Історія справи

Ухвала КАС ВП від 01.03.2018 року у справі №816/1841/17

ПОСТАНОВА

Іменем України

11 грудня 2019 року

Київ

справа №816/1841/17

провадження №К/9901/28348/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Бевзенка В. М., Данилевич Н. А.,

розглянув у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Полтавській області про визнання протиправними та скасування наказів, поновлення на роботі, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Головного управління Національної поліції в Полтавській області на постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 15 листопада 2017 року, прийняту у складі головуючого судді Шевякова І. С., та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2018 року, прийняту у складі колегії суддів: Калитки О. М. (головуючий), Калиновського В. А., Бондара В. О.

І. Суть спору

1. ОСОБА_1 (надалі також ОСОБА_1, позивач) звернувся до суду з позовом до Головного управління Національної поліції в Полтавській області (надалі також ГУНП в Полтавській області, відповідач), у якому просив:

1.1. визнати протиправним та скасувати наказ ГУНП в Полтавській області від 19 вересня 2017 року № 1258 про притягнення до дисциплінарної відповідальності у виді звільнення зі служби в Національній поліції України за порушення службової дисципліни ОСОБА_1;

1.2. визнати протиправним та скасувати наказ ГУ НП в Полтавській області від 6 жовтня 2017 року № 461 о/с у частині звільнення зі служби в Національній поліції України ОСОБА_1;

1.3. поновити ОСОБА_1 на службі в Національній поліції України з 6 жовтня 2017 року.

2. В обґрунтування своїх вимог ОСОБА_1 послався на протиправність оспорюваних наказів як таких, що видані за відсутності фактичних даних для застосування дисциплінарного стягнення, а також із порушенням норм трудового законодавства.

3. Відповідач позов не визнав. У запереченні проти позову наголошував на його безпідставності з огляду на правомірність притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності.

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи

4. З 14 серпня 1999 року по 6 листопада 2015 року ОСОБА_1 проходив службу в органах внутрішніх справ, а з 7 листопада 2015 року по 6 жовтня 2017 року - в Національній поліції.

5. Наказом ГУНП в Полтавській області від 12 травня 2017 року № 181 о/с ОСОБА_1 призначено на посаду начальника відділення поліції № 2 Полтавського відділу поліції.

6. Наказом начальника ГУНП в Полтавській області від 9 серпня 2017 року № 883 "Про призначення та проведення службового розслідування" у зв'язку з тим, що прокуратурою Полтавської області розпочато розслідування у кримінальному провадженні № 42017170000000224 за відомостями щодо вимагання неправомірної вигоди з боку окремих працівників відділення поліції № 2 Полтавського відділу поліції ГУНП в Полтавській області, керуючись вимогами пункту 2.6 Інструкції про порядок проведення службових розслідувань в органах внутрішніх справ України, призначено за вказаним фактом службове розслідування.

7. У подальшому, комісія ГУНП в Полтавській області, розглянувши зібрані матеріали, склала висновок службового розслідування за фактом відкриття прокуратурою Полтавської області кримінального провадження № 42017170000000224 за частиною 3 статті 368 КК України відносно окремих працівників відділення поліції № 2 Полтавського відділу поліції ГУНП в Полтавській області.

Вказаний висновок затверджено начальником ГУНП в Полтавській області 8 вересня 2017 року.

8. Відповідно до пункту 2 вказаного висновку комісія вважає, що за порушення службової дисципліни, що виявилося в недотриманні пунктів 1, 2 частини 1 статті 18 Закону України "Про Національну поліцію", статей 7,8 Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ України, затвердженого Законом України від 22 лютого 2006 року № 3460-ІV, Правил етичної поведінки поліцейських, затверджених наказом МВС від 9 листопада 2016 року № 1179, пункту 3 наказу Національної поліції України № 920-2016 р. підполковника поліції ОСОБА_1 (у розпорядженні ГУНП) необхідно звільнити зі служби в Національній поліції України.

9. Так, у даному висновку службового розслідування, серед іншого, зазначено, що ОСОБА_1, перебуваючи на посаді начальника відділення поліції № 2, в результаті спілкування з гр. П., який займається підприємницькою діяльністю у сфері роздрібної торгівлі по пров. Кооперативному в м. Полтаві, переконав останнього, що для безперешкодного здійснення підприємницької діяльності громадянином П. та іншими особами, необхідно з певною періодичністю надавати зазначеним поліцейським неправомірну вигоду. Наслідком такого спілкування стало звернення гр. П. до правоохоронних органів. 9 серпня 2017 року в ході реалізації матеріалів кримінального провадження працівниками прокуратури Полтавської області та Полтавського управління ДВБ НПУ підполковника ОСОБА_1 було затримано, і у його службовому автомобілі у ході слідчої дії вилучено грошові кошти в сумі 4000 грн.

