Історія справи

Ухвала КАС ВП від 05.11.2019 року у справі №813/2018/15

ПОСТАНОВА

Іменем України

14 листопада 2019 року

Київ

справа №813/2018/15

адміністративне провадження №К/9901/7488/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Стеценка С. Г.,

суддів Рибачук А. І., Тацій Л. В.,

розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом Державної служби геології та надр України до Товариства з обмеженою відповідальністю "Терраполіс" про анулювання спеціального дозволу, касаційне провадження в якій відкрито за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від
09.02.2016 (головуючий суддя Попко Я. С., судді: Хобор Р. П., Сеник Р. П. ),

ВСТАНОВИВ:

I. Короткий зміст позовних вимог

1. У квітні 2015 року Державна служба геології та надр України (далі - Держгеонадра, позивач) звернулася з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю "Терраполіс" (далі - Товариство, ТОВ "Терраполіс", відповідач), в якому просила припинити право відповідача на користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу від 10.04.2009 №4962, наданого Товариству з метою видобування суглинків та глини ділянки №1 Липовецького родовища.

2. Вимоги позовної заяви обґрунтовувались тим, що ТОВ "Терраполіс" не приступило до розробки родовища і видобутку корисних копалин, а тому, на думку позивача, наявні підстави для припинення права Товариства на користування надрами і анулювання спеціального дозволу згідно з статтею 26 Кодексу України про надра.

II. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 05.08.2015 позов задоволено повністю. Застосовані заходи реагування щодо державного нагляду (контролю), дозвільної системи у сфері господарської діяльності, шляхом припинення права ТзОВ "Терраполіс" користування надрами на підставі спеціального дозволу на користування надрами від 10.04.2009 №4962, наданого з метою видобування суглинків та глини ділянки №1 Липовецького родовища.

4. Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач не усунув порушень, виявлених за наслідками проведеної Держгеонадрами планової перевірки, зокрема, без поважних причин протягом двох років не приступив до користування надрами й це, у розумінні статті 26 Кодексу України про надра, є підставою для припинення права Товариства користування надрами шляхом анулювання виданого йому спеціального дозволу.

5. Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 09.02.2016 рішення суду першої інстанції скасовано й відмовлено у задоволенні позову.

6. Висновки апеляційного суду аргументовані тим, що підстави, вказані позивачем для припинення права Товариства на користування надрами і анулювання спеціального дозволу, спростовуються наявними у справі матеріалами та обставинами, встановленими під час розгляду справи, яким суд першої інстанції належної оцінки не надав.

III. Короткий зміст вимог касаційної скарги, узагальнені доводи особи, яка її подала, а також узагальнений виклад позиції інших учасників справи

7. Не погодившись із наведеним вище рішенням суду апеляційної інстанції, Держгеонадра подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить його скасувати і задовольнити позов.

8. В обґрунтуванні касаційної скарги позивач, повторюючи аргументацію позовної заяви, зазначає, що рішення суду першої інстанції, на його переконання, є законним та обґрунтованим, а відтак скасовано апеляційним судом помилково, за відсутності на те передбачених процесуальним законом правових підстав.

9. У поданому Товариством запереченні на касаційну скаргу, останнє висловило незгоду з її доводами та вимогами й зазначило про те, що апеляційний суд повно і всебічно встановивши обставини справи та дослідивши наявні в її матеріалах докази, дійшов обґрунтованого висновку про відсутність підстав для задоволення цього позову, оскільки позивач не довів наявності умов, передбачених статтею 26 Кодексу України про надра, для анулювання спеціального дозволу, виданого відповідачу на користування надрами.

IV. Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи

10. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 04.03.2016 відкрито касаційне провадження у справі за вказаною касаційною скаргою.

11. В подальшому справа передана до Верховного Суду як суду касаційної інстанції в адміністративних справах відповідно до підпункту 4 пункту 1 Розділу VІІ "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

12. За правилами підпункту 4 пункту 1 Розділу VІІ "Перехідні положення" КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

13. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено колегію суддів для розгляду касаційної скарги у складі судді-доповідача Гімона М. М., суддів: Мороз Л. Л., Бучик А. Ю.

