня 2016 року по 22 травня 2017 року у сумі 46 609, 28 грн.

3.1 При цьому не погодився з висновком суду першої інстанції щодо задоволення позову в частині визнання протиправним дій щодо проведення атестації, визнання протиправним та скасування висновку Центральної атестаційної комісії №2 від 1 вересня 2016 року щодо невідповідності позивача займаній посаді та його звільнення. Зазначив, що дії Національної поліції України щодо проведення атестації ОСОБА_1 та висновки атестаційної комісії щодо кваліфікації працівника є відображенням дій відповідних посадових осіб, які можуть бути лише підставою для видання наказу та підлягають оцінці у сукупності з іншими доказами, зокрема, наявності фактичних даних які підтверджують, що внаслідок недостатньої кваліфікації поліцейський не може виконувати покладені на нього службові обов'язки, а отже, не породжують правових наслідків для позивача та не порушують його прав. Захисту, підлягає фактично порушене право особи у публічно-правових правовідносинах з суб'єктами владних повноважень та саме при здійсненні ними чітко визначених чинним законодавством владних управлінських функцій згідно статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). Визнання протиправним та скасування наказу про звільнення є належним способом захисту порушених прав позивача.

4. Суди попередніх інстанцій встановили:

4.1 11 листопада 2015 року наказом Національної поліції України №175 о/с "По особовому складу Департаменту захисту економіки» на підставі заяви позивача від 7 листопада 2015 року його призначено в порядку переатестування та присвоєно спеціальне звання "капітан поліції.

4.2 20 листопада 2015 року наказом Національної поліції України за №210 о/с визначено провести атестування поліцейських апарату Національної поліції України, міжрегіональних територіальних органів (ДВБ, ДПН, ДЗЕ, ДК), Державної установи "Центр обслуговування підрозділів Національної поліції України", головних управлінь Національної поліції в Київській області та м. Києві. Також було створено центральну атестаційну комісію у складі п'яти осіб: голови, секретаря та трьох членів комісії.

4.3 Пунктом 3 зазначеного наказу зобов'язано керівників структурних підрозділів апарату НПУ, міжрегіональних територіальних органів (ДВБ, ДПН, ДЗЕ, ДК), Державної установи "Центр обслуговування підрозділів Національної поліції України", Головного управління Національної поліції в Київській області, Головного управління Національної поліції у м. Києві скласти списки поліцейських апарату Національної поліції, міжрегіональних територіальних органів (ДВБ, ДПН, ДЗЕ, ДК), Державної установи "Центр обслуговування підрозділів Національної поліції України", головних управлінь Національної поліції в Київській області та м. Києві, які підлягають атестуванню.

4.4 Відповідно до атестаційного листа, 25 серпня 2016 року, прямим керівником позивача зроблено висновок про те, що позивач займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність. За результатами тестування позивачем набрано: тестування загальних навичок 24/60, професійне тестування 37/60.

4.5 Відповідно до протоколу ОП № 15.00027746.0066125 від 1 вересня 2016 року атестаційною комісією було прийнято рішення (висновок атестаційної комісії) що позивач займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність. Атестаційна комісія зазначила, що такого висновку дійшла виходячи з наступного: низький рівень теоретичних знань законодавчих актів, що регулюють діяльність на займаній посаді, низькі показники службової діяльності, негативний висновок прямого керівника, низькі оцінки за результатами щорічних заліків: вогнева та фізична підготовка - "задовільно".

4.6 1 вересня 2016 року позивач оскаржив його у відповідності з вимогами пункту 5 розділу VI Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17 листопада 2015 року №1465, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 18 листопада 2015 року за №1445/27890 (далі - Інструкція №1465) до центральної апеляційної атестаційної комісії Національної поліції України.

4.7 За результатами розгляду скарги на висновок відповідної атестаційної комісії, відповідно до протоколу ОП №15.00035761.0066125 від 15 вересня 2016 року апеляційною атестаційною комісією Національної поліції України було прийнято рішення про відхилення скарги поліцейського.