Крім того, висновком поставлено у вину ОСОБА_1 порушення внутрішніх нормативних актів МВС України, що виразилося у неналежному веденні документації, яка стосується експлуатації службового автомототранспорту, (зокрема, щодо виїзду на лінію автотранспорту та заїзду на територію відокремленого підрозділу відповідного територіального органу поліції, передрейсових інструктажів та медичних оглядів водіїв службового автотранспорту).

10.19 вересня 2017 року начальник ГУНП в Полтавській області видав наказ № 1258 "Про порушення службової дисципліни та притягнення до дисциплінарної відповідальності", пунктом 1 якого наказано за вищезгаданих підстав підполковника поліції ОСОБА_1 звільнити зі служби в Національній поліції України.

11. Указаний наказ, із-поміж іншого, ґрунтується на такому:

Начальник відділення поліції № 2 Полтавського ВП ГУНП ОСОБА_1 19 вересня 2017 року отримав від громадянина П. неправомірну вигоду для безперешкодного здійснення підприємницької діяльності останнього. Безпосередньо після спілкування ОСОБА_1 із громадянином П. працівниками прокуратури Полтавської області та Полтавського управління ДВБ НПУ підполковника ОСОБА_1 та майора поліції ОСОБА_4 було затримано у службовому автомобілі підполковника поліції ОСОБА_1, у ході слідчої дії вилучено грошові кошти в сумі 4 000 грн.

Також вказано, що підполковник ОСОБА_1 виїхав на лінію на службовому автомобілі, будучи незареєстрованим у якості водія транспортного засобу та без проходження медичного огляду.

12. Накладене на позивача дисциплінарне стягнення реалізовано шляхом видання наказу ГУНП в Полтавській області від 6 жовтня 2017 року № 461 о/с "По особовому складу", яким, серед іншого, звільнено зі служби в поліції за пунктом 6 частини 1 статті 77 Закону України "Про Національну поліцію" (у зв'язку із реалізацією дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення зі служби) підполковника поліції ОСОБА_1, який перебуває у розпорядженні ГУНП в Полтавській області, 6 жовтня 2017 року.

13. Не погодившись із виданими відповідачем наказами, позивач звернувся до суду.

ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

14. Полтавський окружний адміністративний суд постановою від 15 листопада 2017 року, яку залишено без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2018 року, позов задовольнив повністю:

14.1. визнав протиправним і скасував наказ ГУНП в Полтавській області від 19 вересня 2017 року № 1258 про притягнення до дисциплінарної відповідальності у вигляді звільнення зі служби в Національній поліції України за порушення службової дисципліни ОСОБА_1 і наказ ГУНП в Полтавській області від 6 жовтня 2017 року № 461 о/с в частині звільнення зі служби в Національній поліції України ОСОБА_1;

14.2. поновив ОСОБА_1 на службі в Національній поліції України.

15. Такі свої рішення суди мотивували тим, що лише у разі набрання законної сили обвинувальним вироком стосовно ОСОБА_1 у відповідача з'являться правові підстави для прийняття наказу про звільнення позивача зі служби в Національній поліції України.

IV. Провадження в суді касаційної інстанції

16. Відповідач подав касаційну скаргу, в якій посилається на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права.

17. У касаційній скарзі ГУНП в Полтавській області наполягає на законності оскаржуваних наказів з огляду на наявність, на його думку, факту вчинення позивачем дисциплінарного проступку.

18. Позивач подав відзив на касаційну скаргу, в якому, наполягаючи на безпідставності останньої, просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

V. Нормативне регулювання (в редакції на час виникнення спірних правовідносин)

19. Спірні правовідносини врегульовані: Конституцією України; Законом України від 2 липня 2015 року № 580-VIII "Про Національну поліцію"; Дисциплінарним статутом органів внутрішніх справ України, затвердженим Законом України від 22 лютого 2006 року № 3460-IV (надалі - Дисциплінарний статут); Правилами етичної поведінки поліцейських, затвердженими наказом Міністерства внутрішніх справ України від 9 листопада 2016 року № 1179 (надалі - Правила етичної поведінки поліцейських) та іншими нормативно-правовими актами.

20. Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

21. ~law16~ регламентовано, що завданнями поліції є надання поліцейських послуг у сферах:

1) забезпечення публічної безпеки і порядку;

2) охорони прав і свобод людини, а також інтересів суспільства і держави;

3) протидії злочинності;

4) надання в межах, визначених законом, послуг з допомоги особам, які з особистих, економічних, соціальних причин або внаслідок надзвичайних ситуацій потребують такої допомоги.

22. Відповідно до ~law17~ у разі вчинення протиправних діянь поліцейські несуть кримінальну, адміністративну, цивільно-правову та дисциплінарну відповідальність відповідно до закону.

23. Пунктом 9 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 23 грудня 2015 року № 901-VIII "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв'язку з прийняттям Закону України "Про Національну поліцію" законодавець поширив на поліцейських дію Дисциплінарного статуту до набрання чинності Законом України "Про Дисциплінарний статут Національної поліції". Закон України від 15 березня 2018 року № 2337-VIII "Про Дисциплінарний статут Національної поліції України" набрав чинності 7 жовтня 2018 року.

24. Частина перша статті 1 Дисциплінарного статуту визначає поняття "службова дисципліна" як дотримання особами рядового і начальницького складу Конституції і законів України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України, наказів та інших нормативно-правових актів Міністерства внутрішніх справ України, підпорядкованих йому органів і підрозділів та Присяги працівника органів внутрішніх справ України.

25. Згідно з частиною другою цієї ж статті службова дисципліна в органах внутрішніх справ досягається:

створенням належних умов проходження служби особами рядового і начальницького складу;

набуттям високого рівня професіоналізму;

забезпеченням гласності та об'єктивності під час проведення оцінки результатів службової діяльності;

дотриманням законності і статутного порядку;

повсякденною вимогливістю начальників до підлеглих, постійною турботою про них, виявленням поваги до їх особистої гідності;

вихованням в осіб рядового і начальницького складу високих моральних і ділових якостей;

забезпеченням соціальної справедливості та високого рівня соціально-правового захисту;

умілим поєднанням і правильним застосуванням заходів переконання, примусу, дисциплінарного та громадського впливу;

належним виконанням умов контракту про проходження служби.

26. Визначення дисциплінарного проступку міститься у статті 2 Дисциплінарного статуту та означає невиконання чи неналежне виконання особою рядового або начальницького складу службової дисципліни.

27. Відповідно до статті 5 Дисциплінарного статуту за вчинення дисциплінарних проступків особи рядового і начальницького складу несуть дисциплінарну відповідальність згідно з цим Статутом.

Особи рядового і начальницького складу, яких в установленому законодавством порядку притягнуто до адміністративної, кримінальної або матеріальної відповідальності, водночас можуть нести і дисциплінарну відповідальність згідно з цим Статутом.

Особи рядового і начальницького складу не несуть дисциплінарної відповідальності в разі, якщо шкода завдана правомірними діями внаслідок сумлінного виконання наказу начальника або виправданого за конкретних умов службового ризику.

28. За змістом статті 7 Дисциплінарного статуту службова дисципліна базується на високій свідомості та зобов'язує кожну особу рядового і начальницького складу, серед іншого: дотримуватися законодавства, неухильно виконувати вимоги Присяги, статутів і наказів начальників; дотримуватися норм професійної та службової етики; сприяти начальникам у зміцненні службової дисципліни, забезпеченні законності та статутного порядку; виявляти повагу до колег по службі та інших громадян, бути ввічливим, дотримуватися правил внутрішнього розпорядку, носіння встановленої форми одягу, вітання та етикету, з гідністю і честю поводитися в позаслужбовий час, бути прикладом у дотриманні громадського порядку, припиняти протиправні дії осіб, які їх учиняють тощо.

