Історія справи

Ухвала КАС ВП від 15.12.2020 року у справі №814/1693/16

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 грудня 2020 року

м. Київ

справа № 814/1693/16

адміністративне провадження № К/9901/37184/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Желєзного І. В.

суддів: Берназюка Я. О., Чиркіна С. М.

розглянув у порядку письмового провадження

касаційну скаргу Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області

на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: головуючого судді Лук'янчук О. В., суддів Градовського Ю. М., Кравченка К. В. від 19.04.2017

у справі №814/1693/16

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Новоодеський елеватор"

до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області

про визнання протиправною та скасування постанови

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. У серпні 2016 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Новоодеський елеватор" (далі також - позивач, ТзОВ "Новоодеський елеватор") звернулося до суду із адміністративним позовом до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області (далі також - відповідач, Управління ДАБІ у Миколаївській області), в якому просило визнати протиправним та скасувати постанову від 10.08.2016 №64/1014-4780/16 про накладення на позивача штрафу в сумі 130 500,00 грн.

2. Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 08.11.2016 у задоволенні позову відмовлено.

3. Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 19.04.2017 постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 08.11.2016 скасовано, ухвалено нове рішення, яким позов задоволено: визнано протиправною та скасовано постанову Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності №64/1014-4780/16 від 10.08.2016.

4.23.10.2017 до Вищого адміністративного суду України від відповідача надійшла касаційна скарга на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від
19.04.2017, в якій просить її скасувати та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову у повному обсязі та залишити в силі постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 08.11.2016.

5. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 25.10.2017 відкрито касаційне провадження у справі.

6.09.11.2017 до Вищого адміністративного суду України від позивача надійшли заперечення на касаційну скаргу, в яких просить залишити її без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.

7. У подальшому справу було передано до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду на підставі підпункту 1 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції Закону України від 03.10.2017 "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів").

8. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 14.12.2020 справу передано для розгляду колегії суддів у складі: головуючого судді Желєзного І. В., суддів Берназюка Я. О., Чиркіна С. М.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

9. Судами попередніх інстанцій встановлено, що з 13.07.2016 по 26.07.2016 проведено планову перевірку об'єкта: "Реконструкція комплексу сушки, очищення та зберігання зерна" за адресою: Миколаївська область, Новоодеський район, м. Нова Одеса, вул. Решетєєва, 79, замовником якого є ТзОВ "Новоодеський елеватор", ідентифікаційний код: 35433587.

10. Планову перевірку проведено у присутності директора ТзОВ "Новоодеський елеватор" Вовчок І. С. з виїздом на місце будівництва 13.07.2016.

11. Про дату та час проведення планової перевірки Управлінням повідомлено замовника листом вих. №1014-3948-16 від 04.07.2016, який надіслано рекомендованим листом №5405606305077 і вручено 07.07.2016.

12. На початку перевірки уповноваженій особі пред'явлено службове посвідчення посадової особи Управління Кот Л. П. та копія наказу ДАБІ України №411 від
29.06.2016. На час перевірки будівельні роботи на об'єкті не виконуються та завершені.

13. За результатами перевірки Управлінням складено акт перевірки від 26.07.2016, протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 26.07.2016 та видано приписи від 26.07.2016 №96 та №246 про усунення виявлених правопорушень, що надіслані позивачу та отримані ним. В акті перевірки відповідачем зазначено про час та місце розгляду справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, тобто позивач був належним чином повідомлений.

14. Згідно з актом перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від
26.07.2016 контролюючим органом встановлено, що ТОВ "Фірма "Контракт-Проект" розроблено та передано замовнику ТзОВ "Новоодеський елеватор" проектну документацію до виконання будівельних робіт з порушенням вимог вихідних даних на проектування (містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від
03.03.2014 №18) та за відсутності технічних умов пожежної та техногенної безпеки, що є порушенням вимог статті 31 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", пункту 4.1 ДБН А2.2-3:2014 "Склад та зміст проектної документації на будівництво".

15. Постановою про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності №64/1014-4780/16 від 10.08.2016 контролюючим органом встановлено подання позивачем недостовірних даних стосовно належно затвердженого проекту на об'єкт, у зв'язку з чим штрафні санкції до позивача застосовано за порушення частини 8 статті 36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та абзацу 4 пункту 4 частини 2 статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності".

16. Не погодившись з вказаною постановою, позивач звернувся до суду з даним позовом.

ІІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

17. В обґрунтування позовних вимог представник позивача зазначив, що викладені в оскаржуваній постанові висновки відповідача, що позивачем у декларації подані недостовірні дані, не ґрунтуються на нормах діючого законодавства України, а відтак постанова є протиправною та підлягає скасуванню.

