Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

14 серпня 2018 року

Київ

справа №826/1050/17

адміністративне провадження №К/9901/16556/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу № 826/1050/17

за позовом ОСОБА_3

до Київської міської ради

про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії,

за касаційною скаргою Київської міської ради

на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 08 серпня 2017 року (у складі судді Арсірія Р.О.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 15 листопада 2017 року (Кузьмишиної О.М., Глущенко Я.Б., Шелест С.Б.),

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

ОСОБА_3 звернулася до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Київської міської ради, в якому просить суд:

- визнати протиправною бездіяльність Київської міської ради щодо неприйняття рішення за результатами розгляду заяви-клопотання ОСОБА_3 від 24 лютого 2015 року про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, орієнтовною площею 0,10 га, яка розташована у селі Чапаєва Голосіївського району м. Києва;

- скасувати рішення Київської міської ради від 06 жовтня 2016 року № 273/1277 про відхилення проекту «Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки громадянці ОСОБА_3 у Голосіївському районі м. Києва для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд»;

- зобов'язати Київську міську раду розглянути заяву-клопотання ОСОБА_3 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, орієнтовною площею 0,10 га, яка розташована у селі Чапаєвка Голосіївського району м. Києва в строки, в порядку та у спосіб, передбачений статтею 118 Земельного кодексу України та прийняти належне у відповідності до чинного законодавства рішення.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 серпня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 15 листопада 2017 року, адміністративний позов задоволено частково. Визнано протиправними дії Київської міської ради щодо неналежного розгляду клопотання ОСОБА_3 від 24 лютого 2015 року. Визнано протиправним та скасовано рішення Київської міської ради від 06 жовтня 2016 року № 273/1277 про відхилення проекту «Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки громадянці ОСОБА_3 у Голосіївському районі м. Києва для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд». Зобов'язано Київську міську раду повторно розглянути клопотання ОСОБА_3 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, орієнтовною площею 0,10 га, яка розташована у селі Чапаєвка Голосіївського району м. Києва в строки, в порядку та у спосіб, передбачений статтею 118 Земельного кодексу України та прийняти належне у відповідності до чинного законодавства рішення. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Задовольняючи адміністративний позов частково, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що суб'єкт владних повноважень не довів правомірності прийнятого ним оскаржуваного рішення № 273/1277 від 06 жовтня 2016 року.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішеннями суду першої та апеляційної інстанцій, вважаючи їх винесеними з порушенням норм матеріального права Київська міська рада звернувся із касаційною скаргою, в якій просить постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 08 серпня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 15 листопада 2017 року скасувати і ухвалити нове рішення, яким в задоволенні позовних вимог відмовити повністю.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційна скарга подана 06 грудня 2017 року.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 08 грудня 2017 року відкрито касаційне провадження у справі № 826/1050/17, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати заперечення на касаційну скаргу, однак розгляд справи цим судом не був закінчений.

Згідно з пунктом 4 Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України (далі за текстом - КАС України) касаційні скарги на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду.

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 06 лютого 2018 року для розгляду цієї справи визначено новий склад колегії суддів, а саме: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Гриціва М.І. та Коваленко Н.В.

Верховний Суд ухвалою від 08 серпня 2018 року прийняв до провадження адміністративну справу № 823/1097/17 та призначив її до розгляду ухвалою від 13 серпня 2018 року в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів на 14 серпня 2018 року.

При розгляді цієї справи в касаційному порядку учасниками клопотань заявлено не було.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 24 лютого 2015 року ОСОБА_3 подано до Київської міської ради клопотання з проханням надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,10 га для будівництва і обслуговування жилого будинку господарських будівель і споруд у селищі Чапаєвка (кадастровий квартал НОМЕР_1) в Голосіївському районі м. Києва, на підставі статей 9, 40, 81, 116, 118, 121 Земельного кодексу України, а також керуючись пунктом 7 статті 7 та статті 29 Закону України «Про основні засади соціального захисту ветеранів праці та інших громадян похилого віку в Україні».

Додатками до клопотання вказано: графічні матеріали, копія паспорта, копія ідентифікаційного коду, копія пенсійного посвідчення і посвідчення Ветерана праці.

06 жовтня 2016 року Київська міська рада прийняла рішення № 273/1277 про відхилення проекту рішення «Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки громадянці ОСОБА_3 у Голосіївському районі м. Києва для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд».

На думку позивача, Київська міська рада неналежно розглянуто її клопотання, оскільки жодної вмотивованої відмови відповідачем зазначено не було, тому ОСОБА_3 звернулася до суду з позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційна скарга обґрунтована тим, що 06 жовтня 2016 року на пленарному засіданні сесії Київської міської ради було прийнято рішення, яким відхилено проект рішення «Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки громадянці ОСОБА_3 у Голосіївському районі м. Києва для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (К-24531), оскільки зазначений проект рішення було відхилено профільною комісією та спірну земельну ділянку зарезервовано для учасників АТО. Крім того зазначає, що цей проект рішення було розглянуто на пленарному засіданні сесії Київської міської ради відповідно до процедури передбаченої Регламентом Київської міської ради, затвердженого рішенням Київради від 12 листопада 2014 року № 351/351, однак суд апеляційної інстанції безпідставно не врахував положення Регламенту.

Позивачем заперечень або відзиву на касаційну скаргу Київської міської ради не подано, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішення суду першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку.

