Історія справи

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 травня 2022 року

м. Київ

справа № 580/3866/21

провадження № К/990/1164/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Радишевської О. Р., Уханенка С. А.,

розглянув в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами, адміністративну справу

за позовом Головного управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області до Багатопрофільного регіонального центру професійної освіти у Черкаській області про застосування заходів реагування, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 25 серпня 2021 року (суддя Гаврилюк В. О.) і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2021 року (судді Кузьменко В. В., Ганечко О. М., Василенко Я. М.) та

встановив:

1. Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області (далі - ГУ ДСНС України у Черкаській області) звернулося до адміністративного суду з позовом до Багатопрофільного регіонального центру професійної освіти у Черкаській області, у якому просило застосувати заходи реагування у вигляді повної заборони експлуатації будівлі гуртожитку шляхом знеструмлення електроживлення, закриття всіх входів (з накладенням печаток) до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, встановлених в акті від 03 березня 2021 року № 69.

2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що виявлені за наслідками позапланової перевірки Багатопрофільного регіонального центру професійної освіти у Черкаській області за місцем провадження його господарської діяльності, тобто вул. В. Чорновола, 164/1, м. Черкаси, де розташоване приміщення гуртожитку, порушення пожежної і техногенної безпеки створюють загрозу життю і здоров`ю людей.

Зважаючи на виявлені порушення ГУ ДСНС у Черкаській області, спираючись на положення статей 68 70 Кодексу цивільного захисту України, статей 4, 6, 7 Закону України від 05 квітня 2007 року № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V) звернулося з цим позовом до суду.

3. Суди попередніх інстанцій зазначили, що на виконання розпорядчого документа від 01 березня 2021 року № 52 посадова особа ГУ ДСНС у Черкаській області у період з 02 по 03 березня 2021 року провела позапланову перевірку Багатопрофільного регіонального центру професійної освіти у Черкаській області за адресою: м. Черкаси, вул. В`ячеслава Чорновола, 164/1, з метою перевірки додержання та виконання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сферах пожежної, техногенної безпеки та цивільного захисту.

За результатами цієї перевірки складено акт від 03 березня 2021 року № 69, в якому зазначені виявлені порушення Кодексу цивільного захисту України, Правил пожежної безпеки в Україні, затверджені наказом Міністерства внутрішніх справ України від 30 грудня 2014 року № 1417.

За текстом судових рішень, відповідач ознайомився з цим актом, зауважень або заперечень до проведеного позапланового заходу та складеного акта перевірки не висловив.

03 березня 2021 року ГУ ДСНС у Черкаській області винесло припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки від 03 березня 2021 року № 65, відповідно до якого відповідачеві встановлено строк до 03 квітня 2021 року для усунення порушень, зафіксованих в акті перевірки.

Позивач зазначив, що Багатопрофільний регіональний центр професійної освіти у Черкаській області, за місцем провадження господарської діяльності: м. Черкаси, вул. В`ячеслава Чорновола, 164/1, з урахуванням критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність здійснення планових заходів державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки державною службою з надзвичайних ситуацій, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 05 вересня 2018 року № 712, віднесений до суб`єктів господарювання із високим ступенем ризику та подальша його експлуатація із зазначеними в акті порушеннями у сфері техногенної і пожежної безпеки створює пряму та/або опосередковану загрозу життю та/або здоров`ю людей.

Рішення судів першої та апеляційної інстанцій

4. Черкаський окружний адміністративний суд рішенням від 25 серпня 2021 року позов задовольнив повністю.

Застосував заходи реагування до Багатопрофільного регіонального центру професійної освіти у Черкаській області (20540, Черкаська область, Катеринопільський район, с. Мокра Калигірка, вул. Шкільна, 21) за місцем провадження господарської діяльності: Черкаська область, м. Черкаси, вул. В`ячеслава Чорновола, 164/1, у вигляді повної заборони експлуатації будівлі гуртожитку шляхом знеструмлення електроживлення, закриття всіх входів (із накладенням печаток) до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, встановлених в акті від 03 березня 2021 року № 69.

Цей суд зазначив, що вжиття заходів реагування слід оцінювати крізь призму принципу пропорційності, що передбачає дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямовані такі заходи. Застосовуючи згаданий принцип у контексті обставин цієї справи суд першої інстанції зважив на те, що на об`єкті (гуртожитку) не було розпорядчих документів (наказів, інструкцій тощо), які встановлюють протипожежний режим, що з його погляду збільшує ймовірність виникнення пожежі з вини працівників. Зазначено також, що при не проходженні навчання з питань пожежної безпеки працівники не будуть знати, як діяти під час виникнення пожежі, як користуватися первинними засобами пожежогасіння.

