Історія справи

Ухвала КАС ВП від 20.02.2020 року у справі №813/2441/16

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 серпня 2020 року

м. Київ

справа № 813/2441/16

адміністративне провадження № К/9901/36889/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача- Шарапи В. М.,

суддів - Стародуба О. П., Чиркіна С. М.,

за участю: секретаря судового засідання Корецького І. О.,

позивача - не з'явився,

відповідача - представника Закревської Л. В.,

розглянув у судовому засіданні касаційну скаргу Державної служби геології та надр України (далі - Держгеонадра України) на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 26 вересня 2016 року у складі судді Братичак У. В. та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 23 лютого 2017 року у складі колегії суддів: Яворського І. О. (головуючий), суддів: Кухтея Р. В., Носа С. П. у справі за позовом Держгеонадра України до Товариства з обмеженою відповідальністю "Нафтуся" (далі - ТзОВ "Нафтуся") про анулювання спеціального дозволу на користування надрами, -

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій

1. У липні 2016 року Держгеонадра України звернулася до суду з позовом у якому просила:

1.1 анулювати спеціальний дозвіл на користування надрами №3430 від 20 вересня 2004 року з метою видобування підземних мінеральних лікувально-столових вод типу "Нафтуся" придатних до промислового розливу, ділянки Верхньосиньовидненського родовища, де розташовані свердловини №10,19 Сколівський район Львівська область.

2. Львівський окружний адміністративний суд постановою від 26 вересня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 23 лютого 2017 року, у задоволенні позову відмовив.

2.1 Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що позивач не надав будь-яких належних та допустимих у розумінні статті 70 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України; у редакції, що діяла на час виникнення спірних відносин) доказів, що свідчили б про незгоду відповідача на припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами. Тому суди дійшли висновку про відсутність спору між сторонами щодо припинення права користування надрами та вказали на те, що прийняття рішення про анулювання дозволу у цьому випадку знаходиться у межах повноважень Держгеонадра України.

3. Суди попередніх інстанцій встановили, що:

3.1 ТзОВ "Нафтуся" надано спеціальний дозвіл на користування надрами №3430 від 20 вересня 2004 року з метою видобування мінеральних лікувально-столових вод типу "Нафтуся" придатних для промислового розливу, ділянка Верхньосиньовидненського родовища, де розташовані свердловини №10,19, Сколівський район Львівська область.

3.2 Наказом Держгеонадра України від 18 вересня 2015 року №288 затверджено план проведення перевірок надрокористувачів у IV кварталі 2015 року. ТзОВ "Нафтуся" увійшло до переліку надрокористувачів, які включено до перевірки. Держгеонадра України на адресу відповідача направили рекомендованим листом повідомлення від 16 жовтня 2015 року №13625/13/14-15 про проведення планової перевірки.

3.3 20 листопада 2015 року Держгеонадра України посадовим особам Західного міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр України та Державної організації "Західна територіальна інспекція державного геологічного контролю за веденням робіт по геологічному вивченню та використанню надр" видало направлення №346-14/02 на проведення у строк з 23 по 27 листопада 2015 року планової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері надрокористування ТзОВ "Нафтуся".

3.4 За результатами проведеної перевірки складено акт про недопущення до перевірки від 23 листопада 2015 року №02-04/06/2015-15/п-89. У акті зазначено, що такий складено у зв'язку із неможливістю провести перевірку через відсутність керівника або уповноваженої особи відповідача. На території підприємства не було виявлено працівників, автотехніки та не виявлено жодних проявів здійснення виробничої діяльності.