НОРМИ ПРАВА, ЯКІ ЗАСТОСУВАВ СУД

Норми матеріального права, в цій справі, суд застосовує в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин.

Земельні відносини в Україні, відповідно до статті 3 Земельного кодексу України (далі за текстом - ЗК України) регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Відповідно до частини шостої статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Згідно частини сьомої статті 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

Відповідно до частини третьої статті 124 ЗК України, передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, громадянам, юридичним особам, визначеним частинами другою, третьою статті 134 цього Кодексу, здійснюється в порядку, встановленому статтею 123 цього Кодексу.

У відповідності до частини першої статті 123 ЗК України, надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування. Рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у разі: надання земельної ділянки із зміною її цільового призначення; формування нової земельної ділянки (крім поділу та об'єднання). Надання у користування земельної ділянки, зареєстрованої в Державному земельному кадастрі відповідно до Закону України «Про Державний земельний кадастр», право власності на яку зареєстровано у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, без зміни її меж та цільового призначення здійснюється без складення документації із землеустрою. Надання у користування земельної ділянки в інших випадках здійснюється на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості). У такому разі розроблення такої документації здійснюється на підставі дозволу наданого Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування, відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, крім випадків, коли особа, зацікавлена в одержанні земельної ділянки у користування, набуває право замовити розроблення такої документації без надання такого дозволу. Земельні ділянки державної та комунальної власності, на яких розташовані будівлі, споруди, інші об'єкти нерухомого майна, що перебувають у державній чи комунальній власності, передаються особам, зазначеним у пункті «а» частини другої статті 92 цього Кодексу, лише на праві постійного користування.

Частиною другою статті 123 ЗК України визначено, що особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки. У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки). Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Положеннями абзацу 1 та 2 частини третьої статті 123 ЗК України передбачено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. Забороняється відмова у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, місце розташування об'єктів на яких погоджено відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування згідно із статтею 151 цього Кодексу.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка доводів учасників справи і висновків суду першої та апеляційної інстанції

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частини четвертої статті 328 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Окружного адміністративного суду м. Києва від 08 серпня 2017 року та ухвала Київського апеляційного адміністративного суду від 15 листопада 2017 року відповідає, а вимоги касаційної скарги є необґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.

Відповідно до частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Розглядаючи доводи касаційної інстанції стосовно неправомірності відмови відповідача у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, суд касаційної інстанції зазначає наступне.

Аналізуючи викладене вище правове регулювання, Суд зазначає, що законодавством яке регулює земельні відносини не встановлено вимог до форми висновків уповноважених органів за результатами розгляду клопотань осіб, зацікавлених в одержанні у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, зокрема відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою. Єдина вимога до такої відмови, передбачена Земельним кодексом України, - це її належна мотивація.

Таким чином, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, вірно зазначив, що рішення Київської міської ради від 06 жовтня 2016 року № 273/1277, яким позивача повідомлено про відхилення проекту рішення «Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки громадянці ОСОБА_3 у Голосіївському районі м. Києва для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд» при розгляді її клопотання від 24 лютого 2015 року не відповідає вимогам статті 118 ЗК України.

Вказане рішення Київської міської ради не містить посилання на статті ЗК України. Жодних мотивів щодо не дотримання позивачем порядку отримання земельних ділянок державної або комунальної власності у її власність, а саме пунктів 6,7 статті 118 Земельного кодексу України, в рішенні не зазначено.

Крім того, Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що відповідачем порушені строки розгляду клопотання позивача встановлені частиною сьомою статті 118 ЗК України.

Також, не спростовується доводами касаційної скарги відсутність в матеріалах справи доказів щодо резервування земельної ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд за учасником антитерористичної операції та надання дозволу на розробку документації.

Враховуючи вищевикладене в сукупності, Суд вважає правилами висновки суду першої інстанції, з якими погодився суд апеляційної інстанції, що відповідач, як суб'єкт владних повноважень, не довів правомірності прийнятого ним оскаржуваного рішення №273/1277 від 06 жовтня 2016 року.

Касаційна скарга не містить належних та обґрунтованих доводів, які б спростовували наведений висновок суду. У ній також не зазначено інших міркувань, які б не були предметом перевірки апеляційного суду та щодо яких не наведено мотивів відхилення такого аргументу.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, Європейський суд з прав людини у рішенні по справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) визнав низку порушення пункту 1 статті 6 Конвенції, статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у справі, пов'язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб'єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу «доброго врядування».

Цей принцип, зокрема, передбачає, що у разі якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (рішення у справах «Beyeler v. Italy» № 33202/96, «Oneryildiz v. Turkey» № 48939/99, «Moskal v. Poland» № 10373/05).

Крім того, в рішеннях Європейського суду з прав людини склалася практика, яка підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (рішення у справі «Hasan and Chaush v. Bulgaria» № 30985/96).

Суд також враховує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в пункті 58 рішення у справі "Серявін та інші проти України" (заява N 4909/04 від 10 лютого 2010 року): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v.) від 09 грудня 1994 року, серія A,303-A, п. 29).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій у справі.

Тому рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди попередніх інстанції, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в оскаржених судових рішеннях повно і всебічно з'ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення суду першої та апеляційної інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Київської міської ради залишити без задоволення.

Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 08 серпня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 15 листопада 2017 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: М.І. Гриців

Н.В. Коваленко