Історія справи

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 лютого 2023 року

м. Київ

справа № 0440/6792/18

адміністративне провадження № К/9901/11796/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючий - Стародуб О.П.,

судді - Єзеров А.А., Кравчук В.М.

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 12.12.2018 (суддя - Кучма К.С.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 03.04.2019 (Панченко О.М., Чередниченко В.Є., Суховаров А.В.)

у справі за позовом ОСОБА_1 до Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, третя особа - уповноважена особа Фонду гарантування вкладів фізичних осіб на ліквідацію Публічного акціонерного товариства "Банк Форум" - Шевченко Олександр Володимирович про визнання протиправним та скасування рішення,

КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

У вересні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до суду із позовом, у якому просив визнати протиправним та скасувати рішення виконавчої дирекції Фонду гарантування вкладів фізичних осіб від 29.05.2018 №1497 про виконання обов`язків уповноваженої особи Фонду на ліквідацію ПАТ «Банк «Форум», та призначення виконуючим обов`язки уповноваженої особи Шевченка Олександра Володимировича - Волощука Ігоря Григоровича.

ВСТАНОВЛЕНІ СУДАМИ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

14.03.2014 виконавчою дирекцією Фонду гарантування вкладів фізичних осіб прийнято рішення №14 про запровадження тимчасової адміністрації та призначення уповноваженої особи Фонду гарантування вкладів фізичних осіб на тимчасову адміністрацію в ПАТ «Банк «Форум».

Уповноваженою особою Фонду гарантування вкладів фізичних осіб на здійснення тимчасової адміністрації в ПАТ «Банк «Форум» призначено начальника відділу супроводження виведення неплатоспроможних банків з ринку департаменту врегулювання неплатоспроможності банків Фонду гарантування вкладів фізичних осіб Соловйову Н.А.

Тимчасову адміністрацію в ПАТ «Банк «Форум» запроваджено строком на 3 місяці з 14.03.2014 по 13.06.2014.

Постановою Правління НБУ від 13.06.2014 №355 «Про відкликання банківської ліцензії та ліквідацію ПАТ «Банк «Форум» виконавчою дирекцією Фонду гарантування вкладів фізичних осіб прийнято рішення від 16.06.2014 №49 про початок здійснення процедури ліквідації ПАТ «Банк «Форум» з відчуженням у процесі ліквідації всіх або частини його активів і зобов`язань на користь приймаючого банку та призначення уповноваженої особи Фонду на ліквідацію ПАТ «Банк«Форум» - начальника відділу запровадження процедури тимчасової адміністрації та ліквідації департаменту врегулювання неплатоспроможності банків Фонду Соловйову Н.А. строком на 1 рік з 16.06.2014 р. по 16.06.2015 р. включно.

Рішенням виконавчої дирекції Фонду гарантування вкладів фізичних осіб від 28.05.2015 №106 продовжено здійснення процедури ліквідації ПАТ «Банк «Форум» строком на 1 рік до 16.06.2016 та призначено уповноважену особу Фонду на ліквідацію Ларченко І.М.

Рішенням виконавчої дирекції Фонду гарантування вкладів фізичних осіб від 09.10.2017 №4679 уповноважену особу Фонду на ліквідацію ПАТ «Банк «Форум» змінено на Шевченка О.В. з 10.10.2017.

07.06.2018 виконавчою дирекцією Фонду гарантування вкладів фізичних осіб прийнято рішення №1588 про продовження строків здійснення процедури ліквідації ПАТ «Банк «Форум» строком на 1 рік з 16.06.2018 по 14.06.2019.

Рішенням виконавчої дирекції Фонду гарантування вкладів фізичних осіб від 29.05.2018 №1497 Волощука І.Г. призначено виконуючим обов`язки уповноваженої особи Шевченка О.В.

