Історія справи

Ухвала КАС ВП від 04.02.2018 року у справі №812/1143/17

ПОСТАНОВА

Іменем України

17 квітня 2019 року

м. Київ

справа № 812/1143/17

адміністративне провадження № К/9901/25016/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Анцупової Т. О.,

суддів - Кравчука В. М., Стародуба О. П.,

розглянувши у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу № 812/1143/17

за адміністративним позовом ОСОБА_3 до Головного управління Держгеокадастру у Луганській області про зобов'язання надати дозвіл на розробку технічної документації;

за касаційною скаргою Головного управління Держгеокадастру у Луганській області на постанову Луганського окружного адміністративного суду (суддя Кисельова Є. О.) від 11 жовтня 2017 року та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду (у складі колегії суддів: Міронова Г. М., Арабей Т. Г., Геращенко І. В.) від 13 грудня 2017 року, встановив:

І. РУХ СПРАВИ

1. У серпні 2017 року ОСОБА_3 звернулася до суду з адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру у Луганській області, в якому просила:

- зобов'язати ГУ Держгеокадастру у Луганській області надати дозвіл ОСОБА_3 на розробку технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки орієнтовною площею 2,0000 га для безоплатної передачі у власність для ведення особистого селянського господарства із земель державної власності сільськогосподарського призначення, розташованої за межами населених пунктів, яка за даними державного земельного кадастру враховується в Смолянинівській сільській раді Новоайдарського району Луганської області.

2. Вимоги адміністративного позову мотивовано тим, що відповідно до ст. 121 Земельного кодексу України громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства. Відмовляючи у наданні дозволу на розробку технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки, відповідач діяв всупереч положень ст. 118 Земельного кодексу України, оскільки були відсутні підстави для відмови у наданні дозволу визначені у зазначеній статті. Отже, Держгеокадастр зобов'язаний був надати такий дозвіл у відповідності до норм земельного законодавства.

3. Постановою Луганського окружного адміністративного суду від 11 жовтня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Донецького апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2017 року, адміністративний позов задоволено частково.

Зобов'язано Головне управління Держгеокадастру у Луганській області повторно розглянути заяву ОСОБА_3 від 02 червня 2017 року про надання дозволу на розробку технічної документації із землеустрою.

В задоволенні решти позовних вимог - відмовлено.

Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань з Головного управління Держгеокадастру у Луганській області на користь ОСОБА_3 судові витрати у сумі 320,00 грн.

4. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, 19 лютого 2018 року Головне управління Держгеокадастру у Луганській області звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Луганського окружного адміністративного суду від 11 жовтня 2017 року та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2017 року, і ухвалити нове судове рішення, яким відмовити у задоволенні адміністративного позову у повному обсязі.

5. Ухвалою Верховного Суду від 01 березня 2018 року відкрито провадження за вказаною касаційною скаргою та установлено десятиденний строк з моменту отримання копії зазначеної ухвали для подачі відзиву на касаційну скаргу.

6. 27 березня 2018 року до Верховного Суду від ОСОБА_3 надійшов відзив на касаційну скаргу ГУ Держгеокадастр, в якому позивач просить оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.

7. Ухвалою Верховного Суду від 12 квітня 2019 року закінчено підготовку справи до касаційного розгляду та призначено до розгляду в порядку письмового провадження у відповідності до ст. 345 КАС України.

IІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

8. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 02 червня 2017 року ОСОБА_3 звернулася до Головного управління Держгеокадастру у Луганській області із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтованою площею 2,0000 га у власність, розташованої за межами населених пунктів, на території, яка за даними державного земельного кадастру враховується в Смолянинівській сільській раді Новоайдарського району Луганської області. Бажане місце розташування земельної ділянки на контурі НОМЕР_1.

9. Листом від 18 липня 2017 року за № А-1480/0-1352/6-17 Головне управління Держгеокадастру у Луганській області повідомило ОСОБА_3, що зазначену земельну ділянку буде включено до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності для продажу права на них на земельних торгах та поінформовано про порядок участі у таких торгах.

10. Вважаючи свої права порушеними, позивач звернулася до суду з адміністративним позовом.

IІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

11. Суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, частково задовольняючи позовні вимоги, виходили з того, що вимоги Земельного кодексу України визначають вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розробку технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки, а саме, підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

12. Отже, надання дозволу на розробку проекту землеустрою не є тотожнім з наданням земельної ділянки у власність, оскільки, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність. Посилання відповідача на ч. 7 ст. 137 Земельного кодексу України, яка передбачає, що особа, яка бажає взяти участь у земельних торгах, не пізніше ніж за три робочі дні до їх проведення подає виконавцю земельних торгів, а також те що земельна ділянки перебуває в оренді на підставі договору від 26 липня 2011 року укладеною між Новоайдарською районною державною адміністрацією та ОСОБА_3 не може бути підставою у відмові для надання дозволу на розробку проекту технічної документації із землеустрою. Тобто право позивача на розробку технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки є порушеними.

13. Крім того, суд першої інстанції зазначив, що вирішення питання щодо надання дозволу на розробку технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відведення) меж земельної ділянки для безоплатної передачі у власність для ведення особистого селянського господарства із земель державної власності сільськогосподарського призначення є виключною компетенцією та повноваженнями Держгеокадастру. Відтак, з метою повною захисту прав та інтересів позивача, суд дійшов висновку про необхідність виходу за межі позовних вимог та зобов'язання Головного управління Держгеокадастру у Луганській області повторно розглянути заяву ОСОБА_3 від 02 червня 2017 року про надання дозволу на розробку технічної документації із землеустрою.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

14. Скаржник у своїй касаційній скарзі не погоджується з висновками суду першої та апеляційної інстанцій, вважає їх необґрунтованими та такими, що підлягають скасуванню, оскільки судами неправильно застосовано норми матеріального права та порушено норми процесуального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень у справі.

15. Зокрема скаржник зазначив, що відповідно до вимог ст. 116, 118 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають право власності та права користування земельними ділянками із земель державної та комунальної власності, тобто із вільних земельних ділянок.

16. Також скаржник зазначив, що однією з підстав відмови позивачу у задоволенні її заяви є зміна цільового призначення земельної ділянки, оскільки вказана у заяві ОСОБА_3 земельна ділянка відноситься до земель сільськогосподарського призначення для ведення городництва, в той час як заявник бажає отримати у власність земельну ділянку для ведення особистого селянського господарства.

17. Для передачі земельної ділянки у власність, особа звертається до відповідних органів із заявою про отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та про надання її у власність. Проте, позивач звернулася до Держгеокадастру із заявою про надання дозволу на розробку технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки. Зазначені дозволи є різними документами як за поняттям так і за підставою та процедурою виконання цієї документації.

18. Крім того, скаржник зазначив, що немає правових підстав для надання ОСОБА_3 дозволу на розробку технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки для безоплатної передачі у власність для ведення особистого селянського господарства з земель державної власності сільськогосподарського призначення, оскільки вказана позивачем земельна ділянка перебуває в оренді ОСОБА_3 на підставі укладеного договору оренди.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

19. Верховний Суд, враховуючи доводи та вимоги касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права у спірних правовідносинах, у відповідності до ч. 1 ст. 341 КАС України, виходить з наступного.

20. Відповідно до ст. 14 Конституції України право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

21. Законом, який регулює земельні правовідносини, є Земельний кодекс України (далі - ЗК України), а також прийняті відповідно до Конституції України та цього Кодексу нормативно-правові акти.

22. Згідно з п. «б» ч. 1 ст. 81 ЗК України громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі, зокрема, безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності.

23. Відповідно до ч. 1 - 3 ст. 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону. Набуття права власності громадянами та юридичними особами на земельні ділянки, на яких розташовані об'єкти, що підлягають приватизації, відбувається в порядку, визначеному частиною першою статті 128 цього Кодексу. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування. Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.

24. У ст. 121 ЗК України передбачено норми безоплатної передачі земельних ділянок громадянам. Зокрема, для ведення особистого селянського господарства - не більше 2 га.

25. Підставою для набуття прав на земельну ділянку є відповідне рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.

26. Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами визначений ст. 118 ЗК України. Відповідно до ч. 6, 7 цієї статті громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

27. Згідно ч. 10, 11 ст. 118 ЗК відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду. У разі відмови органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення заяви без розгляду питання вирішується в судовому порядку.

28. На підставі ч. 2 ст. 19 Конституції України, суб'єкт владних повноважень зобов'язаний дотримуватись встановленої законом процедури під час розгляду звернення громадян щодо того чи іншого «земельного» питання.

29. У цій справі предметом спору є правомірність дій Головного управління Держгеокадастру у Луганській області щодо відмови надати дозвіл на розроблення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки.

