Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

17 липня 2019 року

Київ

справа №0440/7154/18

адміністративне провадження №К/9901/3532/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Губської О. А.,

суддів: Білак М. В., Калашнікової О. В.,

розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу

за позовом Криворізької місцевої прокуратури №3 до Криворізької міської ради Дніпропетровської області, Управління освіти і науки виконкому Криворізької міської ради, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору - Відділ освіти виконкому Саксаганської районної у місті Кривому Розі ради, Криворізький навчально-виховний комплекс №35 "Загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів - багатопрофільний ліцей "Імпульс" Криворізької міської ради Дніпропетровської області, Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області, про визнання протиправною бездіяльність, зобов`язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою заступника прокурора Дніпропетровської області на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 вересня 2018 року, постановлену у складі судді Турлакової Н. В., та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2018 року, прийняту у складі колегії суддів: Юрко І. В. (головуючий), Чубаненко С.В., Чумака С. Ю.

І. Суть спору

1. 24 вересня 2018 року позивач звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Управління освіти і науки виконкому Криворізької міської ради, Криворізької міської ради Дніпропетровської області, треті особи - Криворізький навчально-виховний комплекс №35 «Загальноосвітня школа I-III ступенів - багатопрофільний ліцей «Імпульс» Криворізької міської ради Дніпропетровської області, Відділ освіти виконкому Саксаганської районної у місті Кривому Розі ради, Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуації у Дніпропетровській області, в якому просив:

1.1. визнати протиправною бездіяльність Криворізької міської ради Дніпропетровської області та управління освіти і науки виконкому Криворізької міської ради щодо невжиття заходів, направлених на усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки в діяльності КНВК №35 «Загальноосвітня школа І-ІИ ступенів - багатопрофільний ліцей «Імпульс» КМР, що зафіксовані в акті №111/14 та приписі №44 від 27.11.2017 року, акті №83/14 та приписі №76 від 29.05.2018 року, акті №109/14 та приписі №102 від 15.06.2018 року, складених Криворізьким міським управлінням ГУ ДСНС у Дніпропетровській області;

1.2. зобов`язати Криворізьку міську раду та управління освіти і науки виконкому Криворізької міської ради вжити заходи, направлені на усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки в діяльності КНВК №35 «Загальноосвітня школа І-IIІ ступенів - багатопрофільний ліцей «Імпульс» КМР, що зафіксовані у вказаних актах та приписах, у тому числі розглянути питання про виділення коштів, необхідних для усунення виявлених порушень.

ІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

2. Дніпропетровський окружний адміністративний суд ухвалою від 27 вересня 2018 року, яку залишено без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2018 року, адміністративний позов повернув позивачу на підставі пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України, оскільки відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави.

3. При цьому суди виходили з того, що доводи прокурора про те, що відсутній орган, який повноважний звернутись з даними позовними вимогами, а Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області не наділено повноваженнями звернення до суду із даним позовом щодо зобов`язання вчинити дії, не відповідає дійсності та суперечить статтям 67, 68 Кодексу цивільного захисту України.

ІІІ. Провадження в суді касаційної інстанції

4. Позивач, вважаючи вказані судові рішення ухваленими з порушенням вимог норм матеріального та процесуального права, подав касаційну скаргу.

5. У касаційній скарзі автор просить скасувати оскаржувані судові рішення та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

6. Касаційна скарга обґрунтована тим, що прокурор у даному випадку звернувся з позовом як самостійний позивач та предметом його позову є матеріально-правова вимога заявлена до суб`єкта владних повноважень (органів місцевого самоврядування) про зобов`язання вжити заходи направлені на забезпечення права на безпечні та нешкідливі умови здобуття освіти. У органів ДСНС України відсутня можливість на законних підставах залучати органи місцевого самоврядування та їх уповноважені органи до вирішення питання усунення порушень вимог пожежної безпеки у підпорядкованих закладах освіти. Ані Кодексом цивільного захисту України, ані будь-яким іншим законом України, не встановлено права органів Державної служби з надзвичайних ситуацій подавати позов про зобов`язання фізичної та юридичної особи вчинити певні дії.

7. Відзиву на касаційну скаргу не надходило.

ІV. Нормативне врегулювання

8. Частиною 2 ст. 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

9. Відповідно до п.3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

10. Положення п. 3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII).

11. Згідно з ч. 3 ст. 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

12. Відповідно до ч.4 ст.53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

13. Відповідно до п. 7 ч.4 ст.169 КАС України, позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

14. Згідно з п. 6 Положення про ДСУНС, затвердженого Указом Президента України від 16 січня 2013 року № 20/2013 «Деякі питання Державної служби України з надзвичайних ситуацій», ДСНС України здійснює свої повноваження безпосередньо та через територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення, а також міжрегіональні (повноваження яких поширюються на кілька адміністративно-територіальних одиниць) територіальні органи (у разі їх створення).

