Історія справи

Ухвала КАС ВП від 14.03.2019 року у справі №815/622/17

ПОСТАНОВА

Іменем України

15 березня 2019 року

Київ

справа №815/622/17

адміністративне провадження №К/9901/15263/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Стрелець Т.Г.,

суддів: Білоуса О.В., Желтобрюх І.Л.,

розглянувши у судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами адміністративну справу №815/622/17

за позовом ОСОБА_1 до Одеської митниці ДФС про визнання протиправними та скасування наказів, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Одеської митниці ДФС на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 24 квітня 2017 року (прийняту у складі головуючого судді - Корой С.М.) та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 26 липня 2017 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді - Шляхтицького О.І., суддів: Запорожана Д.В., Романішина В.Л.),

у с т а н о в и в :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Одеської митниці ДФС, в якому, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, просила:

- визнати протиправним та скасувати наказ Одеської митниці ДФС № 583 від 26.12.2016 про здійснення дисциплінарного провадження відносно ОСОБА_1;

- визнати протиправним та скасувати наказ № 19 від 26.01.2017 про внесення змін до наказу Одеської митниці ДФС № 583 від 26.12.2016;

- визнати протиправним та скасувати наказ № 87 від 23.02.2017 про внесення змін до наказу Одеської митниці ДФС № 583 від 26.12.2016.

2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що підставою для порушення дисциплінарного провадження є вчинення особою дисциплінарного проступку. Проте, позивачем не було допущено будь-яких порушень дисципліни чи законів, а тому оскаржуваний наказ № 583 від 26.12.2016 прийнято без законних підстав, з грубим порушенням норм чинного законодавства України. Накази про продовження дисциплінарного провадження також, на думку позивача, не відповідають вимогам чинного законодавства.

Короткий зміст рішення суду І інстанції

3. 24 квітня 2017 року Одеський окружний адміністративний суд вирішив:

Адміністративний позов ОСОБА_1 до Одеської митниці ДФС про визнання протиправними та скасування наказів Одеської митниці ДФС № 583 від 26.12.16 року «Про здійснення дисциплінарного провадження», № 19 від 26.01.2017 року «Про внесення змін до наказу Одеської митниці ДФС від 26.12.2016 року № 583 «Про здійснення дисциплінарного провадження»», № 87 від 23.02.2017 року «Про внесення змін до наказу Одеської митниці ДФС від 26.12.2016 року № 583 «Про здійснення дисциплінарного провадження»» - задовольнити частково.

Визнати протиправними та скасувати накази Одеської митниці ДФС № 19 від 26.01.2017 року «Про внесення змін до наказу Одеської митниці ДФС від 26.12.2016 року № 583 «Про здійснення дисциплінарного провадження»», № 87 від 23.02.2017 року «Про внесення змін до наказу Одеської митниці ДФС від 26.12.2016 року № 583 «Про здійснення дисциплінарного провадження»».

В іншій частині позовних вимог - відмовити.

4. Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач розглянувши службові записки членів дисциплінарної комісії щодо продовження строків здійснення дисциплінарного провадження діяв з порушенням приписів Закону України «Про державну службу», оскільки такі дії, як відповідача так і членів дисциплінарної комісії не передбачені приписами вказаного Закону.

Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції

5. 26 липня 2017 року Одеський апеляційний адміністративний суд вирішив:

Апеляційну скаргу Одеської митниці Державної фіскальної служби задовольнити частково.

Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 24 квітня 2017 року у справі № 815/622/17 в частині позовних вимог щодо визнання протиправними та скасування наказу Одеської митниці ДФС № 19 від 26 січня 2017 року «Про внесення змін до наказу Одеської митниці ДФС від 26грудня 2016 року № 583 «Про здійснення дисциплінарного провадження» - скасувати.

Ухвалити в цій частині позовних вимог нову постанову, якою у задоволенні позову -відмовити.

Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 24 квітня 2017 року у справі № 815/622/17 в частині позовних вимог щодо визнання протиправними та скасування наказу Одеської митниці ДФС № 87 від 23.02.2017 року «Про внесення змін до наказу Одеської митниці ДФС від 26.12.2016 року № 583 «Про здійснення дисциплінарного провадження» - змінити, виключити із мотивувальної частини судового рішення висновок суду про відсутність повноважень членів комісії звертатись із доповідними записками щодо продовження терміну дисциплінарного провадження та відсутності повноважень відповідача їх розглядати.

В решті постанову Одеського окружного адміністративного суду від 24 квітня 2017 року у справі № 815/622/17 - залишити без змін.

6. Апеляційний суд мотивував своє рішення тим, що висновок суду першої інстанції щодо відсутності повноважень членів комісії звертатись із доповідними записками щодо продовження терміну дисциплінарного провадження та відсутності повноважень відповідача їх розглядати є помилковим, оскільки такі повноваження передбачено частиною 3 статті 73 Закону України «Про державну службу». Разом з тим, суд апеляційної інстанції погодився з висновком суду першої інстанції щодо наявності підстав для визнання протиправним та скасування наказу відповідача від 23.02.2017 року №87, з огляду на те, що продовжуваний термін дисциплінарного провадження знаходиться поза межами строку службового розслідування, передбаченого частиною 3 статі 71 Закону України «Про державну службу».

Короткий зміст вимог касаційної скарги

7. 23 серпня 2017 року до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга Одеської митниці ДФС.

8. У касаційній скарзі скаржник просить постанову Одеського окружного адміністративного суду від 24 квітня 2017 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 26 липня 2017 року в частині визнання протиправним та скасування наказу Одеської митниці ДФС № 87 від 23.02.2017 «Про внесення змін до наказу Одеської митниці ДФС від 26.12.2016 року № 583 «Про здійснення дисциплінарного провадження» скасувати та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.

9. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 02 жовтня 2017 року відкрито касаційне провадження за скаргою Одеської митниці ДФС на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 24 квітня 2017 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 26 липня 2017 року.

10. 05 лютого 2018 року вказана касаційна скарга Одеської митниці ДФС надійшла до Верховного Суду як суду касаційної інстанції в адміністративних справах.

11. Заперечення на касаційну скаргу до суду не надходили.

12. Ухвалою Верховного Суду від 14 березня 2019 року відмовлено у задоволенні клопотання Одеської митниці Державної фіскальної служби України про розгляд справи за участю її представника, справу призначено до касаційного розгляду в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами на 15.03.2019.

II. АРГУМЕНТИ СТОРІН

А. Доводи відповідача у справі

13. Касаційна скарга обґрунтована тим, що рішення судів першої та апеляційної інстанції винесенні з порушенням норм матеріального та процесуального права, а тому підлягають скасуванню. Відповідач зазначає, що наказ Одеської митниці ДФС №87 від 23.02.2017 «Про внесення змін до наказу Одеської митниці ДФС від 26.12.2016 року № 583 «Про здійснення дисциплінарного провадження» прийнятий у межах повноважень та на підставі чинного законодавства України, а тому відсутні підстави для визнання його протиправним та скасування.

IІI. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

14. ОСОБА_1 проходить службу в Одеській митниці ДФС, з 11.06.2016 року на посаді заступника начальника Управління боротьби з митними правопорушеннями Одеської митниці ДФС.

26 грудня 2016 року відповідно до Закону України «Про державну службу», на підставі листа УВБ ГУ ДФС Одеської області від 08.11.2016 року № 6322/9/15-32-22-01-05 щодо ініціювання дисциплінарного провадження, Одеською митницею ДФС винесено наказ № 583 «Про здійснення дисциплінарного провадження», пунктом 1 якого наказано здійснити дисциплінарне провадження стосовно старшого державного інспектора третього аналітично-пошукової роботи управління боротьби з митними правопорушеннями Одеської митниці ДФС ОСОБА_3 та заступника начальника Управління боротьби з митними правопорушеннями Одеської митниці ДФС ОСОБА_1 Також, вказаним наказом встановлено термін здійснення дисциплінарного провадження до 18.01.2017 року.

Наказом Одеської митниці ДФС від 26 січня 2017 року за № 19 «Про внесення змін до наказу Одеської митниці ДФС від 26.12.2016 року № 583 «Про здійснення дисциплінарного провадження»» продовжено термін здійснення дисциплінарного провадження відносно позивача до 20 лютого 2017 року.