3.5 На підставі акта перевірки від 23 листопада 2015 року №02-04/06/2015-15/п-89 складено припис від 24 листопада 2015 року №360-14/02, яким встановлено такі порушення вимог законодавства у сфері надрокористування:

- не допущено посадових осіб Держгеонадра України до здійснення заходів державного нагляду (контролю), які проводились з дотриманням порядку здійснення державного нагляду (контролю), чим порушено вимоги статей 10, 11 Закону України "Про основні засади нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності";

- не виконуються умови користування надрами, а саме: не дотримуються вимоги Угоди про умови користування надрами від 7 жовтня 2014 року №3430, яка є невід'ємною частиною спеціального дозволу на користування надрами №3430 від 20 вересня 2004 року, у частині обов'язку надрокористувача допускати представників Держгеонадра України для здійснення державного геологічного контролю, чим порушено вимоги статті 24 Кодексу України про надра та Порядку №615. При виході на об'єкт перевірки, позивачем не допущено до перевірки уповноважених осіб відповідача, про що останніми складено акт від 11 листопада 2016 року.

3.6 Приписом запропоновано у строк до 4 грудня 2015 року усунути вказані порушення вимог законодавства у сфері надрокористування шляхом надання до Західного міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадра України документів (завірених належним чином копій) та матеріалів, що підтверджують дотримання ТзОВ "Нафтуся" вимог законодавства у сфері надрокористування за визначеним переліком, а також подати в письмовій формі матеріали, які підтверджують факт усунення порушень.

3.7 Листом від 24 листопада 2015 року №362-14/02 акт перевірки та припис від 24 листопада 2015 року №360-14/02 направлено на адресу відповідача.

3.8 16 лютого 2016 року Західним міжрегіональним територіальним відділом Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадра України винесено подання №93-16/02 на анулювання спеціального дозволу на користування надрами №3430 від 20 вересня 2004 року та повідомлено, що станом на 15 грудня 2015 року не надходило жодних листів та документів від відповідача щодо виконання вимог припису.

3.9 Наказом Держгеонадра України від 25 грудня 2015 року №446 "Щодо анулювання, зупинення та поновлення дії спеціальних дозволів на користування надрами та встановлення термінів для усунення порушень" зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами від 20 вересня 2004 року №3430 та надано ТзОВ "Нафтуся" 30 календарних днів для усунення порушень.

3.10 Листом від 6 січня 2016 року №107/13/14-16 Держгеонадра України повідомило ТзОВ "Нафтуся" про зупинення дії спеціального дозволу на підставі наказу від 25 грудня 2015 року №446.

3.11 16 лютого 2016 року за №93-16/02 Західним міжрегіональним територіальним відділом Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадра України внесено подання на анулювання спеціального дозволу на користування надрами №3430 від 20 вересня 2004 року.

3.12 Листом від 17 березня 2016 року №4050/13/14-16 позивач запропонував ТзОВ "Нафтуся" в 15 денний строк надати до Держгеонадр України власну позицію на припинення права користування спеціальним дозволом на користування надрами №3430 від 20 вересня 2004 року у зв'язку з не усуненням причин зупинення його дії.

3.13 ТзОВ "Нафтуся" не відреагувало на зазначений лист, про що позивач вказує у позовній заяві, незгоди на припинення права користування надрами не висловило.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

4. Позивач подав касаційну скаргу на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 26 вересня 2016 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 23 лютого 2017 року. Просить оскаржені судові рішення скасувати, ухвалити нове, яким позов задовольнити.

4.1 Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги полягають у тому, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували статтю 26 Кодексу України про надра. Позивач зазначає, що вжив усіх залежних від нього заходів для того, щоб повідомити відповідача про допущені порушення законодавства у сфері користування надрами та прийняті з цього приводу рішення. Однак відповідач не надав згоди на припинення користування надрами як не надав і заперечень щодо цього. Тому позивач вважає, що у цьому випадку припинення користування надрами має відбуватись у судовому порядку, а не шляхом прийняття відповідного рішення Держгеонадрами України.

5. Відповідач надав відзив на касаційну скаргу, у якому зазначив про законність і обґрунтованість судових рішень, які оскаржуються, та про безпідставність доводів касаційної скарги.

