Історія справи

Ухвала КАС ВП від 14.03.2019 року у справі №0640/4468/18
Постанова КАС ВП від 13.04.2022 року у справі №0640/4468/18

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 квітня 2022 року

м. Київ

справа № 0640/4468/18

провадження № К/9901/6284/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Стрелець Т.Г., Шарапи В.М., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про визнання протиправною відмову, зобов`язання надати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою, за касаційною скаргою Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області на рішення Житомирського окружного адміністративного суду у складі судді Семенюка М.М. від 03 грудня 2018 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду у складі суддів: Совгири Д.І., Курка О.П., Матохнюка Д.Б. від 07 лютого 2019 року,

УСТАНОВИВ:

Вступ

1. Позивач звернувся до відповідача із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність. Відповідач листом відмовив позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, посилаючись на Закон України «Про охорону земель», мету раціонального використання земельних ділянок та на Інформацію про перелік земельних ділянок, оприлюднену на офіційному веб-сайті відповідача. Не погоджуючись із таким рішенням позивач оскаржив його до суду.

2. Зважаючи на предмет, підстави позову, мотиви судів попередніх інстанцій та доводи касаційної скарги, Суду слід дати відповідь на такі питання: 1) чи передбачені нормами Земельного кодексу України підстави, які зазначені відповідачем у відмові надання позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки? 2) чи дотримано позивачами усіх визначених законодавством умов для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою 3) у якій формі оформлюється рішення суб`єкта владних повноважень у питаннях земельних відносин?

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

3. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, у якому просив:

- визнати протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області у наданні ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,0 га, для ведення особистого селянського господарства у межах норм безоплатної приватизації на території Овруцької об`єднаної територіальної громади біля с. Велика Фосня, оформлену листом від 31 серпня 2018 року № Н-9000/0-4738/0/22-18;

- зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області надати ОСОБА_1 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2 га, для ведення особистого селянського господарства у межах норм безоплатної приватизації на території Овруцької об`єднаної територіальної громади біля с. Велика Фосня на підставі поданої ним заяви від 30 серпня 2018 року та доданого до неї пакету документів.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

4. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 03 грудня 2018 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 07 лютого 2019 року, позовні вимоги ОСОБА_1 було задоволено.

Визнано протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, оформлену листом від 31 серпня 2018 року № Н-9000/0-4738/0/22-18, у наданні ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства площею 2,0 га на території Овруцької ОТГ с. Велика Фосня.

Зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області надати ОСОБА_1 за його заявою від 30 серпня 2018 року дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства на території Овруцької ОТГ с. Велика Фосня.

5. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

6. Відмовляючи у наданні позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із зазначенням підстав, що не передбачені частиною сьомою статті 118 Земельного кодексу України, відповідач діяв всупереч положенням Земельного кодексу України.

7. Суди попередніх інстанцій вказали, що посилання на Закон України «Про охорону земель» та на відсутність земельної ділянки у переліку Головного управління для безоплатної приватизації є неправомірним.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

8. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області звернулось із касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 03 грудня 2018 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 07 лютого 2019 року, та ухвалити нове рішення. яким відмовити ОСОБА_1 у задоволенні позовних вимог.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

9. Судами попередніх інстанцій установлено, що ОСОБА_1 звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області із заявою від 30 серпня 2018 року про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства на території Овруцької ОТГ с. Велика Фосня, надавши до неї копії паспорта, ідентифікаційного коду, посвідчення учасника бойових дій, викопіювання земельної ділянки, копію рішення Овруцької міської ради.

10. Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області листом від 31 серпня 2018 року № Н-9000/0-4738/0/22-18, посилаючись на Закон України «Про охорону земель», мету раціонального використання земельних ділянок та на Інформацію про перелік земельних ділянок (оприлюднену на офіційному веб-сайті) Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області відмовило ОСОБА_1 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, так як дана земельна ділянка відсутня у вищевказаному переліку; запропонувало позивачу звернутись до Головного управління із заявою про резервування земельної ділянки на наступний період.