29. Відповідно до пункту 1 розділу І Правил етичної поведінки поліцейських під час виконання службових обов'язків поліцейський, серед іншого, повинен:

неухильно дотримуватися положень Конституції та законів України, інших нормативно-правових актів, що регламентують діяльність поліції, та Присяги поліцейського;

професійно виконувати свої службові обов'язки, діяти лише на підставі, у межах повноважень та в спосіб, що визначені Конституцією, законами України, іншими нормативно-правовими актами, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, міжнародними договорами України, а також цими Правилами;

неухильно дотримуватись антикорупційного законодавства України, обмежень, пов'язаних зі службою в Національній поліції України, визначених Законами України "Про Національну поліцію ", "Про запобігання корупції" та іншими актами законодавства України;

поводитися стримано, доброзичливо, відкрито, уважно і ввічливо, викликаючи в населення повагу до поліції і готовність співпрацювати;

контролювати свою поведінку, почуття та емоції, не дозволяючи особистим симпатіям або антипатіям, неприязні, недоброму настрою або дружнім почуттям впливати на прийняття рішень та службову поведінку;

інформувати безпосереднього керівника про обставини, що унеможливлюють його подальшу службу в поліції або перебування на займаній посаді.

30. За приписами статті 12 Дисциплінарного статуту на осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ за порушення службової дисципліни можуть накладатися такі види дисциплінарних стягнень:

1) усне зауваження;

2) зауваження;

3) догана;

4) сувора догана;

5) попередження про неповну посадову відповідність;

6) звільнення з посади;

7) пониження в спеціальному званні на один ступінь;

8) звільнення з органів внутрішніх справ.

31. Згідно з ~law20~ поліцейський звільняється зі служби в поліції, а служба в поліції припиняється у зв'язку із реалізацією дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення зі служби, накладеного відповідно до Дисциплінарного статуту Національної поліції України.

32. Відповідно до частин 1 , 2 статті 71 КАС України в редакції, яка була чинна на час виникнення спірних правовідносин та розгляду справи в суді першої інстанції, кожна особа повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених частин 1 , 2 статті 71 КАС України.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

VІ. Позиція Верховного Суду

33. Надаючи оцінку встановленим судами фактичним обставинам справи, Верховний Суд зазначає, що хоча службове розслідування, за наслідком якого винесено оспорювані накази, розпочато у зв'язку із початком досудового розслідування кримінального провадження, однак таке розслідування та відповідні накази ґрунтуються на самостійних правових підставах.

34. Так, притягнення до відповідальності за вчинення адміністративного правопорушення, пов'язаного з корупцією, або кримінального правопорушення (~law21~), є окремими підставами для звільнення зі служби в поліції та припинення служби в поліції, не пов'язаними із притягненням особи до дисциплінарної відповідальності (~law22~).

35. Акцентуючи увагу на тому, що ~law23~ виокремлює зазначені підстави для звільнення зі служби в поліції, Верховний Суд має на меті звернути увагу на те, що вчинення поліцейським діяння, за яке передбачено одночасно різні види юридичної відповідальності, зокрема дисциплінарну, кримінальну та/або адміністративну, не у всіх випадках ставить їх у залежність одне від одного.

36. Отже, такі підстави для звільнення зі службі в поліції, як притягнення до адміністративної відповідальності за вчинення адміністративного правопорушення, пов'язаного з корупцією, або кримінального правопорушення, не слід ототожнювати із підставами для притягненням до дисциплінарної відповідальності.

37. Щодо останньої, то види дисциплінарних стягнень, які можуть застосовуватися до поліцейських, установлені у статті 12 Дисциплінарного статуту. Підставою для застосування цих стягнень є вчинення дисциплінарних проступків, а саме невиконання чи неналежне виконання службової дисципліни. Ці обставини, як і причини та умови, що їх зумовили, а також ступінь вини поліцейського, з'ясовуються під час службового розслідування, за наслідками якого начальник вирішує питання щодо наявності чи відсутності у діянні поліцейського складу дисциплінарного проступку, та, відповідно, вирішує питання щодо наявності чи відсутності підстав для притягнення його до дисциплінарної відповідальності, обґрунтовуючи при цьому своє рішення у відповідному наказі, у тому числі в частині обрання виду дисциплінарного стягнення.

38. Адміністративний суд у в силу вимог частини 3 статті 2 КАС України в порядку судового контролю за рішеннями, діями чи бездіяльністю суб'єктів владних повноважень повинен дослідити, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема, на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, обґрунтовано, розсудливо, з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення, пропорційно тощо. У той же час адміністративний суд не наділений повноваженнями щодо прямої чи опосередкованої оцінки правильності правової кваліфікації чи інших аспектів відповідного кримінального провадження чи справи про адміністративне правопорушення.