15. Пунктами 47, 48 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 р. №1052 визначено, що ДСНС відповідно до покладених на неї завдань, зокрема:

15.1. перевіряє наявність і готовність до використання в разі виникнення надзвичайних ситуацій промислових засобів захисту органів дихання від небезпечних хімічних речовин, засобів цивільного захисту, стан їх утримання та ведення обліку;

15.2. складає акти перевірок, видає приписи, постанови, розпорядження про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу житло та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту.

16. Частиною другою статті 68 Кодексу цивільного захисту України передбачено, що у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

17. Відповідно до частини першої статті 70 Кодексу цивільного захисту України, підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є: 1) недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами; 2) порушення вимог пожежної безпеки, передбачених стандартами, нормами і правилами, під час будівництва приміщень, будівель та споруд виробничого призначення; 3) випуск і реалізація вибухопожежонебезпечної продукції та продукції протипожежного призначення з відхиленням від стандартів чи технічних умов або без даних щодо відповідності такої продукції вимогам пожежної безпеки; 4) нездійснення заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій; 5) відсутність на виробництвах, на яких застосовуються небезпечні речовини, паспортів (формулярів) на обладнання та апаратуру або систем із забезпечення їх безперебійної (безаварійної) роботи; 6) невідповідність кількості засобів індивідуального захисту органів дихання від небезпечних хімічних речовин нормам забезпечення ними працівників суб`єкта господарювання, їх непридатність або відсутність; 7) порушення правил поводження з небезпечними речовинами; 8) відсутність або непридатність до використання засобів індивідуального захисту в осіб, які здійснюють обслуговування потенційно небезпечних об`єктів або об`єктів підвищеної небезпеки, а також в осіб, участь яких у ліквідації наслідків надзвичайної ситуації передбачена планом локалізації і ліквідації наслідків аварій; 9) відсутність на об`єкті підвищеної небезпеки диспетчерської служби або її неготовність до виконання покладених на неї завдань, у тому числі через відсутність відповідних документів, приладів, обладнання або засобів індивідуального захисту; 10) неготовність до використання за призначенням аварійно-рятувальної техніки, засобів цивільного захисту, а також обладнання, призначеного для забезпечення безпеки суб`єктів господарювання; 11) проведення робіт з будівництва будинків та споруд, розміщення інших небезпечних об`єктів, інженерних і транспортних комунікацій, які порушують встановлений законодавством з питань техногенної безпеки порядок їх проведення або проведення яких створює загрозу безпеці населення, суб`єктам господарювання, обладнанню та майну, що в них перебувають.

Повне або часткове зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.

VІ. Оцінка Верховного Суду

18. Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".

19. У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

19.1. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

19.2. Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).

20. Аналіз ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

20.1. якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

20.2. у разі відсутності такого органу.

21. Прокурор може звернутися до суду в особі суб`єкта владних повноважень, зокрема, у випадках коли у суб`єкта владних повноважень відсутнє законне право на звернення до адміністративного суду для захисту порушеного права та в інтересах держави.

22. Аналізуючи вказані положення законодавства, суд робить висновок, що органи Державної служби України з надзвичайних ситуацій, виконуючи наглядову (контролюючу) функцію та при виявлені порушень, мають право звертатись до адміністративного суду лише у виключних випадках, передбачених Кодексу цивільного захисту України від 02 жовтня 2012 року № 5403-VI.

23. Ані Кодексом цивільного захисту України, ані будь-яким іншим законом України не встановлено права органів Державної служби з надзвичайних ситуацій подавати позов про зобов`язання фізичної або юридичної особи вчинити певні дії.

24. Із системного аналізу вказаних норм, Суд робить висновок, що у даній справі заступник прокурора Дніпропетровської області в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області може звертатись до адміністративного суду з позовом про зобов`язання Криворізьку міську раду та управління освіти і науки виконкому Криворізької міської ради вжити заходи, направлені на усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки в діяльності КНВК №35 «Загальноосвітня школа І-IIІ ступенів - багатопрофільний ліцей «Імпульс» КМР, що зафіксовані у вказаних актах та приписах, у тому числі розглянути питання про виділення коштів, необхідних для усунення виявлених порушень.

25. За такого правового врегулювання та обставин справи суди першої й апеляційної інстанцій неправильно застосували норми матеріального права, що потягнуло порушення норм процесуального права та постановлення незаконної ухвали, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

26. Таким чином, зважаючи на приписи статті 353 КАС України, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню із направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу заступника прокурора Дніпропетровської області задовольнити.

2. Ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 вересня 2018 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2018 року у справі № 0440/7154/18 скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Головуючий О. А. Губська

Судді М. В. Білак

О. В. Калашнікова