30. Відповідно до ст. 1 Закону України «Про землеустрій» проект землеустрою - сукупність економічних, проектних і технічних документів щодо обґрунтування заходів з використання та охорони земель, які передбачається здійснити за таким проектом; технічна документація із землеустрою - сукупність текстових та графічних матеріалів, що визначають технічний процес проведення заходів з використання та охорони земель без застосування елементів проектування.

31. Згідно ст. 25 Закону України «Про землеустрій» документація із землеустрою розробляється у вигляді схеми, проекту, робочого проекту або технічної документації. Види документації із землеустрою: ґ) проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок; і) технічна документація із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості).

32. З наведеного слідує, що законодавець відносить проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок та технічну документацію із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) до різних за своєю суттю документів із землеустрою.

33. Суди попередніх інстанцій, частково задовольняючи позовні вимоги, виходили з того, що зазначені у земельному законодавстві поняття «проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок» та «технічна документація із землеустрою із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості)» є тотожними, однаковими за своїм змістом та правовим регулюванням, керуючись, при цьому, виключно вимогами ст. 118 ЗК України.

34. Колегія суддів не може погодитися з такими висновками судів попередніх інстанцій з огляду на таке.

35. Відповідно до ст. 55 Закону України «Про землеустрій» у разі якщо на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) передбачається здійснити передачу земельних ділянок державної чи комунальної власності у власність чи користування, така технічна документація розробляється на підставі дозволу, наданого Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органом виконавчої влади, органом місцевого самоврядування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 Земельного кодексу України (у випадках, передбачених законом).

36. Надання у користування земельної ділянки, зареєстрованої в Державному земельному кадастрі відповідно до Закону України «Про Державний земельний кадастр», право власності на яку зареєстровано у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, без зміни її меж та цільового призначення здійснюється без складення документації із землеустрою. Надання у користування земельної ділянки в інших випадках здійснюється на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості). У такому разі розроблення такої документації здійснюється на підставі дозволу, наданого Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування, відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, крім випадків, коли особа, зацікавлена в одержанні земельної ділянки у користування, набуває право замовити розроблення такої документації без надання такого дозволу.

37. Відповідно до п. 2 розділу 7 Прикінцеві та перехідні положення Закону України «Про Державний земельний кадастр» земельні ділянки, право власності (користування) на які виникло до 2004 року, вважаються сформованими незалежно від присвоєння їм кадастрового номера. У разі якщо відомості про зазначені земельні ділянки не внесені до Державного реєстру земель, їх державна реєстрація здійснюється на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) за заявою їх власників (користувачів земельної ділянки державної чи комунальної власності) або особи, яка подала заяву про визнання спадщини відумерлою, якщо така справа прийнята до провадження судом.

38. Отже, право отримати згоду на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі має лише її користувач.

Зазначена позиція викладена у постанові Верховного Суду у справі № 808/3080/16 від 19 грудня 2018 року.

39. Як встановлено судами попередніх та підтверджено матеріалами справи, ОСОБА_3 не є користувачем земельної ділянки щодо якої подано заяву про надання дозволу на розробку технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості), відтак, позивач не набула права на отримання зазначеного дозволу щодо земельної ділянки, на яку претендує.

40. Також колегія суддів звертає увагу, що статтею 118 ЗК України, якою керувалася ОСОБА_3 у заяві від 02 червня 2017 року, визначено повноваження органу виконавчої влади у місячний строк надати дозвіл, саме на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надати мотивовану відмову у його наданні, а не дозвіл на розробку технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі на місцевості, як зазначено у заяві позивача.

41. Отже, колегія суддів не може погодитися з висновками судів попередніх інстанцій про наявність підстав для часткового задоволення адміністративного позову, оскільки мотиви судів не відповідають фактичним обставинам справи та нормам матеріального права, що регулюють спірні правовідносини.

42. Відповідно до ч. 1, 2, 3 ст. 351 КАС України, підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.

Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

43. Отже, Суд дійшов висновку, що суди попередніх інстанції неправильно застосували норми матеріального права, а саме норми Земельного кодексу України, що за правилами ст. 351 КАС України, є підставою для скасування судових рішень повністю і ухвалення нового судового рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.

На підставі викладеного, керуючись ст. 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, суд -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Луганській області задовольнити.

Постановку Луганського окружного адміністративного суду від 11 жовтня 2017 року та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2017 року у справі № 812/1143/17 скасувати та прийняти нову постанову.

У задоволенні адміністративного позову ОСОБА_3 до Головного управління Держгеокадастру у Луганській області про зобов'язання надати дозвіл на розробку технічної документації - відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Т. О. Анцупова

Судді В. М. Кравчук

О. П. Стародуб