Історія справи

Ухвала КАС ВП від 13.12.2018 року у справі №810/78/16

ПОСТАНОВА

Іменем України

13 грудня 2018 року

м. Київ

справа №810/78/16

адміністративне провадження №К/9901/18547/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Кравчука В.М.,

суддів: Анцупової Т.О., Гриціва М.І.,

розглянув у порядку письмового провадження справу №810/78/16 за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 16 травня 2017 року (колегія у складі суддів Літвіної Н.М., Ганечко О.М., Коротких А.Ю.) у справі №810/78/16 за позовом ОСОБА_1 до департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Київській області про скасування постанови про адміністративне правопорушення.

І. РУХ СПРАВИ

1. У грудні 2015 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області, у якому просив скасувати постанову в справі про адміністративне правопорушення № А-2112/14 від 21.12.2015, винесену головним інспектором будівельного нагляду інспекційного відділу № 2 Управління контролю та нагляду за проведенням перевірок Департаменту ДАБІ Плющем О.С., про притягнення його, ОСОБА_1.

2. Постановою Броварського міськрайонного суду Київської області від 06.12.2016 позов задоволено. Не погоджуючись з прийнятим рішенням, відповідач - Департамент державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області, звернувся з апеляційною скаргою, в якій просив скасувати постанову суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

3. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 16.05.2017 апеляційну скаргу Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області задоволено. Постанову Броварського міськрайонного суду Київської області від 06.12.2016 скасовано та прийнято нову постанову, якою у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області про скасування постанови про адміністративне правопорушення відмовлено.

4. 12.06.2017 до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга Позивача на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 16.05.2017.

5. У касаційній скарзі Відповідач просить скасувати постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 16.05.2017 та залишити в силі постанову Броварського міськрайонного суду Київської області від 06.12.2016.

6. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 14.06.2017 у зазначеній справі було відкрито провадження. Станом на 23.11.2018 відзив від Відповідача не надходив.

7. Позивачем було заявлено клопотання про розгляд справи за його участі, однак ухвалою Верховного Суду від 12.12.2018 в його задоволенні було відмовлено.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

8. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 03.12.2015 головним інспектором Департаменту ДАБІ Плющем О.С. проведено позапланову перевірку, за результатами якої складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, у ході якої встановлено, що позивач ОСОБА_1 без документу, що надає йому право на виконання будівельних робіт, виконав будівельні роботи з будівництва садового будинку та господарських будівель і споруд, що розташовані за адресою: Київська область, Броварський район, село Рожни, Садове товариство "Ландиш", вулиця Тихі Зорі, буд. 21, діл. № 596, чим порушено вимоги ст. 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та п. 3,25*ДБН-360* "Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень".

9. Факт виконання будівельних робіт ОСОБА_1 встановлено під час проведення перевірки 03 грудня 2015 року. Раніше перевірки не проводились.

10. Того ж дня інспектор Департаменту ДАБІ Плющ О.С. склав припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил №С-0312/1 із вимогою усунути порушення у термін до 03.05.2016 шляхом оформлення документів, що дають право на виконання будівельних робіт, шляхом приведення будівельних робіт до вимог державних будівельних норм або приведення земельної ділянки до попереднього стану або іншим шляхом відповідно до чинного законодавства. У цьому приписі вказано, що у разі якщо особа добровільно не виконає вимоги припису, будуть вжиті заходи відповідно до чинного законодавства. Зазначені акт перевірки і припис позивачу ОСОБА_1 направлені поштою 04.12.2015, однак останній їх не отримував.

11. 10.12.2015 інспектором Департаменту ДАБІ Плющем О.С. складено протокол № 3-Л-А1012/4 про адміністративне правопорушення, у якому відображено зазначені вище порушення вимог ст. 34 вказаного Закону та п. 3,25*ДБН-360*.

12. З цього протоколу видно, що на день його складання позивачем було надано технічний паспорт від 08 грудня 2015 року, у якому відображено, що будівельні роботи зі спорудження садового будинку та господарських будівель і споруд виконано у період з 1998 по 2010 роки. Проте за інформацією наданою головою садового товариства і попередніми виїздами 06 жовтня та 16 листопада 2015 року візуально встановлено, що будівельні роботи по реконструкції господарської споруди зі зміною конфігурації даху (влаштування мансарди) виконувалися у 2015 році. Від підпису ОСОБА_1 відмовився, протокол йому направлено поштою 11 грудня 2015 року. Дата і час розгляду протоколу 12.00 год. 21 грудня 2015 року у ньому зазначені.

13. Однак цих повідомлень, як стверджує позивач ОСОБА_1, він не одержував, тому про час і місце розгляду протоколу про адміністративне правопорушення йому відомо не було.

