Історія справи

Ухвала КАС ВП від 30.01.2019 року у справі №815/1139/18

ПОСТАНОВА

Іменем України

13 березня 2019 року

Київ

справа №815/1139/18

адміністративне провадження №К/9901/2262/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Мороз Л.Л., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу № 815/1139/18

за позовом Прокуратури Одеської області в інтересах держави в особі Одеської міської ради, Одеської обласної державної адміністрації

до Овідіопольської районної державної адміністрації,

третя особа Житлово-Будівельний кооператив "Комфорт"

про визнання протиправним та нечинним розпорядження,

за касаційною скаргою заступника прокурора Одеської області Т. Горностаєвої

на постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2018 року (у складі колегії суддів: Шевчук О.А., Бойка А.В., Осипова Ю.В.),

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У березні 2018 року позивач звернувся до суду з адміністративним позовом до відповідача, в якому просив визнати протиправним та нечинним розпорядження Овідіопольської районної державної адміністрації від 03 листопада 2017 року № 661/А-2017 "Про затвердження детального плану частини території Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області (за межами населеного пункту)".

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що спірне розпорядження є незаконним та підлягає визнанню нечинним. Так, питання затвердження детального плану частини території Таїровської селищної ради, яка розташована за адресою: масив 35, ділянка 2, Таїровська селищна рада Овідіопольського району Одеської області (за межами населеного пункту) та вирішення питання щодо розміщення у межах масиву 35 ділянки 2 об'єкту рекреаційного призначення - туристичного апарт-готелю повинні вирішуватися відповідно до Схеми планування території Овідіопольського району Одеської області. Однак, відповідно до Схеми планування території Овідіопольського району Одеської області, затвердженої рішення Овідіопольської районної ради Одеської області від 20 березня 2015 року № 767-VI, вказана територія відноситься до санітарно-захисної зони. Також згідно листа управління архітектури та містобудування Одеської міської ради від 21 червня 2017 року № 01-11/2744 вказана території знаходиться у межах санітарно-захисної зони комунального об'єкту - "південні очисні споруди". Таким чином, Схемою планування території Овідіопольського району Одеської області розміщення об'єкту рекреаційного призначення - туристичного апарт-готелю за адресою: Овідіопольський район, Таїровська селищна рада, масиву 35, ділянка 2, не передбачено. Тобто детальний план частини Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області (за межами населеного пункту) суперечить Схемі планування території Овідіопольського району Одеської області. Крім того, затверджений план не відповідає пункту 5.10 Державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів, яким заборонено допускати розміщення, у т.ч. житлових будинків з при домовими територіями, гуртожитків, готелів, будинків для приїжджих, аварійних селищ. Також проект детального плану частини території Таїровської селищної ради не подавався на узгодження до Одеської міської ради, тоді як об'єкт, який планується розмістити, підключається до інженерних мереж м. Одеси, тобто впливає на планувальні елементи та прийняття планувальних рішень Одеською міською радою, а тому потребує такого погодження.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 25 червня 2018 року в задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що Овідіопольською районною державною адміністрацією видано розпорядження, яким затверджено детальний план частини території в межах повноважень, у передбачений законодавством спосіб, з урахуванням всебічного дослідження всіх обставин спірних правовідносин, що мають значення для прийняття рішення, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямовано це рішення, у зв'язку із чим адміністративний позов не підлягає до задоволення.

Не погоджуючись з таким рішенням суду першої інстанції, Прокуратура Одеської області подала апеляційну скаргу.

Постановою П'ятого апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2018 року апеляційну скаргу Прокуратури Одеської області задоволено частково. Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 25 червня 2018 року скасовано. Ухвалено нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог Прокуратури Одеської області в інтересах держави в особі Одеської міської ради, Одеської обласної державної адміністрації відмовлено.

Постановляючи зазначене рішення, колегія суддів апеляційної інстанції прийшла до висновку, що прокурором не доведено необхідності захисту інтересів держави саме прокурором, а також не обґрунтовано підстави звернення до суду, зокрема, з адміністративним позовом від імені суб`єктів владних повноважень, до компетенції яких віднесені відповідні повноваження, з наданням належних доказів, які би підтверджували встановлення прокурором наявності підстав для представництва у відповідності до статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушенням норм процесуального права, заступника прокурора Одеської області Т. Горностаєва звернулася із касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та направити справу на новий розгляд до цього суду.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційна скарга подана 14 січня 2019 року.

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 17 січня 2019 року для розгляду цієї справи визначено склад колегії суддів, а саме: суддю-доповідача Берназюка Я.О., Коваленко Н.В. та суддів Мороз Л.Л.

Ухвалою Верховного Суду від 28 січня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі № 815/1139/18, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати відзив на касаційну скаргу.

Ухвалою Верховного Суду від 12 березня 2019 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів на 13 березня 2019 року.