14. У зв'язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Гімона М. М. (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20.05.2019 №14) та на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду, протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено колегію суддів для розгляду касаційної скарги у складі судді-доповідача Стеценка С. Г., суддів:

Рибачука А. І., Тацій Л. В.

15. Ухвалою Верховного Суду від 05.11.2019 справу призначено до касаційного розгляду в порядку письмового провадження з 06.11.2019.

V. Стислий виклад обставин справи, встановлених судами першої та апеляційної інстанцій

16. Як встановлено судами попередніх інстанцій на підставі наявних у справі доказів, досліджених під час розгляду справи, Товариству було надано спеціальний дозвіл на користування надрами від 10.04.2009 №4962 з метою видобування суглинків, глин, придатних в якості сировини для виготовлення цегли повнотілої, цегли ефективної потовщеної, черепиці штампованої пазовної, цегли ефективної потовщеної, черепиці штампованої пазовної терміном дії на 20 (двадцять) років.

17. Після отримання спеціального дозволу ТОВ "Терраполіс" була здійснена геолого-економічна оцінка запасів корисних копалин, проведена експертиза і Державною комісією по запасах корисних копалин виданий протокол.

18. На виконання вимог статті 51 Кодексу України про надра ТОВ "Терраполіс", після отримання спеціального дозволу, було виконано проект розробки і рекультивації земель Липовецького родовища глинистої сировини ділянки №1 Перемишлянського району Львівської області, розроблено проект гірничого відводу Липовецького родовища глинистої сировини ділянки №1, отримано акт про надання гірничого відводу, виготовлено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки родовища і укладання договору оренди землі з Перемишлянською РДА.

19.21.08.2012 згідно наказу Держгеонадр №400 ТОВ "Терраполіс" було видано новий спеціальний дозвіл на видобування суглинків, глин, придатних в якості сировини для виготовлення цегли повнотілої, цегли ефективної потовщеної, черепиці штампованої пазовної з уточненими остаточними об'ємами корисних копалин та площею родовища. Строк дії дозволу - до 10 квітня 2029 року.

20.08.11.2012 між Державною службою геології та надр України з однієї сторони та ТОВ "Терраполіс" (Надрокористувачем) з іншої, укладено Угоду про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин №4962.

21. У вказаній Угоді про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин вказано, що вона є невід'ємною частиною спеціального дозволу на користування надрами від 10.04.2009 №4962.

22. Відповідно до пункту 11 Угоди Держгеонадра надає Надрокористувачу право користування ділянкою надр з метою видобування корисних копалин, а Надрокористувач зобов'язується виконувати та дотримуватись умов користування ділянкою надр, передбачених дозволом та цією угодою, нормами діючого законодавства.

23. Місцезнаходження ділянки надр - ділянка №1 Липовецького родовища Перемишлянського району Львівської області.

24. У додатку №2 до Угоди про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин, укладеного між Держгеонадрами з однієї сторони та ТОВ "Терраполіс" (Надрокористувачем) з іншої, вказано "продовжити видобування - одиниця виміру на рік 30 тис. куб. Видобування суглинків та глин ділянки №1 Липовецького родовища Перемишлянського району Львівської області".

25. Також, на підставі наказу від 24.06.2014 №198 про затвердження плану проведення перевірок надрокоритувачів у III кварталі 2014 року, наказу від
26.06.2014 №203 про проведення планових перевірок надрокористувачів у ІІІ кварталі 2014 року, проведено планову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері надрокористування ТОВ "Терраполіс", якому наданий спеціальний дозвіл на користування надрами від 10.04.2009 №4962.

26. Про проведення планової перевірки повідомлено відповідача листом від
26.06.2014 №8983/02/14-14, яке отримано ним 03.07.2014.

27. За результатами проведеної перевірки посадовими особами позивача складено акт від 15.07.2014 №02-02/06/2014-32/п 137, в якому зафіксовані виявлені порушення вимог законодавства.