11. Уважаючи відмову Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,0 га, для ведення особистого селянського господарства, оформлену листом від 31 серпня 2018 року № Н-9000/0-4738/0/22-18 протиправною, ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

12. Касаційна скарга обґрунтована тим, що відповідно до частини шостої статті 118 Земельного кодексу України до клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки.

13. Позивач звернувся із клопотанням до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою з відведення земельної ділянки, до якого було додано графічний матеріал, який не може бути розцінений як належні графічні матеріали, які додані до клопотання, оскільки безпосередньо у графічній їх частині не наводиться навіть інформація стосовно меж населеного пункту та невказана бажана земельна ділянка.

14. Крім того, відповідач зазначає, що зобов`язавши Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області надати ОСОБА_1 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, суд втрутився у дискреційні повноваження відповідача.

15. У доповнені до касаційної скарги, відповідач зауважив про те, що дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або відмова у наданні дозволу мають бути викладені у формі наказу.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права

16. Згідно із частиною шостою статті 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

17. Відповідно до абзацу першого частини сьомої статті 118 Земельного кодексу України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанцій

18. Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

19. Водночас, у разі надання відмови особі у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою обов`язковим є зазначення конкретної підстави для такої відмови, що визначені у частині сьомій статті 118 Земельного кодексу України, з відповідним вмотивуванням.

20. Визначена законом процедура є способом дій відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування у відповідь на звернення громадян щодо того чи іншого «земельного» питання. У світлі вимог частини другої статті 19 Конституції України дотримання відповідним органом встановленої законом процедури є обов`язковим.

21. Аналогічні висновки зроблено Верховним Судом у постанові від 14 червня 2021 року у справі № 480/930/19.

22. Зважаючи на вищезазначене, відповідач, відмовляючи у наданні позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки зазначивши підстави, які не передбачені частиною сьомою статті 118 Земельного кодексу України, діяв всупереч положенням Земельного кодексу України.

23. За наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою обов`язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у його наданні із наведенням усіх підстав такої відмови.

24. Правовий статус Головних управлінь Держгеокадастру в областях визначено відповідним Положенням про Головне управління Держгеокадастру в області, яке затверджене наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29 вересня 2016 року № 333 (далі - Положення № 333).

25. Пунктом 8 Положення № 333 передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.

26. Отже, за результатами розгляду будь-яких основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, останнім має видаватися відповідний наказ.

27. Таким чином, рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або про відмову в його наданні повинно оформлятися розпорядчим індивідуальним правовим актом у формі наказу Головного управління Держгеокадастру в області.

28. У межах цього адміністративного спору позивач звернувся до відповідача із відповідною заявою, за наслідками розгляду якої суб`єкт владних повноважень мав би прийняти відповідне управлінське рішення, в той час, як останній протиправно направив позивачу відповідь у формі листа. Колегія суддів Верховного Суду зазначає, що відсутність належним чином оформленого рішення Головного управління Держгеокадастру в області про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність чи відмову у його наданні у формі наказу, свідчить про те, що уповноважений орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом.

29. Отже, наданий відповідачем лист не може сприйматися судом як належна відмова у наданні такого дозволу, оскільки питання вирішене не у встановленому законом порядку.

30. Відповідач діяв не на підставі та не у спосіб, що передбачені Земельним кодексом України, без дотримання вимог частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, що свідчить про допущення відповідачем як суб`єктом владних повноважень протиправної бездіяльності стосовно розгляду поданих позивачем заяв.

31. Аналогічна правова позиція, висловлена Верховним Судом у постанові від 11 серпня 2020 року у справі № 0640/3460/18.

32. За висновками Європейського Суду з прав людини, обираючи спосіб захисту порушеного права, слід зважати на його ефективність з точки зору статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, яка вимагає, щоб норми національного правового засобу стосувалися сутності «небезпідставної заяви» за Конвенцією та надавали відповідне відшкодування. Зміст зобов`язань за статтею 13 також залежить від характеру скарги заявника за Конвенцією. Тим не менше, засіб захисту, що вимагається згаданою статтею, повинен бути «ефективним» як у законі, так і на практиці, зокрема, в тому сенсі, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади відповідної держави (пункт 75 рішення у справі «Афанасьєв проти України» від 05 квітня 2005 року, заява №38722/02).