4.8 16 грудня 2016 року позивач відповідно до наказу №331 о/с Департаменту звільнений зі служби в поліції за пунктом 5 частини першої статті 77 Закону України від 2 липня 2015 року №580-VIII "Про Національну поліцію" (далі - Закон №580-VIII) (через службову невідповідність).

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

5. Не погоджуючись із ухваленими у справі рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, Департамент, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та процесуального права, просить зазначені рішення судів скасувати, ухвалити нове, яким у задоволенні позову відмовити.

5.1 Аргументи скаржника полягають у тому, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовано норми матеріального права, а саме, частини першої - третьої статті 57 Закону №580-VIII. Скаржник наголошує, що наведені норми визначають мету проведення атестування та наділяють керівника органу поліції повноваженнями приймати рішення щодо проведення атестування поліцейського. На думку скаржника, Інструкцією №1465, передбачено наявність в атестаційної комісії виключних повноважень проводити атестування поліцейських та приймати рішення за його наслідками на підставі всебічного розгляду зібраних матеріалів та проведення співбесіди з поліцейським, що і було зроблено у випадку з позивачем.

6. Позивач заперечень на касаційну скаргу не подав.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:

7. Конституція України:

7.1 Стаття 19.

<…> Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України".

7.2 Стаття 43.

<…> Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення <…>"

8. Закон України від 2 липня 2015 року №580-VIII "Про Національну поліцію"

8.1 Стаття 57. Атестування поліцейських

1. Атестування поліцейських проводиться з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.

2. Атестування поліцейських проводиться:

1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу;

2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність;

3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

3. Атестування проводиться атестаційними комісіями органів (закладів, установ) поліції, що створюються їх керівниками.

4. Рішення про проведення атестування приймає керівник поліції, керівники органів (закладів, установ) поліції стосовно осіб, які згідно із законом та іншими нормативно-правовими актами призначаються на посади їхніми наказами.

5. Порядок проведення атестування поліцейських затверджується Міністром внутрішніх справ України".

8.2 Стаття 58. Безстроковість призначення на посаду поліцейського

"1. Призначення на посаду поліцейського здійснюється безстроково (до виходу на пенсію або у відставку), за умови успішного виконання службових обов'язків.

2. Строкове призначення здійснюється в разі заміщення посади поліцейського на період відсутності особи, за якою відповідно до закону зберігається посада поліцейського, та посад, призначенню на які передує укладення контракту".

8.3 Стаття 59. Служба в поліції

"1. Служба в поліції є державною службою особливого характеру, яка є професійною діяльністю поліцейських з виконання покладених на поліцію повноважень.

…3. Рішення з питань проходження служби оформлюються письмовими наказами по особовому складу на підставі відповідних документів, перелік та форма яких установлюються Міністерством внутрішніх справ України.

4. Видавати накази по особовому складу можуть керівники органів, підрозділів, закладів та установ поліції відповідно до повноважень, визначених законом та іншими нормативно-правовими актами, та номенклатурою посад, затвердженою Міністерством внутрішніх справ України".

8.4 Стаття 77. Звільнення зі служби в поліції

"1. Поліцейський звільняється зі служби в поліції, а служба в поліції припиняється:

<…> 5) через службову невідповідність <…>".

9. Інструкція про порядок проведення атестування поліцейських, затверджена Наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17 листопада 2015 року №1465, що зареєстрований в Міністерстві юстиції України 18 листопада 2015 року за №1445/27890 (далі - Інструкція №1465):

9.1 Пункт 2 розділу І. Керівники всіх рівнів зобов'язані забезпечити атестування на високому організаційному та правовому рівні з додержанням принципу відкритості (крім випадків, установлених законом) та об'єктивності в оцінці службової діяльності поліцейських, які атестуються.

9.2 Пункт 3 розділу І. Атестування поліцейських проводиться: 1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; 2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; 3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

9.3 Пункт 5 розділу I. Атестування проводиться атестаційними комісіями органів (закладів, установ) поліції, що створюються їх керівниками.

9.4 Пункт 1 розділу IV. Організаційні заходи з підготовки та проведення атестування оголошуються наказами відповідних керівників і передбачають, зокрема, складання списків поліцейських, які підлягають атестуванню.