28. На підставі висновків, викладених в акті перевірки позивачем складено припис від 15.07.2014 №623-14/02 про усунення вищевказаних порушень вимог законодавства у сфері надрокористування у строк до 15.08.2014.

29. Західним міжрегіональним територіальним відділом подано подання від
01.09.2014 №722-14/02 директору департаменту державного геологічного контролю Гончаренку В. В., на зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами від 10.04.2009 №4962.

30. Наказом Держгеонадр від 26.09.2014 №310 "Про зупинення та поновлення дії спеціальних дозволів на користування надрами та встановлення термінів для усунення порушень", у зв'язку із наявністю підстав для анулювання, зупинення та поновлення дії спеціальних дозволів на користування надрами та враховуючи пропозиції Робочої групи Державної служби геології та надр України для попереднього розгляду питань продовження строку дії, переоформлення, внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами, внесення змін до Угоди про умови користування надрами, зупинення, поновлення дії, анулювання спеціального дозволу на користування надрами (протокол від 25.09.2014 №13-14), поновлено дію спеціальних дозволів на користування надрами згідно з переліком, наведеним у додатку 1 до цього наказу, зупинено дію спеціальних дозволів на користування надрами згідно з переліком, наведеним у додатку 2 до цього наказу, встановлено термін для усунення порушень законодавства про надра, надрокористувачам, наведеним у додатку 3 до цього наказу.

31. Згідно листа Держгеонадр від 03.10.2014 №13757/02/14-14 було проінформовано відповідача та Західний міжрегіональний територіальний відділ Державної служби геології та надр України, що дію спеціального дозволу на користування надрами від 10.04.2009 №4962 з метою видобування суглинків та глини Липовецького родовища ділянки №1, наданого ТОВ "Терраполіс", зупинено наказом Держгеонадр від
26.09.2014 №310, у зв'язку з порушенням надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр.

Надрокористувачу надано 30 календарних днів для усунення порушень з моменту відправлення повідомлення.

32. Західним міжрегіональним територіальним відділом подано подання від
11.11.2014 №782-14/02 директору департаменту державного геологічного контролю Гончаренку В. В., щодо анулювання дії спеціального дозволу на користування надрами від 10.04.2009 №4962.

33. Листом Держгеонадр від 05.12.2014 №17061/02/14-14 ТОВ "Терраполіс" було проінформовано, що у зв'язку із не усуненням у встановленні наказом Держгеонадр України від 26.09.2014 №310 строки порушень, що стали причиною зупинення дії спеціального дозволу на користування надарами від 10.04.2009 №4962 з метою вигодування суглинків та глини ділянки №1 Липовецького родовища розглянуто питання щодо подальшої дії вказаного спеціального дозволу.

34. Листом від 05.01.2015 року №52/13/14-15 відповідач повідомив позивача про незгоду з зупиненням дії з можливим анулюванням дії спеціального дозволу на користування надрами.

35. При цьому, судом встановлено, що наказ Держгеонадр від 26.09.2014 №310 був оскаржений відповідачем у судовому порядку.

36. Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 31.03.2015 у справі №813/7407/14, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 23.07.2015, у задоволенні адміністративного позову ТОВ "Терраполіс" до Держгеонадр відмовлено повністю.

37. В ухвалі суду апеляційної інстанції, постановленою у вищезгаданій справі вказано: "Відмовляючи в задоволені позову, суд першої інстанції виходив з того, що позивачем не були усунуті виявлені в ході планової перевірки порушення законодавства про надра, а його доводи про те, що він не приступив до розробки родовища з поважних причин, суд першої інстанції вважав необґрунтованими, а зібрані по справі докази підтверджують наявність передбачених пунктом 22 Порядку №615 підстав для зупинення дії спеціального дозволу та відсутність підстав для поновлення його дії, оскільки ТзОВ "Терраполіс" не усунуло порушення вимог законодавства у сфері надрокористування, виявлені в ході планової перевірки".