18. Заперечуючи щодо задоволення позову, представник відповідача зазначив, що оспорюване рішення прийняте на підставі, у спосіб та в межах повноважень, передбачених чинним законодавством.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

19. Суд першої інстанції, відмовляючи у задоволенні позову, виходив з того, що всупереч вимогам статті 23 Закону України "Про архітектурну діяльність" замовником будівництва позивачем затверджено проектну документацію, що суперечить вимогам законодавства, а саме: не отримано необхідні вихідні дані - технічні умови щодо пожежної та техногенної безпеки, що є порушенням вимог частини 1 статті 31 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", частини 1 статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", частини 1 статті 26 Закону України "Про архітектурну діяльність", частини 2 статті 7 Закону України "Про архітектурну діяльність", пункту 12 Порядку розроблення проектної документації на будівництво об'єктів, затвердженого Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України 16.05.11 №
45.

20. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове про задоволення позову, виходив з того, що оскільки проектна документація розроблена ТОВ "Фірмою "Контракт-Проект" як проектною організацією з порушенням вимог вихідних даних, зокрема, за відсутністю технічних умов пожежної та техногенної безпеки, відтак в даному випадку саме проектна організація має нести відповідальність за відповідність проектної документації вихідним даним на проектування, вимогам державних стандартів, норм і правил відповідно до статті 26 Закону України "Про архітектурну діяльність", а тому оскаржувана постанова відповідача є неправомірною. Враховуючи те, що позивач не може нести відповідальність за те, що проектантом розроблено проект з порушенням вимог чинного законодавства, висновки контролюючого органу, з якими погодився суд першої інстанції, щодо зазначення позивачем недостовірних даних у поданій ним декларації є помилковими. Відповідачем не надано належних доказів подання позивачем недостовірних даних до декларації про початок виконання будівельних робіт.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ НА НЕЇ

21. Відповідач у касаційній скарзі не погоджується з рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на те, що судом не враховано, що замовником ТзОВ "Новоодеський елеватор" у декларації про початок виконання будівельних робіт від
17.09.2014 №МК 083142600218 подані недостовірні дані щодо належно затвердженого проекту на об'єкт "Реконструкція комплексу сушки, очищення та зберігання зерна за адресою: вул. Решетєєва, 79, м. Нова Одеса, Новоодеський район, Миколаївська область", що є порушенням вимог частини 8 статті 36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності". Усупереч вимогам статті 23 Закону України "Про архітектурну діяльність" замовником будівництва (позивачем) затверджено проектну документацію, що суперечить вимогам законодавства, а саме: не отримано необхідні вихідні дані - технічні умови щодо пожежної та техногенної безпеки.

Надання вихідних даних, як і їх отримання, це обов'язок замовника будівництва відповідно до статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".

22. У запереченнях на касаційну скаргу позивач посилається на те, що суд апеляційної інстанції ухвалив рішення з правильним застосуванням норм матеріального права, а доводи касаційної скарги висновків суду не спростовують.

VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

23. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України), колегія суддів зазначає наступне.

24. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

25. Згідно з положеннями частини 2 статті 2 КАС України в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

26. Як встановлено судами попередніх інстанцій, підставою для притягнення позивача до відповідальності було подання ним, на думку відповідача, недостовірних даних щодо належно затвердженого проекту на об'єкт будівництва, а саме замовником будівництва затверджено проектну документацію, що суперечить вимогам законодавства: не отримано необхідні вихідні дані - технічні умови щодо пожежної та техногенної безпеки.

27. У даному контексті колегія суддів зазначає наступне.

28. Відповідно до частини 1 статті 2 Закону України від 14.10.1994 №208/94-ВР "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" (далі також - Закон №208/94-ВР, у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) суб'єкти містобудування, які здійснюють проектування об'єктів, несуть відповідальність у вигляді штрафу за передачу замовнику проектної документації для виконання будівельних робіт на об'єкті будівництва, розробленої з порушенням вимог законодавства, містобудівної документації, вихідних даних для проектування об'єктів містобудування, будівельних норм, державних стандартів і правил: проектна організація - у розмірі дев'яноста мінімальних заробітних плат, експертна організація - у розмірі вісімнадцяти мінімальних заробітних плат.

29. Частиною 1 статті 26 Закону України від 20.05.1999 № 687-XIV "Про архітектурну діяльність" (далі також - ~law30~, у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено, що архітектор, інші проектувальники, які здійснюють роботи по створенню об'єктів архітектури, зобов'язані, зокрема, додержуватися державних стандартів, норм і правил, вимог вихідних даних на проектування. Проектна організація, яка розробляла проектну документацію, а також головний архітектор та головний інженер проекту несуть відповідальність за відповідність проектної документації вихідним даним на проектування, вимогам державних стандартів, норм і правил.

30. Згідно з приписами частини 1 статті 29 Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі також - ~law32~, у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) основними складовими вихідних даних є: містобудівні умови та обмеження; технічні умови; завдання на проектування.

31. Відповідно до ~law33~ проектна документація на будівництво об'єктів розробляється у порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, з урахуванням вимог містобудівної документації та вихідних даних і дотриманням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил та затверджується замовником.

32. Згідно з пунктом 4.1 Порядку розроблення проектної документації на будівництво об'єктів, затвердженого Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України № 45 від 16.05.2011 (далі також - Порядок №45, в редакції, чинній на момент реєстрації Декларації про початок будівельних робіт від 17.09.2014 № МК083142600218) завдання на проектування об'єктів будівництва складається і затверджується замовником за погодженням із генпроектувальником (проектувальником).