За текстом рішення суду першої інстанції, відсутність первинних засобів пожежогасіння та невідповідність їхнього технічного стану унеможливить гасіння пожежі на ранній стадії розвитку, сприяє беззахисності людини перед факторами пожежі та призводить до безперешкодного розповсюдження пожежі по будівельним конструкціям, їх руйнації, що своєю чергою створює загрозу життю та/або здоров`ю людей.

5. Шостий апеляційний адміністративний суд (за наслідками розгляду апеляційний скарг мешканців гуртожитку, на якому проводилася перевірка: ОСОБА_2 , ОСОБА_1 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 ) ухвалив постанову від 07 грудня 2021 року, якою залишив рішення суду першої інстанції без змін.

В цілому суд апеляційної інстанції погодився з позицією, яку висловив суд першої інстанції в цій справі.

Зазначив, що як на день ухвалення судом першої інстанції рішення у справі, так і під час апеляційного її розгляду відповідач не надав суду належних, допустимих та достатніх доказів, які б підтверджували усунення виявлених під час перевірки порушень вимог пожежної безпеки, що стали підставою для звернення ГУ ДСНС у Черкаській області до суду про застосування заходів реагування.

Зазначив також, що в листі Черкаської окружної прокуратури від 01 листопада 2021 року № 159-169-21, який було адресовано уповноваженому представнику жителів гуртожитку, зазначено, що із 38 порушень, які виявив позивач, усунуто 14. Для усунення виявлених порушень в повному обсязі Багатопрофільний регіональний центр професійної освіти у Черкаській області ініціював перед Управлінням освіти і науки Черкаської обласної державної адміністрації питання про виділення 4,8 млн. грн для виконання протипожежних заходів.

На основі наведеного суд апеляційної інстанції зазначив, що більшість порушень, які виявило ГУ ДСНС у Черкаській області та які створюють реальну загрозу життю і здоров`ю людей, які перебувають на об`єкті, не усунуто. Зважаючи на значну суму, якої потребує згаданий вище об`єкт для приведення до стану, придатного для використання, суд апеляційної інстанції виснував, що найближчим часом виявлені відповідачем порушення усунуті не будуть. Додав також, що застосований захід реагування має тимчасовий характер, період дії якого залежить безпосередньо від факту усунення відповідачем виявлених порушень.

Касаційне оскарження

6. У касаційній скарзі ОСОБА_1 (яка проживає у гуртожитку за адресою: АДРЕСА_1 ) просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанції і ухвалити нову постанову, якою відмовити у задоволенні позову ГУ ДСНС у Черкаській області.

Підставою для касаційного оскарження автор касаційної скарги зазначила пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). З погляду скаржниці, висновки суду апеляційної інстанції не узгоджуються з позицією Верховного Суду щодо застосування статті 68 Кодексу цивільного захисту України, частини другої статті 12 Закону № 877-V, висловленою у постановах від 28 листопада 2019 року у справі № 820/4971/16, від 02 листопада 2021 року у справі № 420/4106/20, від 21 жовтня 2019 року у справі № 810/4274/17.

ОСОБА_1 наголосила, що суд апеляційної інстанції по суті не застосував принципу співмірності обраного заходу реагування у зіставленні з порушеннями, які виявлено і які залишилися не усунутими. Заходи реагування, які застосував суд в цій справі, стосуються гуртожитку, у якому мешкає, зокрема, ОСОБА_1 і який є її зареєстрованим місцем проживання. Як наслідок, її фактично позбавили можливості там проживати разом зі своєю сім`єю, що є порушенням статті 47 Конституції України. Водночас суд, застосувавши заходи реагування, не вирішив питання щодо надання їй іншого житла, тоді як винаймати його її сім`я не має можливості.

Зазначила також, що справу суди попередніх інстанцій розглянули без участі мешканців гуртожитку, а порушення, як і сама перевірка, є значною мірою надуманими. Суди попередніх інстанцій не дослідили належним чином порушення, які зафіксував позивач в акті за наслідками перевірки, а згодом й тих, які залишилися не усунені після виданого припису в аспекті наслідків, які вони створюють для життя і здоров`я людей як умову для застосування заходу реагування, з позовом щодо якого звернувся позивач.

На необхідності дослідження цього питання у спорах цієї категорії наголошував Верховний Суд, зокрема, у постанові від 02 листопада 2021 року у справі № 420/4106/20.