9.5 Пункти 10-12 розділу IV. З метою визначення теоретичної та практичної підготовленості, компетентності, здатності якісно та ефективно реалізовувати на службі свої потенційні можливості атестаційна комісія проводить тестування поліцейського, який проходить атестування.

За результатами проведеного тестування атестаційна комісія встановлює мінімальний бал, що становить 25 балів за тестом на знання законодавчої бази (далі - професійний тест) та 25 балів за тестом на загальні здібності та навички, який в обов'язковому порядку ураховується атестаційною комісією при прийняті рішення, визначеного пунктом 15 цього розділу.

Атестаційна комісія при прийнятті рішення розглядає атестаційний лист та інші матеріали, які були зібрані на поліцейського, який проходить атестування.

За рішенням атестаційної комісії поліцейські, які проходять атестування, проходять співбесіду з відповідною атестаційною комісією.

Якщо поліцейський, який атестується, не з'явився на співбесіду з атестаційною комісією, то комісія приймає рішення без проведення співбесіди, про що робиться відповідний запис у протоколі засідання атестаційної комісії.

Атестаційна комісія за підписом голови має право робити відповідно до законодавства запити про надання необхідних матеріалів і документів, що стосуються службової діяльності поліцейського, який атестується.

9.6 Пункт 15 розділу IV. Атестаційні комісії на підставі всебічного розгляду всіх матеріалів, які були зібрані на поліцейського, під час проведення атестування шляхом відкритого голосування приймають один з таких висновків: 1) займаній посаді відповідає; 2) займаній посаді відповідає, заслуговує призначення на вищу посаду; 3) займаній посаді не відповідає, підлягає переміщенню на нижчу посаду через службову невідповідність; 4) займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

9.7 Пункт 16 розділу IV. Атестаційні комісії при прийнятті рішень стосовно поліцейського повинні враховувати такі критерії: 1) повноту виконання функціональних обов'язків (посадових інструкцій); 2) показники службової діяльності; 3) рівень теоретичних знань та професійних якостей; 4) оцінки з професійної і фізичної підготовки; 5) наявність заохочень; 6) наявність дисциплінарних стягнень; 7) результати тестування; 8) результати тестування на поліграфі (у разі проходження).

9.8 Пункти 17-20 розділу IV. Атестаційна комісія проводить розгляд матеріалів за відсутності особи, щодо якої приймається рішення. Голосування проводиться за відсутності особи, щодо якої приймається рішення, і запрошених осіб. Рішення атестаційної комісії приймаються більшістю голосів присутніх на засіданні членів атестаційної комісії. У разі рівного розподілу голосів вирішальним є голос голови атестаційної комісії. Усі рішення атестаційної комісії оформлюються протоколом. У протоколі зазначаються дата і місце прийняття рішення, склад комісії, питання, що розглядалися, та прийняте рішення.

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:

10. Колегія суддів звертає увагу на те, що постанова суду першої інстанції повністю скасована постановою суду апеляційної інстанції, тому касаційному перегляду підлягає постанова Львівського апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2017 року.

11. Перевіривши правильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, Верховний Суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення касаційної скарги, з огляду на наступне.

12. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина перша статті 341 КАС України).

13. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

14. Як встановлено судами попередніх інстанцій, ОСОБА_1 після набрання чинності Законом №580-VIII, був прийнятий на службу в поліцію. Отже, виходячи з положень статті 58 Закону №580-VIII, позивач вважався таким, що призначений на посаду поліцейського безстроково і міг бути звільнений виключно з підстав, визначених цим Законом.

15. Передумовою для застосування підстави для звільнення поліцейського зі служби, вказаної у пункті 5 частини першої статті 77 Закону №580-VIII, є встановлення його службової невідповідності у порядку та спосіб, передбачені цим Законом, у тому числі, за наслідками проведення атестування.