Наказом Одеської митниці ДФС № 87 від 23.02.2017 року «Про внесення змін до наказу Одеської митниці ДФС від 26.12.2016 року № 583 «Про здійснення дисциплінарного провадження»» термін здійснення дисциплінарного провадження відносно позивача продовжено до 20.03.2017 року.

IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА

Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

15. Конституція України

15.1. Частина 2 статті 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

16. Кодекс адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15.12.2017 року)

16.1. Частина 3 статті 2. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

17. Закон України «Про державну службу» від 10.12.2015 №889-VІІІ

17.1. Частина перша статті 68. Дисциплінарні провадження ініціюються суб'єктом призначення.

17.2. Частини 1, 2 статті 69. Для здійснення дисциплінарного провадження з метою визначення ступеня вини, характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку утворюється дисциплінарна комісія з розгляду дисциплінарних справ (далі - дисциплінарна комісія).

Дисциплінарною комісією стосовно державних службовців, які займають посади державної служби категорії "А", є Комісія.

Дисциплінарну комісію стосовно державних службовців, які займають посади державної служби категорій "Б" і "В", утворює керівник державної служби у кожному державному органі.

17.3. Частини 9-11 статті 69. Дисциплінарна комісія розглядає дисциплінарну справу державного службовця, сформовану в установленому цим Законом порядку.

Результатом розгляду дисциплінарної справи є пропозиція Комісії або подання дисциплінарної комісії, які мають рекомендаційний характер для суб'єкта призначення.

Суб'єкт призначення протягом 10 календарних днів зобов'язаний прийняти рішення на підставі пропозиції Комісії або подання дисциплінарної комісії або надати вмотивовану відмову протягом цього строку.

17.4. Частина 1 статті 71. З метою визначення наявності вини, характеру і тяжкості дисциплінарного проступку може проводитися службове розслідування.

У разі невиконання або неналежного виконання посадових обов'язків державним службовцем, перевищення повноважень, що призвело до людських жертв або заподіяло значну матеріальну шкоду фізичній чи юридичній особі, державі або територіальній громаді, службове розслідування проводиться обов'язково.

17.5. Частина 3 статті 71. Тривалість службового розслідування не може перевищувати один місяць. За потреби зазначений строк може бути продовжений суб'єктом призначення, але не більш як до двох місяців.

17.6. Стаття 73. З метою збору інформації про обставини, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження, для визначення дисциплінарною комісією ступеня вини, характеру і тяжкості цього дисциплінарного проступку Комісією, дисциплінарною комісією формується дисциплінарна справа.

Дисциплінарна справа повинна містити: 1) дату і місце її формування; 2) підстави для відкриття дисциплінарного провадження; 3) характеристику державного службовця, складену його безпосереднім керівником, та інші відомості, що характеризують державного службовця; т4) відомості щодо наявності чи відсутності дисциплінарних стягнень; 5) інформаційну довідку з викладенням обставин щодо вчинення державним службовцем дисциплінарного проступку; 6) пояснення державного службовця щодо обставин, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження; 7) пояснення безпосереднього керівника державного службовця з приводу обставин, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження; 8) пояснення інших осіб, яким відомі обставини, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження; 9) належним чином завірені копії документів і матеріалів, що підтверджують та/або спростовують факт вчинення дисциплінарного проступку; 10) відомості про причини і умови, що призвели до вчинення проступку, вжиті або запропоновані заходи для їх усунення чи обставини, на підставі яких з державного службовця знімають звинувачення; 11) висновок за результатами службового розслідування (у разі його проведення); 12) висновок про наявність чи відсутність у діях державного службовця дисциплінарного проступку та підстав для його притягнення до дисциплінарної відповідальності; 13) опис матеріалів, які містяться в дисциплінарній справі.

Результатом розгляду дисциплінарної справи є пропозиції Комісії, подання дисциплінарної комісії у державному органі, які мають рекомендаційний характер для суб'єкта призначення.

Порядок обліку та роботи з дисциплінарними справами встановлюється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби.