Одночасно з касаційною скаргою було заявлено клопотання про участь в судовому засіданні, в задоволенні якого було відмовлено ухвалою Верховного Суду від 12 березня 2019 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій, на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що відповідно до статей 13, 39, 41 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", статті 13 Закону України "Про основи містобудування", Порядку розроблення містобудівної документації, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16 листопада 2011 року № 290, вимог ДБН Б.1.1-14:2012 "Склад та зміст детального плану території", згідно з листом голови правління ЖБК "Комфорт" ОСОБА_6 від 06 березня 2017 року № 24/2017 розпорядженням Овідіопольської районної державної адміністрації від 15 травня 2017 року вирішено виступити замовником розроблення детального плани частини території Таїровської селищної ради, яка розташована за адресою: масив 35, ділянка 2, Таїровська селищна рада Овідіопольського району Одеської області (за межами населених пунктів); визначено джерелом фінансування розроблення вказаного детального плану частини території ЖБК "Комфорт".

В подальшому згідно з протоколом громадських слухань щодо врахування громадських інтересів у проекті Детального плану частини території Таїровської селищної ради, яка розташована за адресою: масив 35, ділянка 2, Таїровська селищна рада Овідіопольського району Одеської області (за межами населених пунктів) від 29 серпня 2017 року, листа голови ЖБК "Комфорт" ОСОБА_6 від 02 листопада 2017 року вх.№ 2798/01-21/01 Розпорядженням Овідіопольської районної державної адміністрації від 03 листопада 2017 року № 661/А-2017 затверджено детальний план частини території Таїровської селищної ради, яка розташована за адресою: масив 35, ділянка 2, Таїровська селищна рада Овідіопольського району Одеської області (за межами населених пунктів).

Прокуратурою Одеської області вивчено порядок затвердження Овідіопольською районною державною адміністрацією зазначеного ДПТ, в результаті чого встановлено незаконність вищевказаного розпорядження. При цьому, враховуючи, що Одеська міська рада та Одеська обласна державна адміністрація бездіяли в питаннях оскарження (скасування/визнання не чинним) вказаного розпорядження, прокуратура Одеської області звернулася до суду із адміністративним позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу заступник прокурора Одеської області обґрунтовує тим, що судом апеляційної інстанції незаконно, з неправильним застосуванням норм матеріального права та порушенням норм процесуального права, відмовлено в задоволенні позовних вимог. Зазначає, що приймаючи судове рішення, суд апеляційної інстанції на підставі частини четвертої статті 53 КАС України та статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дійшов висновку про відсутність підстав для представництва органами прокуратури інтересів держави в особі Одеської обласної державної адміністрації та Одеської міської ради. Разом з тим, вказані висновки суду є необґрунтованими.

Зокрема, посилається на статтю 131-1 Конституції України, частину третю, четверту статті 53 КАС України та статтю 23 Закону України «Про прокуратуру». Також посилається на рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року у справі № 1-1/99.

Окрім того, звертає увагу, що у позові зазначалося, що органами які виконують відповідні функції у спірних правовідносинах є Одеська обласна державна адміністрація та Одеська міська рада, якими самостійно жодних заходів щодо оскарження спірного рішення не вживалося.

Разом з тим, спірним рішенням порушено права Одеської міської ради, оскільки останнім затверджено містобудівну документацію щодо території спільних інтересів, оскільки земельна ділянка щодо якої затверджено містобудівну документацію входить до санітарно-захисної зони комунальної установи Одеської міської ради СБО «Південна».

У зв'язку із викладеним, ураховуючи невжиття заходів щодо скасування чи приведення у відповідність спірного розпорядження Одеською міською радою чи Одеською обласною державною адміністрацією, у прокурора були наявні підстави для звернення до суду з вказаним позовом саме в інтересах вищезазначених органів.

Окрім того, щодо висновків суду стосовно того, що прокурор звернувся з позовом передчасно, заступник прокурора Одеської області посилається на строки визначені статтею 122 КАС України та зазначає, що строк звернення до суду з адміністративним позовом є строком пред'явлення позову як безпосередньо особою, право якої порушено так і тими суб'єктами, які уповноважені законом звертатися до суду з позовом в інтересах іншої особи - носія порушеного права або інтересу.

Від інших учасників справи відзиву або заперечень на касаційну скаргу заступника прокурора Одеської області не надходило, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду справи.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка доводів учасників справи і висновків суду першої та апеляційної інстанції

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Згідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова П'ятого апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2018 року відповідає, а викладені у касаційній скарзі мотиви скаржника є неприйнятні з огляду на наступне.

Відповідно до частини третьої, частини четвертої, частини п'ятої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Як вбачається із матеріалів справи, в обґрунтування заявлених позовних вимог прокурор посилався на те, що органом державної влади, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, щодо скасування або приведення у відповідність до норм чинного законодавства незаконного розпорядження Овідіопольської районної державної адміністрації є Одеська обласна державна адміністрація. Однак, останньою жодних дій направлених на скасування оскаржуваного розпорядження чи приведення його у відповідність до вимог містобудівного законодавства вчинено не було. Разом з цим, прокурор зазначав про те, що Одеською міською радою заходів, щодо скасування оскаржуваного розпорядження не вживалось. У зв`язку з викладеним, прокурор звертається з вказаним позовом у інтересах Одеської міської ради та Одеської обласної державної адміністрації.