Тимчасом, згадані у судових рішеннях розпорядчі документи (накази, інструкції) щодо протипожежного режиму, яких немає на об`єкті перевірки, але які, з погляду судів попередніх інстанцій, наражають працівників на небезпеку, не може тягти заборони експлуатації всієї будівлі. Щодо засобів протипожежного захисту (вогнегасників), то такі, зі слів заявниці, перед перевіркою були переміщені у господарчу кімнату, де й зберігалися.

Вважає, що суди попередніх інстанцій поверхово підійшли до розгляду цієї справи, не дослідили всіх обставин, які мали значення для ухвалення рішення, й не зважили на правові позиції й підходи Верховного Суду щодо застосування найсуворішого заходу реагування шляхом повної заборони експлуатувати приміщення.

7. Ухвалою від 31 січня 2022 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження з наведених підстав.

Відзиву на касаційну скаргу не надійшло.

Релевантні джерела права

8. За текстом статті 1 Закону № 877-V державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

9. Згідно з частиною четвертою статті 4 Закону № 877-V 4. Виключно законами встановлюються:

органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності;

види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю);

повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг;

вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності;

спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю);

санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.

Орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).

10. Згідно з частинами першою, сьомою статті 7 Закону № 877-V для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.

На підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

11. Відповідно до частин восьмої, дев`ятої статті 7 Закону № 877-V припис - обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.

Розпорядження або інший розпорядчий документ органу державного нагляду (контролю) - обов`язкове для виконання письмове рішення органу державного нагляду (контролю) щодо усунення виявлених порушень у визначені строки. Розпорядження видається та підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу).

12. За текстом частини першої статті 67 Кодексу цивільного захисту України до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить: <…> 12) звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей; <…>.

13. За текстом частини першої статті 69 Кодексу цивільного захисту України посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, у межах своїх повноважень видають відповідно приписи, розпорядження чи постанови: 1) з питань пожежної безпеки у разі: а) недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, нормами і правилами; <…>.

14. Відповідно до частини першої статті 70 Кодексу цивільного захисту України, підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є: 1) недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, нормами і правилами; <…>.

15. Відповідно до частини другої статті 70 Кодексу цивільного захисту України повне або часткове зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.

Висновки Верховного Суду

16. В аспекті заявлених підстав для касаційного оскарження у поєднанні з аргументацією відповідача колегія суддів має відповісти на питання про те, чи відповідає застосування апеляційним судом норм права у вимірі обставин цієї справи висновкам Верховного Суду, викладеним у перелічених вище постановах.

У тих постановах Верховний Суд звернув увагу, з-поміж іншого, на те, що у розумінні статті 68 Кодексу цивільного захисту України застосування заходу реагування у вигляді повного зупинення роботи підприємств, об`єктів, <…> неодмінно пов`язується з існуванням загрози життю та/або здоров`ю людей у зв`язку з порушеннями, зокрема, правил пожежної безпеки. Оцінювання цієї загрози покладається на адміністративний суд, який розглядає позов органу державного контролю, і який у цьому процесі не має спиратися тільки на відомості акта перевірки, але й також на їх перевірці та дослідженні інших доказів, якщо цього вимагають обставини справи, з урахуванням принципів адміністративного судочинства.

Верховний Суд зазначив також, зокрема у постанові від 02 листопада 2021 року у справі № 420/4106/20, що при обранні заходу реагування треба керуватися принципом співмірності обраного заходу реагування тим порушенням, які виникли, і тим, які залишилися не усунутими на час розгляду справи, а також дотримання справедливого балансу між інтересами відповідача і публічними інтересами. Крім того, під час прийняття судового рішення мають бути враховані не лише обставини і підстави, які спонукали позивача як суб`єкта владних повноважень звернутися до суду з позовом про застосування заходів реагування, але і ті, які існують на час ухвалення судового рішення.

17. Вище написано, що в касаційній скарзі заявниця обґрунтовує порушення принципу співмірності і дотримання справедливого балансу, на необхідності дотримання яких наголосив Верховний Суд у спорах цієї категорії, тим, що порушення, які адміністративний суд в цій справі означив як загрозу життю і здоров`ю, такими не є.

З цього приводу суди першої та апеляційної інстанцій у своїх судових рішеннях звернули увагу на два аспекти, які, як можна зрозуміти з контексту, вплинули на застосування заходів реагування, про які просив позивач, а саме: відсутність на об`єкті розпорядчих документів (наказів, інструкцій тощо), які встановлюють протипожежний режим; відсутність первинних засобів пожежогасіння та невідповідність їхнього технічного стану. Окрім того, суди попередніх інстанцій зважили й на те, що відповідач визнав позовні вимоги в повному обсязі.