Також судами встановлено, що рішенням Красногвардійського районного суду м. Дніпропетровська від 23.03.2018 задоволено заяву ОСОБА_1 про перегляд за нововиявленими обставинами рішення Красногвардійського районного суду м. Дніпропетровська від 30.01.2014 у справі №204/7246/13-ц.

Рішення Красногвардійського районного суду міста Дніпропетровська від 30.01.2014 у справі №204/7246/2013-ц за позовом ОСОБА_1 про поновлення на роботі, стягнення заборгованості по заробітній платі, середнього заробітку за час вимушеного прогулу та моральної шкоди, скасовано.

Позовні вимоги ОСОБА_1 до ПАТ «Банк Форум» задоволено частково:

- визнано незаконними Накази №1075к від 20.08.2013 та №1021к від 09.09.2013 про звільнення ОСОБА_1 з посади керуючого відділенням №1406 Публічного акціонерного товариства «Банк Форум» на підставі п.1 ст.40 КЗпП України.

Поновлено ОСОБА_1 на посаді керуючого відділенням №1406 Публічного акціонерного товариства «Банк Форум»;

- стягнуто з Публічного акціонерного товариства «Банк Форум» на користь ОСОБА_1 середню заробітну плату за час вимушеного прогулу за період з 09.09.2013 по 23.03.2018 включно в сумі 526 228 (п`ятсот двісті шість тисяч двісті двадцять вісім) гривень 84 (вісімдесят чотири) копійки, в рахунок відшкодування моральної шкоди суму у розмірі 5000 (п`ять тисяч) гривень, а всього 531 228 (п`ятсот триста одна тисяча двісті двадцять вісім) гривень 84 (вісімдесят чотири) копійки.В решті заявлених позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись з рішенням відповідача від 29.05.2018 №1497, вважаючи його протиправним, позивач звернувся до суду з позовом.

В обгрунтування позовних вимог покликався на те, що призначення Волощука І.Г. виконуючим обов`язки уповноваженої особи Шевченка О.В. відбулось з порушенням вимог чинного законодавства.

Крім того покликався на те, що оскаржуваним рішенням порушуються його права, оскільки таке перешкоджає здійсненню захисту його трудових прав та виконанню судового рішення у справі №204/7246/2013-ц.

ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 12.12.2018, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 03.04.2019, у задоволенні позову відмовлено.

Ухвалюючи рішення про відмову у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що враховуючи відсутність у чинному законодавстві застережень щодо заборони призначення виконуючого обов`язки уповноваженої особи, а також віднесення повноважень щодо призначення чи відсторонення від виконання обов`язків уповноважених осіб до повноважень Фонду, оскаржуване рішення відповідача про призначення Волощука І.Г. на вказану посаду є правомірним.

Суди визнали безпідставним посилання позивача на те, що оскаржуване рішення перешкоджає виконанню судового рішення у справі №204/7246/13-ц, оскільки стороною по справі є ПАТ «Банк Форум», а не його ліквідатор. В свою чергу, надання повноважень тій чи іншій особі здійснювати ліквідаційну процедуру не впливає на виконання судових рішень, стороною у яких є банк, адже по своїй суті, в розумінні статті 92 Цивільного кодексу України, є способами реалізації цивільної дієздатності юридичної особи.

Суди дійшли висновку, що призначення оскаржуваним рішенням виконуючого обов`язки Фонду, не суперечить нормам законодавства України, а є лише визначенням уповноваженої особи, яка фізично реалізує його повноваження, що є суб`єктивною справою Фонду та не має наслідком порушення прав скаржника.

Погодившись з висновками суду першої інстанції щодо відстуності підстав для задоволення позовних вимог, суд апеляційної інстанції наголосив на тому, що справою адміністративної юрисдикції може бути переданий на вирішення адміністративного суду спір, який виник між двома (кількома) конкретними суб`єктами суспільства стосовно їхніх прав та обов`язків у конкретних правових відносинах, у яких хоча б один суб`єкт законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єктів, а ці суб`єкти відповідно зобов`язані виконувати вимоги та приписи такого владного суб`єкта.