14. 21 грудня 2015 року головним інспектором Департаменту ДАБІ Плющем О.С. було винесено постанову по справі про адміністративне правопорушення № А-2112/14, якою визнано ОСОБА_1 винним у вчиненні ним адміністративного правопорушення, передбаченого ч. 1 ст. 96 КУпАП, та накладено на нього стягнення у виді штрафу в розмірі 850 грн.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

15. В обґрунтування позовних вимог Позивач посилався на те, що 21 грудня 2015 року йому стало відомо про те, що інспектором Департаменту ДАБІ стосовно нього складено вказану вище постанову, з якою він не згоден. Вважає, що до адміністративної відповідальності його притягнуто неправомірно. Постанову винесено з порушенням вимог закону. Документи, на підставі яких виносилася ця постанова, зокрема акт перевірки та припис № С-03112/1 від 03 грудня 2015 року, до його відома не доводилися. Строк усунення порушень у приписі було надано до 03 травня 2016 року.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

16. Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції виходив з того, що доказів на підтвердження того, що позивачем порушено вимоги п. 3.25* ДБН 360-92* відповідачем суду не надано. Про це зазначено лише у складених інспектором документах. Крім того, на переконання суду першої інстанції, строк для усунення порушень вимог ст. 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» на час розгляду справи про адміністративне правопорушення ще не сплив, що свідчить про безпідставне притягнення ОСОБА_1 до адміністративної відповідальності за ч. 1 ст. 96 КУпАП.

17. Суд апеляційної інстанції не погодився з таким висновком, оскільки згідно з ч. 1 ст. 38 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у разі виявлення факту самочинного будівництва об'єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю видає особі, яка здійснила (здійснює) таке будівництво, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил з визначенням строку для добровільного виконання припису. У разі якщо особа в установлений строк добровільно не виконала вимоги, встановлені у приписі, орган державного архітектурно-будівельного контролю подає позов до суду про знесення самочинно збудованого об'єкта та компенсацію витрат, пов'язаних з таким знесенням.

18. На думку суду апеляційної інстанції, виходячи з встановленого вище порушення вимог ст. 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», положень ст. 96 КУпАП, позивача правомірно визнано винним у вчиненні адміністративного правопорушення та на останнього правомірно накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу в розмірі 850 грн. Як вбачається з матеріалів справи, при складанні протоколу про адміністративне правопорушення, відповідачем дотримані вимоги ст. 256 КАС України. Зазначені відповідачем у протоколі відомості в повній мірі дають можливість встановити зміст правопорушення.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

19. У касаційній скарзі Позивач посилається на те, що:

А) судом апеляційної інстанції не було надано правової оцінки його доводам та не було повно й всебічно з'ясовано обставини;

Б) згідно зі ст. 2 Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 03 листопада 2016 року №1728-VІІІ, який набрав чинності 01 січня 2017 року, до 31 грудня 2017 року встановлено мораторій на проведення органами державного нагляду (контролю) планових заходів із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності. Для проведення перевірки відповідач повинен був отримати погодження Державної регуляторної служби;

В) відповідно до вимог наказу Державної архітектурно-будівельної інспекції України № 187 від 19.11.2012 «Про уповноваження територіальних органів - інспекцій державного архітектурно-будівельного контролю а Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі (щодо дозвільно-реєстраційних процедур та здійснення заходів архітектурно-будівельного контролю)» керівники територіальних органів та їх заступники уповноважені від імені Держархбудінспекції України накладати штрафи у сфері містобудівної діяльності, що передбачені Законом України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», у спосіб та у межах, затверджених Державною архітектурно-будівельною інспекцією України положень про територіальні органи та інших нормативно-правових актів України на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Головний інспектор Плющ О.С. діяв не в межах наданих йому законом повноважень.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

20. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 21 грудня 2015 року головним інспектором Департаменту ДАБІ Плющем О.С. було винесено постанову по справі про адміністративне правопорушення № А-2112/14, якою визнано ОСОБА_1 винним у вчиненні ним адміністративного правопорушення, передбаченого ч. 1 ст. 96 КУпАП.

21. Відповідно до ч. 1 ст. 96 КУпАП порушення вимог законодавства, будівельних норм, стандартів і правил та затверджених проектних рішень під час нового будівництва, реконструкції, реставрації, капітального ремонту об'єктів чи споруд тягнуть за собою накладення штрафу на громадян від п'ятдесяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян та на посадових осіб - від двохсот до трьохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

22. Застосування ч. 1 ст. 96 КУпАП потребує конкретизації того факту, вимоги якого саме законодавства було порушено.

23. Відповідно до тексту постанови № А-2112/14 порушення вимог законодавства полягало у виконання будівельних робіт без документу, який надає право на їх виконання, що суперечить статті 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

24. Суд звертає увагу, що Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» № 3038-VI набрав чинності 12 березня 2011 року.

25. Відповідно до статті 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи.