33. Отже, «ефективний засіб правого захисту» в розумінні статті 13 Конвенції повинен забезпечити поновлення порушеного права й одержання особою бажаного результату.

34. Положення Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, що були прийняті 11 березня 1980 року Комітетом Міністрів, передбачають, що під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

35. Відтак, дискреція - це елемент управлінської діяльності, пов`язаний з владними повноваженнями та їх носіями - органами державної влади та органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. Дискрецію не слід ототожнювати лише з формалізованими повноваженнями, вона характеризується відсутністю однозначного нормативного регулювання дій суб`єкта. Попри те, що на законодавчому рівні поняття «дискреційні повноваження» суб`єкта владних повноважень відсутнє, у судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень.

36. Тому, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.

37. Тому, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким. У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує останнього вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні. Натомість, застосування такого способу захисту прав, свобод та інтересів позивача як зобов`язання суб`єкта владних повноважень прийняти конкретне рішення, є правильним тоді, коли останній розглянув клопотання заявника та прийняв рішення, яким відмовив у його задоволенні.

38. З наведеного можна зробити висновок, що у разі, якщо суб`єкт владних повноважень використав надане йому законом право на прийняття певного рішення за наслідками розгляду звернення особи, але останнє визнане судом протиправним з огляду на його невідповідність чинному законодавству і при цьому суб`єктом звернення дотримано усіх визначених законом умов, то суд вправі зобов`язати суб`єкта владних повноважень прийняти певне рішення.

39. Якщо ж таким суб`єктом владних повноважень на момент прийняття рішення не перевірено дотримання суб`єктом звернення усіх визначених законом умов або при прийнятті такого рішення суб`єкт владних повноважень дійсно має дискреційні повноваження, то суд повинен зобов`язати його прийняти рішення з урахуванням оцінки суду.

40. Правові висновки аналогічного змісту були наведені у постанові Верховного Суду від 16 червня 2021 року у справі № 815/2326/18.

41. У цій справі відповідач, розглядаючи клопотання, подане позивачами, фактично, не перевірив виконання останніми вимог статті 118 Земельного кодексу України, а обмежився лише формальною вказівкою у своєму рішенні про відмову у наданні позивачам дозволу на розроблення проекту землеустрою на необхідність звернення до Головного управління Держгеокадастру в Житомирській області із заявою про резервування земельної ділянки на наступний період.

42. За такого обґрунтування рішення Головного управління Держгеокадастру в Житомирській області про відмову у наданні ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,0 га, для ведення особистого селянського господарства у межах норм безоплатної приватизації на території Овруцької об`єднаної територіальної громади біля с. Велика Фосня, оформленого листом від 31 серпня 2018 року № Н-9000/0-4738/0/22-18, дійсно, неможливо встановити, чи дотримано позивачами усіх визначених законодавством умов для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою.

43. З огляду на наведене, належним способом захисту порушених прав позивача буде саме зобов`язання відповідача повторно розглянути заяву позивача про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з прийняттям обґрунтованого та законного рішення.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

44. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.

45. Згідно з частинами першою та четвертою статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

46. З огляду на встановлені обставини, касаційна скарга Головного управління Держгеокадастру в Житомирській області підлягає частковому задоволенню. Рішення суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню, а першої інстанції зміні.

Керуючись статтями 341 345 349 351 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру в Житомирській області задовольнити частково.

Постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 07 лютого 2019 року скасувати.

Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 03 грудня 2018 року змінити, виклавши перший та третій абзаци резолютивної частини у такій редакції:

«Позов задовольнити частково.

Зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області у встановленому законодавством порядку розглянути заяву ОСОБА_1 від 30 серпня 2018 року про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства на території Овруцької ОТГ с. Велика Фосня, за результатами видати відповідний наказ».

В решті рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 03 грудня 2018 року залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та не оскаржується.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Судді Т.Г. Стрелець

В.М. Шарапа