16. Атестування поліцейських проводиться з метою та за наявності підстав, що визначені у статті 57 Закону №580-VII, а також у пункті 3 розділу І Інструкції №1465. Мета і підстави проведення атестування поліцейських не є тотожними поняттями, оскільки мета - це те, що необхідно досягнути за наслідками проведення атестування, а підстава - причина, достатній привід для його проведення.

17. Тому, посилання відповідача на мету проведення атестування поліцейських, визначену у частині першій статті 57 Закону №580-VIII, як на підставу для його проведення, є необґрунтованим і свідчить про вихід останнього за межі наданих повноважень.

18. Наведений у частині другій статті 57 Закону №580-VIII, а також у пункті 3 розділу І Інструкції №1465 перелік підстав для проведення атестування поліцейських є вичерпним і розширеному тлумаченню не підлягає. Аналіз вказаних норм дає підстави для висновку, що атестуванню підлягають виключно ті поліцейські, які претендують на вищу посаду, щодо яких вирішується питання про переведення їх на нижчу посаду, або питання щодо звільнення через службову невідповідність.

19. При цьому, кожна із зазначених у частині другій статті 57 Закону №580-VIII підстав проведення атестування повинна також бути пов'язана з певними передумовами. Зокрема, атестування, яке призначається для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, має бути зумовлене існуванням реальних причин вважати, що поліцейським допущені відповідні порушення.

20. Атестування поліцейського після прийняття його на службу в поліцію, окремо від вирішення питань, перелічених у частині другій статті 57 Закону №580-VIII (призначення на вищу посаду, переведення на нижчу посаду, звільнення через службову невідповідність) не відповідає меті та завданням атестування поліцейських і суперечить вимогам Закону №580-VIII.

21. Передбачені частиною четвертою статті 57 Закону №580-VIII повноваження керівника поліції та/або керівників органів (закладів, установ) поліції приймати рішення про проведення атестування поліцейських теж можуть реалізовуватись останніми виключно з підстав і з метою, визначених частинами першою-другою статті 57 Закону №580-VIII.

22. Норми пункту 9 Розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №580-VIII також не закріплювали можливості проведення атестування в якості вимоги для прийняття на службу в поліцію працівників міліції, які виявили таке бажання.

23. Вирішуючи даний спір суд апеляційної інстанції, на основі досліджених під час судового розгляду справи доказів, установив відсутність підстав для проведення атестації позивача.

24. Жодних документів (заяви чи скарги на дії позивача, акти службових розслідувань, відомості про притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо) атестаційна комісія не досліджувала.

25. Відомостей про те, яким саме вимогам, що пред'являються до особи, яка перебуває на посаді, що обіймав позивач, він не відповідає, у чому саме проявляється така невідповідність протокол засідання атестаційної комісії та висновок (рішення) комісії не містять.

26. Протокол засідання атестаційної комісії та висновок (рішення) не містять жодних мотивів чи обґрунтувань, які покладено в основу висновку комісії про службову невідповідність позивача. Рішення комісії прийнято членами комісії шляхом голосування без наведення жодних мотивів та обґрунтувань.

27. Таким чином, звільнення позивача зі служби в поліції з підстав, передбачених пунктом 5 частини першої статті 77 Закону №580-VIII (через службову невідповідність), проведене відповідачем незаконно, у зв'язку з чим оспорюваний наказ підлягав скасуванню, а позивач - поновленню на посаді, з якої його було звільнено.

28. Касаційна скарга не містить належних та обґрунтованих доводів, які б спростовували висновки суду апеляційної інстанції.

29. Згідно з частиною першою статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

30. Колегія суддів касаційної інстанції вважає викладені в касаційній скарзі доводи безпідставними, а висновки суду апеляційної інстанції - правильними, обґрунтованими, та такими, що відповідають нормам матеріального та процесуального права, з огляду на що підстави для скасування оскаржуваного судового рішень відсутні.

РЕЗОЛЮТИВНА ЧАСТИНА

31. Касаційну скаргу Департаменту захисту економіки Національної поліції України залишити без задоволення.

32. Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2017 року залишити без змін.

33. Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

Суддя-доповідач В.М. Шарапа

Судді: В.М. Бевзенко

Н.А. Данилевич