39. Суб'єкт владних повноважень, своєю чергою, повинен довести суду правомірність свого рішення належними, допустимими та достатніми доказами, зокрема, матеріалами службового розслідування тощо. При цьому саме лише відтворення у висновку службового розслідування фабули певного правопорушення не є достатнім для того, щоб уважати такий висновок обґрунтованим, як і ухвалене на підставі нього рішення. Обставини подій, що стали підставою для призначення службового розслідування, мають бути підтверджені й оцінені в сукупності з іншими зібраними під час службового розслідування доказами.

40. Стосовно правової оцінки правильності та обґрунтованості рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності, то така повинна фокусуватися насамперед на такому:

- чи прийнято рішення у межах повноважень, у порядку та спосіб, встановлені Конституцією та законами України;

- чи дійсно у діянні особи є склад дисциплінарного порушення;

- чи є встановлені законом підстави для застосування дисциплінарного стягнення;

- чи є застосований вид стягнення пропорційним (співмірним) із учиненим діянням.

41. При цьому слід ураховувати, що звільнення у зв'язку із реалізацією дисциплінарного стягнення у виді звільнення зі служби не пов'язано із кримінально-правовою, цивільно-правовою чи адміністративно-правовою кваліфікацією тих самих діянь, які водночас стали підставою для ініціювання службового розслідування.

42. Вирішення питання про правомірність притягнення поліцейського до дисциплінарної відповідальності передбачає необхідність з'ясувати саме наявність складу дисциплінарного проступку в його діяннях.

43. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини не є порушенням статті 6 Конвенції притягнення до дисциплінарної відповідальності на основі відомостей про факти, що встановлені у кримінальному провадженні, якщо такі відомості аналізувалися під кутом зору правил службової етики, навіть якщо особа була у кримінальному провадженні виправданою (див. mutatis mutandis рішення Європейської комісії з прав людини від 6 жовтня 1982 року у справі "X. v.

Austria" про неприйнятність заяви № 9295/81) чи таке провадження було закрите (див. mutatis mutandis рішення Європейської комісії з прав людини від 7 жовтня 1987 року у справі "C. v. the United Kingdom" про неприйнятність заяви № 11882/85). Більше того, гарантована пунктом 2 статті 6 Конвенції презумпція невинуватості застосовується до процедури, яка за своєю суттю є кримінальною, і в межах якої суд робить висновок про вину особи саме у кримінально-правовому сенсі (рішення Європейського суду з прав людини від 11 лютого 2003 року у справі "Ringvold v. Norway", заява № 34964/97). Відтак, зазначена гарантія не може бути поширена на дисциплінарні й інші провадження, які згідно з пунктом 1 статті 6 Конвенції охоплюються поняттям спору щодо прав та обов'язків цивільного характеру.

44. Отже, суди, пославшись на відсутність обвинувального вироку суду щодо позивача у відповідному кримінальному провадженні як на самостійну підставу для задоволення позовних вимог, неправильно застосували вищезгадані норми матеріального права та допустили порушення норм процесуального права, в тому числі в аспекті повноти судового розгляду та належної оцінки зібраних у справі доказів.

45. Окрім того, у порушення норм трудового законодавства, суд першої інстанції, ухваливши рішення про поновлення позивача на роботі, не вирішив питання щодо дати такого поновлення.

46. За правилами статті 159 КАС України в редакції, що діяла на час розгляду справи в суді першої інстанції, судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

47. Аналогічні положення закріплені у статті 242 КАС України в чинній редакції.

48. З огляду на вищенаведене, оскаржувані судові рішення указаним вимогам процесуального закону не відповідають.

VІІ. Висновки за результатом розгляду касаційної скарги

49. Зважаючи на викладене та приписи статті 353 КАС України, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню із направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

50. Судам під час нового розгляду необхідно ретельно дослідити спірні правовідносини з урахуванням викладених у цій постанові висновків і надати оцінку заявленим позовним вимогам крізь призму частини 2 статті 2 КАС України та з урахуванням установленого частини 2 статті 2 КАС України принципу верховенства права.

VІІІ. Судові витрати

51. Оскільки справа повертається на новий судовий розгляд, питання про розподіл судових витрат у порядку статті 139 КАС України не вирішується.

Керуючись статтями 3, 260, 341, 344, 349, 350, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Головного управління Національної поліції в Полтавській області задовольнити частково.

2. Постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 15 листопада 2017 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2018 року у справі № 816/1841/17 скасувати, а справу направити до Полтавського окружного адміністративного суду на новий розгляд.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Головуючий М. І. Смокович

Судді В. М. Бевзенко

Н. А. Данилевич