17.7. Частина 5 статті 74. Дисциплінарне стягнення до державного службовця застосовується не пізніше шести місяців з дня виявлення дисциплінарного проступку, без урахування часу тимчасової непрацездатності або перебування у відпустці, а також не застосовується, якщо минув один рік після його вчинення.

17.8. Стаття 78. Рішення про накладення дисциплінарного стягнення може бути оскаржено державними службовцями категорії "А" до суду, а категорій "Б" і "В" - до центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби, або до суду.

17.9. Скарга подається протягом 10 календарних днів після одержання державним службовцем копії наказу (розпорядження) про накладення дисциплінарного стягнення.

V. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

18. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

Завданням адміністративного судочинства згідно з частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній на момент звернення позивача до суду з даним позовом та розгляду справи судами попередніх інстанцій; далі - КАС України) є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Статтею 6 КАС України встановлено право на судовий захист і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Стосовно «порушеного права», за захистом якого особа може звертатися до суду, то за змістом Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в тому ж Рішенні Конституційного Суду України зазначено, що «поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Отже, гарантоване ст. 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Звертаючись до суду з позовом про скасування акту суб'єкта владних повноважень, позивач має обґрунтувати, яким чином даний акт порушує його права та охоронювані законом інтереси. Захисту у порядку адміністративного судочинства підлягають порушені права особи у публічно-правових відносинах, у яких відповідач реалізовує владні управлінські функції стосовно заявника.

Як вбачається зі змісту спірних правовідносин, предметом судового розгляду є питання правомірності наказу відповідача про здійснення дисциплінарного провадження відносно ОСОБА_1, а також наказів про продовження строків такого дисциплінарного провадження.

З цього приводу колегія суддів акцентує увагу на тому, що адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен установити, що в зв'язку з прийняттям рішенням чи вчиненням дій (допущення бездіяльності) суб'єктом владних повноважень порушуються права, свободи чи охоронювані законом інтереси позивача.

Вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особі, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), а також встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення). Тобто, порушення або оспорювання прав та інтересів особи, яка звертається до суду за їх захистом, є обов'язковими.

Таким чином, підставами для визнання протиправними актів суб'єкта владних повноважень є невідповідність їх вимогам чинного законодавства. При цьому, обов'язковою умовою для визнання таких рішень протиправними є також наявність факту порушення прав чи охоронюваних законом інтересів позивача у справі.

Разом з тим, винесення наказів про дисциплінарне провадження та про його продовження - це відповідні процесуальні дії суб'єкта владних повноважень, якими розпочинається дисциплінарне провадження та встановлюються строки його проведення, а тому їх правомірність має бути предметом оцінки суду при розгляді справи про визнання протиправним та скасування рішення суб'єкта владних повноважень, прийнятого за результатами такого дисциплінарного провадження.

За загальним правилом, кожна особа, права та свободи якої було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

При цьому, під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.

Відтак, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушених прав та бути адекватним наявним обставинам.

Разом з тим, розгляд питання правомірності винесення наказів про здійснення дисциплінарного провадження та про продовження його строків в окремому позовному провадженні без аналізу матеріалів такого дисциплінарного провадження та рішення суб'єкта владних повноважень, винесеного за його результатами, у сукупності з іншими доказами не дозволить ефективно захистити та відновити порушене право позивача, а тому не відповідає завданням адміністративного судочинства.

19. З огляду на викладене, колегія суддів приходить до висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.

20. Згідно з пунктом 3 частини 1 статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.

21. Відповідно до частин 1, 3 статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

22. Зважаючи на вищезазначене, колегія суддів вбачає за необхідне скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити.

23. Керуючись статтями 341, 344, 349, 351, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу Одеської митниці ДФС - задовольнити.

2. Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 24 квітня 2017 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 26 липня 2017 року у справі № 815/622/17 - скасувати.

3. Прийняти нову постанову, якою в задоволенні позову ОСОБА_1 до Одеської митниці ДФС про визнання протиправними та скасування наказів відмовити повністю.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Т. Г. Стрелець

Судді О. В. Білоус

І. Л. Желтобрюх