38. Також, апеляційний суд у справі №813/7407/14 погодився з висновками суду першої, який встановив, що в ході планової перевірки було виявлено не виконання ТОВ "Терраполіс" мети виданого йому спеціального дозволу на користування надрами, а також те, що протягом двох років з початку дії дозволу без поважної причини не розпочало користуватися надрами, родовище не розроблялося, що є порушенням статей 14 24 26 Кодексу України про надра та Постанови Кабінету Міністрів України №615 від 30.05.2011, якою затверджено Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами. У цій справі судами, окрім іншого встановлено, що підставою зупинення дії спеціального дозволу від 10.04.2009 №4962 було недотримання підпунктів 1,5,8 пункту 22 вказаного Порядку, оскільки ТОВ "Терраполіс" не усунув порушення вимог законодавства у сфері надрокористування, виявлені в ході планової перевірки.

VI. Позиція Верховного Суду

39. Проводячи касаційний розгляд цієї справи Верховний Суд застосовує норми законодавства в редакції, яка діяла станом на час виникнення спірних правовідносин.

40. Так, відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

41. За визначенням статті 1 Кодексу України про надра, надра - це частина земної кори, що розташована під поверхнею суші та дном водоймищ і простягається до глибин, доступних для геологічного вивчення та освоєння.

42. Надра є виключною власністю Українського народу і надаються тільки у користування. Угоди або дії, які в прямій або прихованій формі порушують право власності Українського народу на надра, є недійсними. Український народ здійснює право власності на надра через Верховну Раду України, Верховну Раду Автономної Республіки Крим і місцеві ради (частина перша статті 4 Кодексу України про надра).

43. За приписами частини першої статті 11 Кодексу України про надра Державне управління у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр здійснюють Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, органи влади Автономної Республіки Крим, місцеві органи виконавчої влади, інші державні органи та органи місцевого самоврядування відповідно до законодавства України.

44. В свою чергу, у розумінні статті 14 Кодексу України про надра одним з видів користування надрами є видобування корисних копалин.

45. Частина четверта статті 15 Кодексу України про надра встановлює, що перебіг строку користування надрами починається з дня одержання спеціального дозволу (ліцензії) на користування надрами, якщо в ньому не передбачено інше, а в разі укладення угоди про розподіл продукції - з дня, зазначеного в такій угоді.

46. Також, згідно з правилами частини другої статті 16 цього ж Кодексу спеціальні дозволи на користування надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, або Радою міністрів Автономної Республіки Крим щодо розробки родовищ корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим. Порядок проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання встановлюються Кабінетом Міністрів України.

47. На виконання наведеної правової норми Кодексу України про надра постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615 затверджено Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - Порядок №615), який регулює питання надання спеціальних дозволів на користування надрами у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також визначає процедуру продовження строку дії, переоформлення, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін.

48. У відповідності з положеннями пункту 6 Порядку №615 строк дії дозволу обчислюється з дня його реєстрації, якщо в ньому не передбачено інше.

49. В той же час, пунктом 23 Порядку №615 встановлено, що право користування надрами припиняється органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням органів державного гірничого та санітарно-епідеміологічного нагляду, державного геологічного і екологічного контролю, органів місцевого самоврядування, органів державної податкової служби у разі, крім іншого, припинення без поважних причин робіт, передбачених дозволом, більш як на два роки, а у разі, коли дозвіл надано на користування нафтогазоносними надрами, - більш як на 180 днів.

50. Припинення права користування надрами здійснюється шляхом прийняття Держгеонадрами наказу, а Радою міністрів Автономної Республіки Крим - розпорядження про анулювання дозволу.

51. Водночас, як встановлено пунктом 6 частини першої статті 26 Кодексу України про надра, право користування надрами припиняється у разі якщо користувач без поважних причин протягом двох років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу - 180 календарних днів не приступив до користування надрами.

52. За змістом же частини другої вищезазначеної статті Кодексу України про надра право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, а у випадках, передбачених пунктами 4,5,6 цієї статті, у разі незгоди користувачів, - у судовому порядку.