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:

6. При розгляді касаційної скарги колегією суддів враховуються приписи частин 1 -2 статті 341 КАС України, у відповідності до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

7. У свою чергу, відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

8. Держгеонадра України є центральним органом виконавчої влади, який наділений функціями для забезпечення реалізації державної політики у сфері надрокористування та діє відповідно до Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 грудня 2015 року №1174 (далі - Положення №1174). Пунктом 4 зазначеного Положення визначено, що Державна служба геології та надр України відповідно до покладених на неї завдань, зокрема: видає в установленому порядку спеціальні дозволи на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами); зупиняє та анулює в установленому порядку дію спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами), поновлює їх дію у разі зупинення.

9. Питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також визначення процедури продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін врегульовано Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року №615 (зі змінами та доповненнями) (далі - Порядок №615). Згідно з пунктом 23 цього Порядку право користування надрами припиняється з підстав та у порядку, передбаченому Кодексом України про надра та Законом України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності".

10. Відповідно до пункту 25 Порядку №615 про надання, продовження строку дії, зупинення, поновлення, переоформлення, видачу дубліката, анулювання дозволу та внесення змін до нього Держгеонадра видає наказ, а Рада міністрів Автономної Республіки Крим - розпорядження. Наказ Держгеонадр та розпорядження Ради міністрів Автономної Республіки Крим про зупинення, анулювання, відмову в наданні чи продовженні строку дії дозволу можуть бути оскаржені в установленому законодавством порядку.

11. Підстави припинення права користування надрами визначенні статтею 26 Кодексу України про надра, відповідно до якої право користування надрами припиняється в разі:

1) якщо відпала потреба в користуванні надрами;

2) закінчення встановленого строку користування надрами;

3) припинення діяльності користувачів надр, яким їх було надано в користування;

4) користування надрами із застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров'я населення;

5) використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр;

6) якщо користувач без поважних причин протягом 2 років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу - 180 календарних днів не приступив до користування надрами;

7) вилучення у встановленому законодавством порядку наданої в користування ділянки надр.

Право користування надрами припиняється органом, який надав надра в користування, а у випадках, передбачених пунктами 4,5,6 цієї статті, в разі незгоди користувачів - у судовому порядку. При цьому питання про припинення права користування земельною ділянкою вирішується у встановленому земельним законодавством порядку.

12. Суди попередніх інстанцій відмовляючи у задоволенні позову виходили із того, що право користування надрами припиняється органом, який надав надра в користування, самостійно або в судовому порядку.

У разі відсутності спору відповідач має право у випадках, передбачених пунктами 1,2,3,7 частини 1 статті 26 Кодексу України про надра, самостійно припиняти право користування надрами, а у випадках, передбачених пунктами 4,5,6 цієї статті, у разі незгоди користувачів, це право припиняється у судовому порядку.

Тобто, в судовому порядку право користування надрами припиняється лише у випадках:

- якщо користування надрами з застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров'я населення;

- якщо використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр;

- якщо користувач без поважних причин протягом двох років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу - 180 календарних днів не приступив до користування надрами - у разі незгоди користувачів.

Таким чином, за наявності передбачених законом підстав право припинити користування надрами належить до компетенції органу, який надав надра у користування. Припинення права користування надрами та анулювання дозволу здійснюється шляхом прийняття Держгеонадра України відповідного наказу.

Суд може припинити право користування надрами лише у разі незгоди користувачів в указаних вище випадках. Таким чином, судовий порядок вирішення питання припинення права користування надрами передбачений у разі незгоди користувача з анулюванням спеціального дозволу на користування надрами, тобто у разі наявності спору з цього приводу.

13. Верховним Судом України у постановах від 25 червня, 19 вересня 2011 року та 10 грудня 2013 року (справи №21-36а11,21-164а11,21-450а13, відповідно) та постановах Верховного Суду від 26 червня та 10 жовтня 2018 року (справи №802/923/14-а, 802/4846/13-а, 812/1735/17, відповідно) зроблено правовий висновок про те, що право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, самостійно або у судовому порядку. У разі відсутності спору відповідач має право у випадках, передбачених пунктами 1,2,3,7 частини першої статті 26 Кодексу України про надра, самостійно припиняти право користування надрами, а у випадках, передбачених пунктами 4,5,6 цієї статті, у разі незгоди користувачів це право припиняється у судовому порядку.