В свою чергу, окаржуване позивачем рішення є рішенням індивідуальної дії, яке не стосується прав та інтересів скаржника.

ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

В обгрунтування касаційної скарги позивач покликається на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, що призвело до ухвалення рішень, які, на його думку, підлягають скасуванню.

Зокрема, покликається на те, що рішенням Красногвардійського районного суду м. Дніпропетровська від 23.03.2018 у справі №204/7246/13-ц встановлено незаконність його звільнення з посади та поновлено на посаді.

Подання апеляційної скарги у цій справі, підписаної неуповноваженою особою, має причинно наслідковий зв?язок з рішенням від 29.05.2018 №1497, яким Фонд наділив свого працівника невластивими та протизаконними функціями виконуючого обов?язки.

Також покликається на те, що рішення від 29.05.2018 №1497 має бути скасоване як неконституційне і безпосередньо впливає на вирішення питання при розгляді справи №204/7246/13-ц.

Покликається на те, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку щодо правомірності оскаржуваного рішення, оскільки Фонд надав можливість виконувати обов`язки керівника ПАТ «Банк Форум» своєму працівникові без призначення та надання повноважень «Упоноваженої особи на здійснення ліквідації», як того вимагає п. 3 ст. 47 Закону України «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб».

В додаткових поясненнях до касаційної скарги, позивач просив під час вирішення справи, врахувати висновки Верховного Суду викладені, зокрема, у постановах від 24.02.2021 у справі №813/5913/15, від 22.12.2018 у справі №826/5685/16, від 06.09.2019 у справі №1640/2594/18, від 15.07.2020 №815/2518/16.

Просив рішення судів попередніх інстанцій скасувати та ухвалити нове про задоволення позову.

Відзиву на касаційну скаргу до суду не надходило.

ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Згідно із ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.

За змістом Рішення Конституційного Суду України від 01.12.2004 № 18-рп/2004, поняття «охоронюваний законом інтерес», що вживається у законах України, згідно з п. 3.6 мотивувальної частини цього Рішення означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним».

Отже, гарантоване ст. 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права чи охоронюваного законом інтересу, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має стосуватися суб`єктивних прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Відповідно до п.п. 18, 19 ч. 1 ст. 4 КАС України нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування; індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Постановляючи рішення від 18.09.2019 (провадження №11-585заі19) Велика Палата Верховного Суду дійшла висновків, що «….за владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.

У вітчизняній теорії права загальновизнано, що нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.

Натомість індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; містять індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.

Отже, нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються в нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує свою дію фактами його застосування, тоді як дія індивідуального акта закінчується у зв`язку з припиненням існування конкретних правовідносин.»

Таким чином, право на оскарження індивідуального акту суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується. Це кореспондується з тим, що захисту адміністративним судом підлягає фактично порушене право особи у публічно-правових відносинах із суб`єктом владних повноважень при здійсненні ним визначених чинним законодавством владних управлінських функцій, а не відновлення законності та правопорядку у публічних правовідносинах.

Подібний правовий висновок висловлено Великою Палатою Верховного Суду, зокрема у постановах від 14.03.2018 у справі №9901/22/17, від 06.06.2018 у справі №800/489/17, від 12.06.2018 у справі №800/587/17, від 16.10.2018 у справі №9901/415/18, від 09.04.2019 у справі №9901/611/18, від 21.08.2019 у справі №9901/283/19, від 13.11.2019 у справі №9901/331/19 та інш.