Водночас, за змістом судових рішень, ГУ ДСНС у Черкаській області за наслідками позапланової перевірки виявило 38 порушень, з яких відповідач - на дату звернення до суду і розгляду справи - усунув 14. Щодо решти порушень, то для їх усунення, як зазначено у судових рішеннях, потрібні додаткові кошти в розмірі 4,8 млн грн, про виділення яких Багатопрофільний регіональний центр професійної освіти у Черкаській області звернувся до Управління освіти і науки Черкаської обласної державної адміністрації.

Які саме порушення залишилися не усунутими суди попередніх інстанцій в повному обсязі не з`ясовували, принаймні у їхніх судових рішеннях зазначено тільки про два згаданих вище порушення правил пожежної безпеки й ту загрозу, яку вони становлять для життя і здоров`я людей. Не применшуючи важливості розпорядчих документів, інструктажів і засобів пожежогасіння, та коли йдеться про застосування найсуворішого заходу реагування у вигляді повної заборони експлуатації будівлі адміністративний суд під час розгляду справи за таким позовом має оцінити всі порушення й загрози для життя і здоров`я людей, які орган державного контролю вважає такими, які унеможливлюють використання будівлі. Судячи зі змісту судових рішень, цього зроблено не було.

Зазначивши про те, що відповідач ініціював питання про виділення додаткового фінансування на суму 4,8 млн грн для виконання протипожежних заходів суди попередніх інстанцій не вказали, на які конкретно потреби (для яких «неусунених» порушень правил пожежної і техногенної безпеки, виявлених за наслідками перевірки ГУ ДСНС у Черкаській області) потрібні ці кошти.

У цьому зв`язку потрібно зауважити також, що суди першої та апеляційної інстанцій зазначили про тимчасовий характер застосованого заходу реагування й пов`язали його припинення виключно із тим, коли відповідач виконає вимоги органу державного контролю. Суд апеляційної інстанції водночас зауважив, що з огляду на значну суму, якої потребує згаданий об`єкт для приведення до стану, придатного для використання, найближчим часом виявлені відповідачем порушення усунуті не будуть.

18. Тож позаяк вирішення проблеми з пожежною безпекою, а відповідно й з можливістю експлуатувати будівлю, залежить від того, наскільки швидко і сповна будуть виділені додаткові кошти, про які просив відповідач, зважаючи також на обов`язок адміністративного суду щодо повного і всебічного з`ясування обставин справи, є сенс у тому, щоб за описаної ситуації залучити до участі у розгляді цієї справи (як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору) власника (засновника) Багатопрофільного регіонального центру професійної освіти у Черкаській області, яким, відповідно до відомостей з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, є Міністерство освіти і науки України, від дієвості якого в тому числі залежатиме експлуатація будівлі гуртожитку за призначенням.

19. Підсумовуючи наведене колегія суддів дійшла висновку, що підхід судів попередніх інстанцій до розгляду цієї справи та застосування положень статті 68 Кодексу цивільного захисту України не узгоджується з практикою й підходами Верховного Суду, висловленою у згаданих вище постановах, зокрема щодо принципів співмірності і збалансованості при застосуванні заходу реагування у вигляді повного зупинення експлуатації будівлі, які в цій справі, з уваги на висловлені судами попередніх інстанцій мотиви, мають декларативний характер.

Відповідно до частини другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

У контексті цього спору обставини, які мають значення для правильного його вирішення, залишилися не дослідженими, тому не отримали належної правової оцінки суду. За наведеної в судових рішеннях мотивації колегія суддів не може погодитися з тим, що висновок про застосування заходу реагування у вигляді повної заборони експлуатації будівлі гуртожитку є обґрунтованим, але водночас на стадії касаційного розгляду не може усунути порушень, які його спричинили.

20. Зважаючи на наведене, керуючись частинами другою, четвертою статті 353 КАС України, колегія суддів вважає, що судові рішення судів першої і апеляційної інстанцій підлягають скасуванню, а справа - направленню на новий розгляд до суду першої інстанції, під час якого потрібно взяти до уваги мотиви, викладені в цій постанові.

Керуючись статтями 260 341 344 349 353 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

2. Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 25 серпня 2021 року і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2021 року в цій справі скасувати, а справу № 580/3866/21 направити на новий розгляд до Черкаського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді О. Р. Радишевська

С. А. Уханенко