26. У своєму Рішенні від 09.02.1999 № 1-рп/99 Конституційний Суд України зазначив, що за закріпленим у наведеній статті Конституції України принципом дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

27. Конституційний принцип незворотності дії законів, які погіршують становище особи, дає суду підстави для висновку про неможливість застосування санкцій за дії (бездіяльність), які на момент, коли вони мали місце, за попереднього правового регулювання не були правопорушенням.

28. Ключовим питанням для вирішення цієї справи є встановлення дати виконання будівельних робіт з будівництва садового будинку та господарських будівель і споруд, що розташовані за адресою: Київська область, Броварський район, село Рожни, Садове товариство "Ландиш", вулиця Тихі Зорі, буд. 21, діл. №596. Дані обставини справи є важливими для з'ясування питання чи діяв на час будівництва Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» № 3038-VI, тобто чи було порушено вимоги ст. 34 цього Закону та, відповідно чи можна притягнути Позивача до відповідальності за таке порушення.

29. При цьому Суд погоджується з відповідачем, що суд апеляційної інстанції не встановив часу виконання будівельних робіт, які стали підставою для накладення штрафних санкцій.

30. У запереченнях на апеляційну скаргу Позивач посилався на те, що в матеріалах справи міститься Технічний паспорт на садовий (дачний) будинок від 08.12.2015, відповідно до якого будівельні роботи зі спорудження садового будинку та господарських будівель і споруд, за які Позивача було притягнено до відповідальності, були проведені у період з 1998 по 2010 роки.

31. При цьому даний аргумент було проігноровано судом апеляційної інстанції та взято до уваги аргументи Відповідача щодо проведення реконструкції у 2015 році.

32. Тобто, в матеріалах справи наявні докази, як на підтвердження, так і на спростування заяви Позивача про час будівництва.

33. Суд зазначає, що судами попередніх інстанцій не встановлено дійсних обставин справи, необхідних для правильного вирішення спірних правовідносин.

34. Відповідно до ст. 159 КАС України (у редакції, що діяла до 14.12.2017) судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні. Принцип всебічності з'ясування обставин вимагає від суду надати правову оцінку кожній довідці окремо, а у випадку неприйнятності її як доказу - навести відповідне аргументування.

35. Відповідно до п. 3) ч. 1 ст. 162 КАС України у мотивувальній частині постанови зазначаються встановлені судом обставини із посиланням на докази, а також мотиви неврахування окремих доказів; мотиви, з яких суд виходив при прийнятті постанови, і положення закону, яким він керувався.

36. У справі "Бендерський проти України" (заява N 22750/02, рішення від 15.11.2007, п. 42, наводиться без посилань на рішення в інших справах) Європейський суд з прав людини звернув увагу, що відповідно до практики, яка відображає принцип належного здійснення правосуддя, судові рішення мають в достатній мірі висвітлювати мотиви, на яких вони базуються. Межі такого обов'язку можуть різнитися залежно від природи рішення та мають оцінюватись в світлі обставин кожної справи (… ). Конвенція не гарантує захист теоретичних та ілюзорних прав, а гарантує захист прав конкретних та ефективних (…). Право може вважатися ефективним, тільки якщо зауваження сторін насправді "заслухані", тобто належним чином вивчені судом (…)

37. У справі, що розглядається, важливі для справи аргументи Позивача потребують належної оцінки з боку суду, а тому рішення не відповідає вимогам ст. 159, 162 КАС України (у редакції, що діяла до 14.12.2017).

38. Суд не бере до уваги аргумент Позивача, зазначений в п.19-Б), оскільки Закон України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 03 листопада 2016 року №1728-VІІІ набрав чинності 01 січня 2017 року. Тобто на момент перевірки зазначений закон ще не був чинний.

39. Суд відхиляє аргумент Позивача, зазначений у п. 19-В), оскільки відповідно до п. 2 Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 244, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06.04.1995 накладати штраф від імені органів, визначених в абзацах другому-четвертому пункту 2, мають право: керівники виконавчих органів з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад; керівники структурних підрозділів з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських держадміністрацій; головні інспектори будівельного нагляду в Автономній Республіці Крим, областях, мм. Києві та Севастополі. Тобто головний інспектор Плющ О.С. діяв в межах наданих йому законом повноважень

40. Відповідно до п. 1 ч. 2 ст. 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази. У ч. 4 цієї ж статті КАС України визначено, що справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

41. Враховуючи, що виявлені недоліки при оцінці доказів мали місце в суді першої та апеляційної інстанції, Суд доходить висновку про необхідність направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись ст. 345, 349, 353, 355, 356 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 16 травня 2017 року у справі №810/78/16 скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для нового розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

ОСОБА_4 Кравчук

Суддя Т.О. Анцупова

Суддя М.І. Гриців