У цих постановах Велика Палата Верховного Суду також виходила з того, що законодавчі обмеження щодо можливості оскарження актів індивідуальної дії не шкодять самій суті права на доступ до суду, оскільки ці акти можуть бути оскаржені в суді їхніми адресатами, тобто суб`єктами, для яких відповідні акти створюють права та/чи обов`язки. Одним із завдань таких обмежень є недопущення розгляду в судах позовів третіх осіб в інтересах (або всупереч інтересам) адресатів індивідуальних актів. Це досягається законодавчо встановленими обмеженнями, які є пропорційними переслідуваній меті.

Виходячи із визначеного у статті 4 КАС України змісту понять суб?єкта владних повноважень та акту індивідуальної дії, рішення Фонду гарантування вкладів фізичних осіб про призначення на посаду конкретної особи, як акт індивідуальної дії, видається на виконання публічно-владних управлінських функцій, стосується прав та інтересів визначеної в акті особи і відповідно правом його оскарження наділена лише така особа.

Із змісту позовної заяви вбачається, що предметом позову у цій справі є правомірність призначення Волощука І.Г. на посаду виконуючого обов`язки уповноваженої особи Фонду гарантування вкладів фізичних осіб.

Таке рішення є актом індивідуальної дії і стосується прав та інтересів лише визначеної в ньому особи.

Оскільки позивач не є учасником (суб`єктом) правовідносин щодо призначення Волощука І.Г. на посаду виконуючого обов`язки уповноваженої особи Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, а тому рішення Фонду про таке призначення не породжує для нього права на захист, тобто права на звернення до суду з цим адміністративним позовом.

Крім того, зміст доводів позивача вказує на те, що порушення своїх прав він вбачає у тому, що на підставі оскаржуваного рішення від 29.05.2018 №1497 виконуючий обов?язки уповноваженої особи Банку подав апеляційну скаргу на Красногвардійського районного суду м. Дніпропетровська від 23.03.2018 у справі №204/7246/13-ц, на підставі якої це рішення суду було скасоване і в позові про його поновлення на роботі відмовлено.

Таким чином, порушення своїх прав позивач пов?язує з негативними наслідками у справі №204/7246/13-ц, що також свідчить про відсутність між ним та відповідачем публічно-правового спору.

Покликання позивача на висновки Верховного Суду у постановах від 24.02.2021 у справі №813/5913/15, від 22.12.2018 у справі №826/5685/16, від 06.09.2019, у справі №1640/2594/18, від 15.07.2020 №815/2518/16, які на його думку слід врахувати у цій справі, є безпідставним, оскільки такі висновки зроблено у справах з відмінними від цієї справи правовідносинами у спорах вкладників банків щодо виплати коштів за вкладом та спорах про затвердження особі проекту землеустрою.

Враховуючи наведене, колегія суддів доходить висновку, що цю справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства та наявність підстав для закриття провадження у адміністративній справі.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Закриваючи провадження у справі, Суд не зазначає відповідно до частини першої статті 239 КАС України суд, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд цієї справи, з огляду на те, що ця справа непідсудна жодному суду.

Такий висновок ґрунтується на правовій позиції, що викладена у постановах Великої Палати Верховного Суду від 10.05.2018 у справі №П/9901/385/18, від 17.10.2018 у справі №9901/591/18, від 12.06.2019 у справі №9901/70/19 та інші, відповідно до якої поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

Відповідно до ч. 1 ст. 354 КАС України Суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

З огляду на вказане, Суд вважає за необхідне вийти за межі доводів і вимог касаційної скарги й задовольнити її частково. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій - скасувати і закрити провадження у справі.

Керуючись ст. ст. 238 345 349 354 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України

постановив:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 12.12.2018 постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 03.04.2019 скасувати.

Провадження у справі №0440/6792/18 за позовом ОСОБА_1 до Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, третя особа - уповноважена особа Фонду гарантування вкладів фізичних осіб на ліквідацію Публічного акціонерного товариства "Банк Форум" - Шевченко Олександр Володимирович про визнання протиправним та скасування рішення, - закрити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Судді:

О.П. Стародуб

В.М. Кравчук

А.А. Єзеров