З приводу права прокуратури на звернення до суду в інтересах держави із зазначеним позовом.

Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27 травня 2003 року № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.

Положення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII.

Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).

Зазначені висновки Конституційний Суд зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак висловлене Судом розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 131-1 Конституції України та статті 23 Закону "Про прокуратуру". Відтак, Суд вважає, що "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

У справі, що розглядається, прокурор обґрунтував наявність "інтересів держави" тим, що органом державної влади, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, щодо скасування або приведення у відповідність до норм чинного законодавства незаконного розпорядження Овідіопольської районної державної адміністрації є Одеська обласна державна адміністрація. Однак, останньою жодних дій направлених на скасування оскаржуваного розпорядження чи приведення його у відповідність до вимог містобудівного законодавства вчинено не було. При цьому прокурор зазначав про те, що Одеською міською радою також не вживалось заходів, щодо скасування оскаржуваного розпорядження, що є підставою звернення з вказаним позовом у інтересах Одеської міської ради.

При цьому, колегією суддів апеляційної інстанції правильно звернено увагу на те, що прокуратурою Одеської області оскаржується розпорядження Овідіопольської районної державної адміністрації від 03 листопада 2017 року, до суду позивач звернувся в березні 2018 року, тобто за три місяці до спливу строку на звернення до суду.

Тому, колегія суддів Верховного Суду погоджується із судом апеляційної інстанції, що обґрунтування позивача про те, що Одеська обласна державна адміністрація та Одеська міська рада не вживали заходів, щодо скасування спірного розпорядження є передчасним, оскільки до закінчення строку звернення до суду, ці органи мали можливість вчинити дії, щодо захисту інтересів держави самостійно.

Однак, суд вважає за необхідне зазначити, що висновок суду про передчасність звернення прокурора в інтересах держави не має жодного преюдиційного значення для оцінки аргументів вказаних у позовній заяві щодо законності оспорюваного акта та не позбавляє прокурора повторно ініціювати розгляд справи в суді при дотриманні імперативних вимог щодо порядку та строків звернення з адміністративним позовом, передбачених КАС України та Закону України «Про прокуратуру».

Враховуючи викладене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, зміст пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.

Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).

Водночас пункт 3 частини першої статті 131-1 Конституції передбачає можливість представництва прокурором інтересів держави у виключних випадках.

Аналіз частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

- у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Таким чином, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Як було зазначено вище, відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Суд враховує, що відповідно до частини восьмої статті 118 Конституції України рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України, можуть бути відповідно до закону скасовані головою місцевої державної адміністрації вищого рівня.

Крім того, відповідно до пункту 5 статті 28 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» місцеві державні адміністрації мають право звертатися до суду та здійснювати інші функції і повноваження у спосіб, передбачений Конституцією та законами України. Частиною четвертою статті 33 цього закону передбачено, що голови обласних державних адміністрацій мають право скасовувати розпорядження голів районних державних адміністрацій, що суперечать Конституції України та законам України, рішенням Конституційного Суду України, актам Президента України, Кабінету Міністрів України, голів обласних державних адміністрацій, а також міністерств, інших центральних органів виконавчої влади.

Враховуючи викладене, колегія суддів Верховного Суду погоджується із висновком суду апеляційної інстанції про те, що прокурором не доведено необхідності захисту інтересів держави саме прокурором, а також не обґрунтовано підстави звернення до суду, зокрема, з адміністративним позовом від імені суб`єктів владних повноважень, до компетенції яких віднесені відповідні повноваження, з наданням належних доказів, які би підтверджували встановлення прокурором наявності підстав для представництва у відповідності до статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

Аналогічна правова позиція була висловлена Верховним Судом у постанові від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17.

Касаційна скарга не містить належних та обґрунтованих доводів, які б спростовували наведений висновок суду. У ній також не зазначено інших міркувань, які б не були предметом перевірки апеляційного суду та щодо яких не наведено мотивів відхилення такого аргументу.

Розглядаючи цю справу в касаційному порядку Суд також враховує, що згідно з імперативними вимогами стаття 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги; на підставі встановлених фактичних обставин справи лише перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального та дотримання норм процесуального права.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31 березня 2005 року, заява 61517/00, пункт 27).

Суд звертав також увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (рішення від 15 січня 2009 року, заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку думку (у неофіційному перекладі): "Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".

Водночас, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо ЄСПЛ вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

Суд, у цій справі, враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов'язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок, крім іншого, акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; від 6 вересня 2005 року; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; 18 липня 2006 року; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; від 10 лютого 2010 року; пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; 09 грудня 1994 року, пункт 29).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

У відповідності до частини першої статті 350 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення цього судового рішення) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Рішення суду апеляційної інстанції у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в оскарженому судовому рішенні повно і всебічно з'ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення апеляційного суду, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу заступника прокурора Одеської області Т.Горностаєвої залишити без задоволення.

Постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2018 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: Н.В. Коваленко

Л.Л. Мороз