14. Зазначена норма спрямована на захист інтересів надрокористувачів шляхом надання їм права вимагати (шляхом надання/висловлення письмової незгоди) від уповноваженого органу судової, а не адміністративної процедури припинення права користування надрами. При цьому, законом презюмується, що саме судовий порядок є додатковою гарантією ефективного захисту прав надрокористувача, що і було забезпечено позивачем у цій справі шляхом звернення до суду.

15. Отже, орган, який від імені держави надав дозвіл на користування надрами, повноважний припинити право користування надрами у випадках, передбачених пунктами 4,5,6 статті 26 Кодексу України "Про надра", лише за наявності згоди на це користувача надрами.

16. При цьому, передчасним є висновок судів попередніх інстанцій про те, що ненадходження до Держгеонадра України від ТзОВ "Нафтуся" заперечень щодо припиненням права користування надрами є доказом відсутності таких заперечень та, відповідно, спору з цього питання, у зв'язку з чим відсутні підстави для анулювання спеціального дозволу у судовому порядку.

17. Верховним Судом у постановах від 3 травня, 18 жовтня 2018 року (справа №812/1074/17,812/1735/17, відповідно) та від 22 січня 2019 року (справа №810/3865/17) вже висловлювалась правова позиція з приводу застосування положень частини першої статті 26 Кодексу України про надра. Зокрема, згідно з цією позицією ненадходження будь-якої інформації від надрокористувача з приводу питання про анулювання спеціального дозволу не може розцінюватися, як відсутність заперечень.

18. З огляду на вищезазначене, колегія судді дійшла висновку, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли до передчасного висновку про відсутність підстав для вирішення питання про анулювання спеціального дозволу на користування надрами, наданого ТзОВ "Нафтуся", у судовому порядку і на цій підставі відмовили у задоволенні адміністративного позову.

19. Разом із тим, приймаючи рішення про відмову у задоволенні позовних вимог щодо анулювання спеціального дозволу на користування надрами, суди фактично не перевірили наявність/відсутність підстав для прийняття рішення про анулювання дозволу, не встановили факт порушення/відсутність порушення надрокористувачем вимог законодавства у сфері надрокористування, які можуть бути підставою для прийняття рішення про анулювання дозволу, не перевірили доводи учасників справи з цього приводу.

20. Як зазначається у рішенні Конституційного Суду України від 29 серпня 2012 року №16-рп/2012, Конституція України гарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у частині третій статті 129 Конституції, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об'єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади, є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист, зокрема, шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядках, крім випадків, встановлених законом (рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2011 року № 13-рп/2011).

21. Відповідно до частини 1 статті 36 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.

22. До повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, суд касаційної інстанції перевіряє виключно питання застосування норм матеріального і процесуального права.

23. Разом із тим, без дослідження і з'ясування обставин, зокрема, щодо наявності/відсутності підстав для прийняття рішення про анулювання дозволу, встановлення факту порушення/відсутності порушення надрокористувачем вимог законодавства у сфері надрокористування, які можуть бути підставою для прийняття рішення про анулювання дозволу, перевірки доводів учасників справи, ухвалені у справі рішення не можна вважати законними та обґрунтованими.

24. Відповідно до частини 2 статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

25. Згідно частини 2 статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо:

1) суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених частини 2 статті 353 КАС України;

26. Ураховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для скасування рішеня суду першої та апеляційної інстанцій з направленням справи до суду першої інстанції для встановлення наведених вище обставин.

Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року №460-IX Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ, статтями 327, 344, 349, 353, 353, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України задовольнити частково.

Постанову Львівського окружного адміністративного суду від 26 вересня 2016 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 23 лютого 2017 року скасувати, справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач В. М. Шарапа

Судді: О. П. Стародуб

С. М. Чиркін