53. Спірні у цій справі правовідносини врегульовані й Законом України від
06.09.2005 №2806-IV "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" (далі - ~law8~), за змістом частини сьомої статті 4-1 якого, дозвільний орган, що видав документ дозвільного характеру, може звернутися до адміністративного суду з позовом про застосування заходу реагування у виді анулювання документа дозвільного характеру за наявності хоча б однієї з таких підстав, зокрема, здійснення суб'єктом господарювання певних дій щодо провадження господарської діяльності або видів господарської діяльності, на які отримано документ дозвільного характеру, з порушенням вимог законодавства, щодо яких дозвільний орган видавав припис про їх усунення із наданням достатнього часу для їх усунення. Законом можуть передбачатися інші підстави для анулювання документа дозвільного характеру.

54. Звертаючись до суду з цим позовом Держгеонадра просила припинити право Товариства на користування надрами шляхом анулювання виданого йому спеціального дозволу на видобування корисних копалин, оскільки, на переконання позивача, ТОВ "Терраполіс" не здійснило розробку родовища протягом двох років з дня отримання спеціального дозволу.

55. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у позові, апеляційний суд виходив з того, що ТОВ "Терраполіс", як надрокористувач, у 2012 році проводило видобування глинистої сировини, що стверджується звітом форми 5-ГР, який поданий до Державного науково-виробничого підприємства "Державний інформаційний геологічний фонд України" (науково-виробнича установа Державної служби геології та надр України), протоколом розгляду плану розвитку гірничих робіт на 2012 рік у Львівській державній інспекції нагляду у гірничодобувній промисловості та за охороною надр, листом виконкому Липовецької сільської ради про надання ТОВ "Терраполіс" у 2012 році з Липовецького родовища глинистої сировини некондиційного суглинку.

56. Дані обставини підтвердила й свідок ОСОБА_2, опитана у судовому засіданні у суді апеляційної інстанції.

57. Разом з тим, з аналізу статті 15 Кодексу України про надра і пункту 6 Порядку №615 виплаває, що відповідач, отримавши 10.04.2009 спеціальний дозвіл на користування надрами, а тому починаючи з цієї дати набув статус користувача надр й упродовж двох років, тобто до 10.04.2011 повинен був приступити до користування надрами, однак, як встановлено судами, фактично розпочав розробку родовища лише у 2012 році.

58. Внесення змін у спеціальний дозвіл не зумовлює переривання вказаного вище строку, оскільки, згідно з правилами пункту 18 Порядку №615 переоформлення дозволу або внесення змін до нього здійснюється без зміни номера, дати реєстрації, строку його дії та умов користування надрами.

59. Факт того, що Товариство без поважних причин протягом двох років не приступило до користування надрами підтверджено під час проведення Держгеонадра перевірки (акт від 15.07.2014), а також встановлений судовим рішенням в адміністративній справі №813/7407/14, відтак не підлягали доказування згідно з частиною 1 статті 72 КАС України в редакції, чинній станом на час розгляду цієї справи у судах попередніх інстанцій.

60. Наявні у матеріалах справи докази встановлених судом першої інстанції обставин не спростовують й свідчать про наявність підстав, передбачених пунктом 6 частини першої статті 26 Кодексу України про надра, для припинення права користування Товариства надрами і анулювання спеціального дозволу.

61. Ураховуючи викладене, колегія суддів, провівши касаційний розгляд справи у межах вимог і доводів касаційної скарги, дійшла висновку, що суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги Держгеонадр, правильно застосував норми матеріального і не допустив порушень норм процесуального права, повно і всебічно встановив обставини справи і перевірив їх належними та допустимими доказами, а відтак у апеляційного суду не виникли передбачені КАС України підстави для скасування оскаржуваного рішення, яке ухвалене відповідно до закону.

62. За правилами статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

63. Керуючись статтями 340, 341, 344, 349, 352, 355, 356, 359 КАС України, Суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України задовольнити.

Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 09.02.2016 скасувати та залишити в силі постанову Львівського окружного адміністративного суду від 05.08.2015.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.........................................

С. Г. Стеценко,

А. І. Рибачук,

Л. В. Тацій,

Судді Верховного Суду