33. Пунктом 9 Порядку №45 передбачено, що проектна документація на будівництво об'єктів розробляється з урахуванням вимог містобудівної документації, вихідних даних на проектування та дотриманням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил, у тому числі вимог доступності для осіб з інвалідністю та інших маломобільних груп населення.

34. Системний аналіз наведених вище положень дає змогу дійти висновку, що до замовника та проектувальника висуваються вимоги щодо добросовісного виконання ними проектних робіт щодо об'єкта будівництва, які зокрема полягають і в обов'язковому врахуванні будівельних норм, державних стандартів і правил. У протилежному випадку, у разі виявлення контролюючим органом відповідних порушень як проектувальник, так і замовник можуть нести відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, а відтак помилковими є висновки суду апеляційної інстанції щодо того, що відповідальність покладається лише на проектанта.

35. Аналогічний висновок викладений у постанові Верховного Суду від 02.04.2020 у справі №809/998/16 та у постанові Верховного Суду від 28.04.2020 у справі №808/3616/16.

36. Відповідно до ~law34~ технічні умови - комплекс умов та вимог до інженерного забезпечення об'єкта будівництва, які повинні відповідати його розрахунковим параметрам, зокрема щодо водо-, тепло-, енерго- і газопостачання, каналізації, радіофікації, зовнішнього освітлення, відведення зливових вод, телефонізації, телекомунікації, диспетчеризації, пожежної та техногенної безпеки.

37. Склад, зміст, порядок надання технічних умов та порядок визначення вартості послуг з їх надання визначаються відповідними центральними органами виконавчої влади (~law35~).

38. Суд апеляційної інстанції, задовольняючи позов, виходив, зокрема, з того, що з Містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, виданих Управлінням містобудування та архітектури Миколаївської обласної державної адміністрації від
03.03.2014 №18, не вбачається обов'язку замовника будівництва на отримання технічних умов в Головному управлінні Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області.

39. Однак судом апеляційної інстанції помилково не враховано, що згідно з положеннями ДБН А.2.2.-3-2012 "Склад та зміст проектної документації на будівництво" (в редакції, чинній на момент реєстрації Декларації про початок будівельних робіт від 17.09.2014 № МК083142600218) до вихідних даних та технічних умов, які надаються замовником, окрім містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки належать також і технічні умови на забезпечення протипожежного захисту об'єкта, а відтак незазначення у містобудівних умовах та обмеженнях забудови земельної ділянки обов'язку замовника будівництва на отримання технічних умов в Головному управлінні Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області не виключає обов'язку отримання технічних умов на забезпечення протипожежного захисту об'єкта згідно з вимогами ДБН А.2.2.-3-2012 "Склад та зміст проектної документації на будівництво".

40. Відповідно до ~law36~ замовник відповідно до закону несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у поданій ним декларації про початок виконання будівельних робіт, та виконання будівельних робіт без зареєстрованої декларації.

41. Абзацом четвертим пункту 4 частини другої Закону №208/94-ВР передбачено, що суб'єкти містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за такі правопорушення виконання будівельних робіт без реєстрації декларації про початок виконання таких робіт, а також наведення недостовірних даних у зазначеній декларації на об'єктах III категорії складності - у розмірі дев'яноста мінімальних заробітних плат.

42. Враховуючи те, що до замовника будівництва висуваються вимоги щодо добросовісного виконання ним проектних робіт щодо об'єкта будівництва, які зокрема полягають і в обов'язковому врахуванні будівельних норм, державних стандартів і правил під час затвердження проектної документації, однак, як встановлено відповідачем під час проведення перевірки, замовником будівництва затверджено проектну документацію, що суперечить вимогам законодавства, а саме не отримано необхідні вихідні дані - технічні умови щодо пожежної та техногенної безпеки, а відтак встановлено зазначення замовником недостовірних даних у декларації про початок виконання будівельних робіт, колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції щодо наявності підстав для притягнення позивача до відповідальності, а відтак відсутності підстав для задоволення позову.

43. З огляду на викладене, висновки суду апеляційної інстанції за наведеного вище правового регулювання та встановлених обставин у справі є помилковими, а відтак суд апеляційної інстанції скасував рішення суду першої інстанції, яке відповідає закону.

44. Частиною 2 статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

45. Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

46. Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

47. Суд враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

48. У зв'язку із викладеним, враховуючи положення статті 352 КАС України, постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 19.04.2017 необхідно скасувати, а постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від
08.11.2016 - залишити в силі.

49. Оскільки суд касаційної інстанції ухвалює рішення на користь суб'єкта владних повноважень, то, враховуючи відсутність документально підтверджених доказів щодо понесених суб'єктом владних повноважень судових витрат на залучення свідків та проведення експертиз, у відповідності до статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 345, 352, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області задовольнити.

Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 19.04.2017 скасувати.

Постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 08.11.2016 залишити в силі.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач І. В. Желєзний

Судді: Я. О. Берназюк

С. М. Чиркін